淺析行政訴訟調解制度

潘夢婷

湖北大學，湖北 武漢 430062

一、行政訴訟調解適用的合理性

(一)擴充司法目的的范圍

在以往的法律思維中，各類矛盾糾紛的解決，才是司法的主要作用，然而隨著我國法治社會不斷前進與發(fā)展，又有兩個新的司法功能出現了，這兩個新功能分別是一，促進社會進步。二，擴大民主參與。首先是調解作為一種糾紛解決方案，它具有以下特點，更加柔和，彈性空間比較大，不像判決那樣，一定得分處勝訴方敗訴方，一勝一敗必然導致原被告雙方的關系難以修復。所以從化解矛盾糾紛的實際效果來看，往往比判決更能讓人接受，同時對社會的穩(wěn)定和諧也有一定的促進作用。由于行政訴訟雙方地位的不平等性，法律價值不是唯一的審判依據，若是多次判決原告敗訴會導致社會大眾對司法權威的質疑，認為其是官官相互，無法讓大眾感到公平正義，然而若是判決被告敗訴，即行政機關敗訴，法院會顯得極為慎重，其原因主要在我國司法并不獨立，政府掌握著法院的財政，因此在一定程度上法院審理行政案件無法做到真正意義上的公平正義。其次法院通常情況下是在一定的行政轄區(qū)內，因此難免會受到地方行政機關的干預。最顯著的一個原因就是在我國司法權行政權是相互監(jiān)督的關系，司法機關應當尊重行政主體的首次判斷權。只有在出現新的行政訴訟法第七十條規(guī)定中明確了法院是有權判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為的幾種情形的情況下法院應當改變原行政行為。毫無疑問，誰都不想敗訴的那一方，此時調解當之無愧就是解決糾紛的最佳方案。調解是當事人之間自愿的基礎上進行的，協商與讓步出現在調解的整個過程中，所以就少了因判決而需要進行的法庭辯論的爭鋒相對的情形，整個過程就會顯得柔和許多，調解所得的結果往往更容易被接受。司法是維護公平正義的最后一道防線，當我們選擇司法途徑維護權利的時候，往往行政訴訟法就會登上舞臺。不容置疑的是行政訴訟法確實是以法律條文的形式在守護著廣大人民群眾的合法權益，但是它有其自身的缺陷，比如說，它在促進社會進步”的功能來看，它有著其固有的刻板性，很難滿足司法實務的靈活性需求。此時出現的行政訴訟調解剛好能夠彌補以上不足之處，能更好的起到司法活動對行政行為在實踐中的監(jiān)督作用彌補行政行為相對于社會現實的滯后性，推動行政體系的進步與發(fā)展。行政訴訟調解，歸根結底還是得行政機關與行政相對人面對面，心平氣和的去談，消除行政相對人自我感覺弱勢的心理負擔。只有這樣擴大民主參與的功能才能真正發(fā)揮其作用

(二)便于實現“法律效果與社會效果相統(tǒng)一”

在一起行政案件中，法官要做到化解糾紛與保持好的社會影響相統(tǒng)一，二者缺一不可。既要體現自身的專業(yè)水平又要符合大眾對判決的接受度。在我國，由于法院的一個行政判決往往不是僅由一個因素決定的，而是由多個因素所制約的，例如當地的經濟發(fā)展狀況，人文地理狀況，法院與政府的關系，所以我們可以大膽的下結論，我國有著以下的司法政策：社會效果大于法律效果，其表現在實際的司法實務中就是法院往往會更加重視社會的穩(wěn)定，換而言之就是更加重視社會的穩(wěn)定。社會總是在不斷的發(fā)展，法律有時候無法跟上社會進步的步伐，需要不斷的被修訂，然而修訂法律的時間不是一朝一夕的，因此若是出現了新的行政案件如果明明知道原有的法律已經不再滿足現實需要依然強行適用該法律條文，其結果往往是帶來較大的不良社會影響。若是此時適用行政訴訟調解，利用其特有的靈活性與變通性，反而會達到很好的社會效果。

二、行政訴訟法中關于調解制度的問題與困境

(一)調解書的內容在履行上出現了滯后性

在司法實務中，存在著大量法官案外調解行政訴訟案子。這種案外調解，有其特有的優(yōu)勢，即能夠維持社會穩(wěn)定，能夠產生良好的社會效果。但是劣勢也是實際存在的。比如說，我國的行政訴訟法起步較晚，雖然它是以限制公權力保護私權利的一部公法，但是由于我國的傳統(tǒng)文化里有著官本位的思想，在普通民眾心里，一旦行政相對人與行政機關之間有了糾紛，行政相對人就會下意識的認為自己處于弱勢的地位。不會相信法官會公正的判案，反而會認為法院會與行政機關聯合起來損害自己的權益。再比如說，任何案件無論是以調解結案還是以判決結案，其最終目的是能夠落實其最后的處理結果，若一份調解協議沒有執(zhí)行力，那么就沒有約束力，與一張廢紙的差距不大，行政相對人經過了那么久的維權與等待，卻沒有最終切實維護好他們的權益，所以行政相對人自然就會采取的其他的方式來維權，此時微博，電視媒體就變成了他們的維權工具，在他們心目中事情鬧的越大，影響越大，問題才能真正得到解決，而不會去考慮社會是否穩(wěn)定和諧。

