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    規(guī)范取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格的行政處罰程序之殤

    2019-12-13 14:50:57
    法制博覽 2019年28期
    關(guān)鍵詞:煙草專賣局案由立案

    羅 然 張 凌

    1.云南省玉溪市新平縣煙草專賣局(玉溪市煙草公司新平縣分公司),云南 新平 653499;2.紅塔煙草(集團(tuán))有限責(zé)任公司,云南 玉溪 653100

    《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條規(guī)定:“有下列情形之一的,發(fā)證機(jī)關(guān)可以責(zé)令持證人暫停煙草業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓,直至依法取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格?!睂?duì)于取消持證人從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格具有行政處罰的本質(zhì)特征,性質(zhì)上屬于“暫扣直至吊銷煙草專賣許可證”的行政處罰。但目前在許可證后續(xù)管理中沒(méi)有將該項(xiàng)行政行為視為行政處罰加以處理,而是直接根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條第(三)項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行“許可證的注銷”,沒(méi)有立案、聽(tīng)證、公告等涉及取消持證人從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格的行政處罰環(huán)節(jié)。

    一、取消從事煙草專賣從業(yè)資格行政處罰程序之殤

    《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條對(duì)取消從事煙草專賣從業(yè)資格的十種情形進(jìn)行了規(guī)定,以《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條第(三)項(xiàng)的規(guī)定:“因違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品一年內(nèi)被煙草專賣局或者其他機(jī)關(guān)處罰兩次以上的”進(jìn)行舉例說(shuō)明。首先,在當(dāng)事人出現(xiàn)一年內(nèi)第二次違法行為的行政處罰決定書(shū)下達(dá)后,系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)警提示注銷煙草專賣零售許可證,省局會(huì)根據(jù)一定的時(shí)間階段(通常在月初或者月末)提取未注銷的許可證信息進(jìn)行通報(bào);其次,縣局在接到預(yù)警提示或者案件辦理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人出現(xiàn)一年內(nèi)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行第二次違法行為處罰決定書(shū)下達(dá)后,在證件系統(tǒng)中直接根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條的具體規(guī)定進(jìn)行零售許可證的注銷,缺少了立案、聽(tīng)證、公告等行政處罰程序的必經(jīng)階段。

    這樣的操作方式引發(fā)的問(wèn)題是:第一,取消從事煙草專賣從業(yè)資格本應(yīng)為行政處罰程序加以實(shí)施,但目前的操作只將該行為視為一個(gè)行政措施,那么就行政程序的規(guī)范性而言經(jīng)不住行政程序性的推敲;第二,就省局的通報(bào)時(shí)間而言,如若忽略了對(duì)立案、聽(tīng)證、公告等時(shí)間的考慮,可能會(huì)導(dǎo)致行政處罰程序無(wú)法全面完成;第三,按照目前各地州的“注銷”手續(xù)進(jìn)行簡(jiǎn)單操作,如若被“注銷”的當(dāng)事人之后涉嫌非法經(jīng)營(yíng)犯罪后,當(dāng)事人可通過(guò)“注銷”行政程序違法來(lái)逃避法律追究。

    二、取消從事煙草專賣從業(yè)資格行政處罰程序幾個(gè)概念

    (一)關(guān)于“一年內(nèi)”。此處“一年內(nèi)”指第一次受到行政處罰和第二次受到行政處罰的時(shí)間間隔期不超過(guò)一年,即兩次處罰是在365天內(nèi)完成的。

    (二)兩次以上。此處的“兩次以上”含兩次在內(nèi),應(yīng)當(dāng)理解為兩次或者兩次以上,并以行政處罰決定書(shū)送達(dá)為標(biāo)準(zhǔn)。需要特別注意的是,第二次行政處罰決定書(shū)必須已經(jīng)送達(dá),正在處罰過(guò)程中、尚未送達(dá)行政處罰決定書(shū)的不能計(jì)入兩次的范圍。當(dāng)然,如果持證人第二次受到行政處罰的原因是一次性查獲假煙、走私煙50條以上,或者向未成年人銷售煙草制品等,煙草專賣局當(dāng)可以在第二次行政處罰決定書(shū)中直接載明責(zé)令其暫停煙草專賣業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓,或者取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。

    (三)實(shí)施處罰的行政主體。此處并不要求必然為煙草專賣局作出的行政處罰決定,只要對(duì)煙草專賣違法行為具有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)均可,如市場(chǎng)監(jiān)督管理局、海關(guān)、公安等。

    (四)被處罰的案由。持證人受到行政處罰的案由僅限于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品,不包括違法使用煙草專賣許可證行為及拒絕、阻礙煙草專賣執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)未使用暴力、威脅方式的行為。

    三、取消從事煙草專賣從業(yè)資格行政處罰程序

    為完善取消從事煙草專賣從業(yè)資格行政處罰程序,針對(duì)《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條進(jìn)行“許可證的注銷”建議根據(jù)以下步驟進(jìn)行操作:

    (一)立案。煙草專賣局?jǐn)M取消持證人從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格的,首先應(yīng)當(dāng)按照立案程序進(jìn)行立案調(diào)查。關(guān)于立案的案由問(wèn)題,作者認(rèn)為可采用以下兩種方式:第一,通用案由,即將取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格作為案由。例如:“取消張某某從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格事項(xiàng)”。第二,分類案由,即“張某某一年內(nèi)被煙草專賣局或者其他機(jī)關(guān)處罰兩次以上”。

    (二)調(diào)查取證。煙草專賣局負(fù)責(zé)人同意立案后,案件承辦部門(mén)(即專賣監(jiān)督管理室)應(yīng)當(dāng)對(duì)持證人違反《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條規(guī)定的情形進(jìn)行調(diào)查,查清違法事實(shí),采集、固定相關(guān)證據(jù),按照查處分離的原則提出“取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格”的意見(jiàn),經(jīng)法制部門(mén)或法制工作人員審查后,包本煙草專賣局負(fù)責(zé)人審批。

    (三)事先告知。本煙草專賣局負(fù)責(zé)人審批同意后,煙草專賣局應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知持證人擬作出的處罰決定、查清的違法事實(shí)、法律依據(jù)以及持證人享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)。持證人提出陳述、申辯的,煙草專賣局應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取并作出解釋說(shuō)明。

    (四)聽(tīng)證。在行政處罰事先告知的同時(shí),煙草專賣局還應(yīng)當(dāng)告知持證人有要求聽(tīng)證的權(quán)利。持證人在三日內(nèi)提出聽(tīng)證要求的,煙草專賣局應(yīng)當(dāng)依法組織聽(tīng)證。

    (五)作出并送達(dá)行政處罰決定。持證人放棄聽(tīng)證要求或者依法舉行聽(tīng)證后,煙草專賣局應(yīng)當(dāng)按照審批程序作出取消持證人從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格的行政處罰決定,依法制作并在法定期限內(nèi)向持證人送達(dá)行政處罰決定書(shū)。

    (六)轉(zhuǎn)告。煙草專賣局作出取消持證人從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格決定后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)將這一情況向卷煙營(yíng)銷部門(mén)轉(zhuǎn)告,同時(shí)還應(yīng)將相關(guān)信息轉(zhuǎn)告同級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)。

    (七)公示相關(guān)辦理手續(xù)。煙草專賣局應(yīng)當(dāng)自作出取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格的行政處罰決定之日起二十個(gè)工作日內(nèi),通過(guò)公示欄、電子查詢系統(tǒng)或者互聯(lián)網(wǎng)等方式,將這一事項(xiàng)的辦理情況依法向社會(huì)公示。

    四、取消從事煙草專賣從業(yè)資格改善措施

    綜上所述,針對(duì)《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條的適用建議根據(jù)行政處罰必經(jīng)的立案、調(diào)查取證、事項(xiàng)告知、聽(tīng)證、作出并送達(dá)行政處罰決定、轉(zhuǎn)告、公示相關(guān)辦理手續(xù)這一系列流程運(yùn)用到“取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格事項(xiàng)”的行政處罰程序中。因此建議通過(guò)以下手段進(jìn)行完備:第一,增加涉及此類案件的案由;第二,對(duì)于取消從事煙草專賣從業(yè)資格類案件的辦理留給辦案部門(mén)充分的行政處罰程序時(shí)間;第三,通過(guò)將許可證管理類案件納入到專賣執(zhí)法文書(shū)標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目中來(lái)規(guī)范煙草專賣零售許可證管理中的行政處罰行為。

    而對(duì)于《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條第(三)款的適用建議做如下兩條路徑的改善:

    (一)因違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品一年內(nèi)被煙草專賣局或者其他機(jī)關(guān)處罰第二次被系統(tǒng)預(yù)警后,按照立案、調(diào)查取證、事先告知、聽(tīng)證、作出并送達(dá)行政處罰決定、轉(zhuǎn)告、公示相關(guān)辦理手續(xù),履行行政處罰全過(guò)程手續(xù)。因此建議一方面,在專賣管理系統(tǒng)中增加“取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格”類別的案由,完善案件類型;另一方面,給足辦案部門(mén)履行行政處罰全過(guò)程的期限。

    (二)改變關(guān)于因違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品一年內(nèi)被煙草專賣局或者其他機(jī)關(guān)處罰出現(xiàn)第二次的系統(tǒng)預(yù)警,將預(yù)警改為因違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品一年內(nèi)被煙草專賣局或者其他機(jī)關(guān)處罰出現(xiàn)第三次后再進(jìn)行預(yù)警。這樣,煙草專賣局再對(duì)違法當(dāng)事人第三次進(jìn)行行政處罰時(shí)一并對(duì)其進(jìn)行“取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格”的處罰,同時(shí)給予當(dāng)事人聽(tīng)證的權(quán)利,并將“取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格”進(jìn)行聽(tīng)證、轉(zhuǎn)告、公示相關(guān)辦理手續(xù)。

    以上兩個(gè)路徑建議擇一進(jìn)行,以避免“同案不同判”之嫌,做到一視同仁,以達(dá)到“裁判尺度基本相同,處理結(jié)果基本一致”之效。

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