(二)行政訴訟調解適用范圍列舉不科學

自由裁量權是法官在判案過程中行使的一項重要權力，其運用的是否得當直接關系著社會效果。所以法官在行使這項權力的時候，一定要考慮到當時的立法背景，立法目的，并結合自身掌握的法學理論知識和實務經驗，發(fā)揮自身的主管能動性，將自由裁量權真正的價值發(fā)揮出來。自由裁量權運用得當會促進個案的公平正義，突破法律滯后性，呆板性的局限，但是也不可隨意適用該權力，因為該權力的濫用會破壞社會的和諧穩(wěn)定。

針對我國《行政訴訟法》第60條規(guī)定：調解它適用于行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權案件。這里的“自由裁量權”規(guī)定得比較模糊。行政訴訟法規(guī)定，行政訴訟適用有限調解。自由裁量權不是任意適用的，它必然要有一定的法律依據。比如說實務中發(fā)生的、一方人數眾多引發(fā)的糾紛，行政合同引發(fā)的矛盾也存在著調解的現象。然而這類的糾紛我們在現有的法律條文中找不到依據，因此我們不能隨性的將其認定法院可以自由裁量的案件。

三、行政訴訟調解制度的建議

(一)完善行政案件跨區(qū)域集中管轄

在司法實務中，由于法院地處行政機關的管轄范圍之內，其財政無法獨立，通常表現是政府掌管著法院的財政。一旦法院在審理本轄區(qū)的行政機關的時候，往往會有行政機關干預他們獨立判案，通過各種方式的施壓，讓法院勸說行政相對人撤訴，或者判決自己勝訴。毫無疑問這種處理方式會大大損害行政相對人的權利，不利于實現社會的公平正義，甚至還會有損司法的權威。而完善行政訴訟案件的跨區(qū)域集中管轄能夠很好的解決調解協議的內容不能夠及時得到履行的問題，同時也是為了解決“案外”調解現象的發(fā)生，因此這一方法在司法實踐中也獲得了良好的社會效果。

(二)對適用調解范圍的建議

新的行政訴訟法明確了行政訴訟調解的范圍，但是其科學性有待于進一步提升。實際上在新行政訴訟法修改之前，學者們對于行政訴訟適用調解的范圍都提出相應的意見，有依據行政行為種類采取肯定式列舉方式的學術觀點，也有否定式列舉的學術觀點，但是無論采取何種觀點都總有缺點，即總是無法擺脫遺漏的缺憾。在我國調解的范圍是作為例外情形對待，究其原因是行政訴訟調解的特殊性以及我國行政訴訟法一般原則規(guī)定不可調解。新行政訴訟法雙重標準的正面列舉方式缺乏科學性，決定調解適用的是行政機關的裁量權，而不是具體行政行為的種類，只有行政機關具有裁量權的行政行為引發(fā)的案件才適用調解，而裁量權的有無并不是由行政行為種類決定。因為任何種類的行政行為都可能分為裁量性行政行為和拘束性行政行為。即使是行政賠償案件、補償案件，如果對訴爭事項法律已經做出明確的羈束性規(guī)定，那么也不能以調解的方式結案，要想以調解的方式結案，必須要有法律依據。因此，我建議將行政訴訟適用調解的范圍直接表述為行政機關行使法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量權，因裁量權權幅度提起的訴訟。

(三)把握自由裁量權

在我國，行政訴訟第六十條明確規(guī)定了，自由裁量權的案件可以調解，但是該自由裁量權必須是行政機關在法律，行政法規(guī)規(guī)定的范圍內行使。這里的“自由裁量權”規(guī)定得模糊。自由裁量權運用得體恰當，可以促進個案的正義，防止機械的適用法律條文傷害個案的公平正義，還能否充分調動行政部門工作人員的工作積極性，提升工作效率。行政訴訟調解適用范圍中對行政機關的自由裁量權行為的把握應當從以下兩方面著手。第一，行政機關的自由裁量權必須要有法律法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)作依據，行政機關因行使了該自由裁量權作出行政行為而引發(fā)的行政訴訟案件方可適用調解。其次，基于自由裁量權的行政行為存在的是合理性、正當性的問題，如果行政機關超出了自由裁量權范圍所做的行政行為性質上屬違法行為，無論相對人是否愿意接受這種結果，行政機關違法的事實都是客觀存在的，這一點是毋庸置疑的。因此，一般情況下當行政機關行使自由裁量權作出違法的行政行為時，是不適用調解的。只有在行政行為雖在自由裁量權范圍內作出，但有新行政訴訟法第70條的濫用職權、明顯不當的問題時才能適用調解。因此，在行政訴訟中對行政機關行使自由裁量權的案件進行調解時應嚴格把握上述兩點，不可大量的適用調解來進行處理行政案件，只有滿足相應調解的行政裁量權案件才能適用調解。