行政裁量中合理行政原則的適用

劉紅豆

西華師范大學(xué)法學(xué)院，四川 南充 637002

行政裁量最初由德國(guó)學(xué)者奧托·梅耶作為一法學(xué)概念范疇提出。德國(guó)行政法學(xué)者哈特穆特·毛雷爾(H·Maurer)將其定義為行政機(jī)關(guān)可以就同一事實(shí)選擇不同的處理方式，并將其劃分為決定裁量和選擇裁量①。我國(guó)對(duì)行政裁量的研究起步相對(duì)較晚，首次出現(xiàn)于王岷燦在1983年主編的《行政法概要》中，認(rèn)為若無(wú)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ㄌ幚砭唧w事件②。通過(guò)各學(xué)者對(duì)行政裁量的研究，不難發(fā)現(xiàn)，行政裁量具備選擇性、主觀性和易專(zhuān)斷性等特點(diǎn)。雖然如此，行政主體能動(dòng)性的發(fā)揮既可以提高行政效率，實(shí)現(xiàn)個(gè)案公平正義的價(jià)值追求，還用適度人治克服了法治內(nèi)在的不足與缺陷。行政裁量既是政府行政職能不斷擴(kuò)張的結(jié)果，又是服務(wù)行政的必然要求，它強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義必需堅(jiān)持實(shí)質(zhì)正義與個(gè)案正義相結(jié)合的價(jià)值追求。

一、問(wèn)題的緣起

(一)裁量的“麻煩”

裁量是行政法的精髓，是保障行政法公平實(shí)施不可或缺的因素。但凡事有利必有弊，裁量也為行政法帶來(lái)了一定的麻煩。首先，法律的最終執(zhí)行者是人，法治本質(zhì)上是由人“依法而治”。對(duì)權(quán)力擁有者而言，權(quán)力具有正當(dāng)性并不等于一定會(huì)被正當(dāng)?shù)男惺?。在我?guó)，行政執(zhí)法人員的素質(zhì)參差不齊，且在執(zhí)法過(guò)程中，存在著許多外在因素影響執(zhí)法行為，裁量行為往往無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。其次，行政裁量固有的特性決定了其難以避免帶有人治成分和色彩，容易導(dǎo)致“自由”異化為任意、恣意或者專(zhuān)斷。美國(guó)行政法之父戴維斯曾說(shuō)“行政裁量猶如光譜一般，一邊是理想的規(guī)則，一邊是理想的裁量，而一般的行政裁量處于兩者之間?！比绾卧诶硐氲囊?guī)則與裁量之間取得平衡是行政裁量權(quán)發(fā)展以來(lái)就飽受爭(zhēng)議并被學(xué)者們反復(fù)研究的問(wèn)題?！安昧俊倍譀Q定了需要充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，如何規(guī)制行政裁量權(quán)是當(dāng)前我國(guó)依法治國(guó)大背景下，改革行政執(zhí)法體系的要解決的關(guān)鍵性問(wèn)題。

(二)合理行政原則適用的必要性

英國(guó)1598年的魯克案最早提到了合理行政原則，判例中對(duì)下水道委員會(huì)組織的廣泛裁量權(quán)給予了肯定。在我國(guó)，合理行政原則是行政法基本原則之一，包括公平公正對(duì)待原則、考慮相關(guān)因素原則、比例原則三個(gè)子原則。它是從實(shí)質(zhì)層面對(duì)行政法進(jìn)行要求，要求行政主體在行使職權(quán)時(shí)適當(dāng)使用裁量權(quán)，在合乎法律的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)結(jié)果。廣義上，該原則要求行政行為的作出基于合理基礎(chǔ)，如法律的明確規(guī)定與授權(quán)。行政主體為行政行為時(shí)的專(zhuān)橫武斷、肆意妄為是過(guò)度裁量的表現(xiàn)。具體實(shí)踐中，應(yīng)結(jié)合具體事實(shí)與相關(guān)規(guī)定，作出合法且合理的判斷，為符合理性的行政行為。狹義上，該原則主要針對(duì)行政活動(dòng)過(guò)程中的自由裁量權(quán)。要求在裁量具體個(gè)案時(shí)把握合理限度，以普通人基于正常實(shí)踐生活的判斷和認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)。簡(jiǎn)言之，要在對(duì)個(gè)案具體情況進(jìn)行分析判斷的基礎(chǔ)上行使裁量權(quán)，進(jìn)而作出合理的行政行為。

二、行政裁量行為的現(xiàn)實(shí)困境

(一)規(guī)制行政裁量的行政基準(zhǔn)制度有待完善

目前，對(duì)行政裁量的規(guī)制主要包括立法、私法以及行政裁量基準(zhǔn)三方面。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類(lèi)、幅度”。在我國(guó)，行政裁量基準(zhǔn)制度建立經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期論證成為了確定的發(fā)展趨勢(shì)，相應(yīng)的裁量基準(zhǔn)規(guī)則相繼建立③。健全行政裁量基準(zhǔn)是規(guī)范行政裁量的必然要求，但現(xiàn)目前還并不能得出裁量基準(zhǔn)制度已有效控制了裁量權(quán)這一結(jié)論。

首先，裁量權(quán)的行使貫穿整個(gè)行政行為實(shí)施過(guò)程，執(zhí)法程序的流程當(dāng)然也包括其中，但該點(diǎn)往往容易被忽略。這種前置性的裁量也需要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，但實(shí)際上，大量案件以此規(guī)避裁量處理。由此，僅依賴(lài)裁量基準(zhǔn)制度的規(guī)范不足以保證裁量權(quán)實(shí)施的合理限度。

其次，裁量基準(zhǔn)適用范圍爭(zhēng)議較大。裁量基準(zhǔn)最早適用于行政處罰，在其發(fā)展過(guò)程中其適用范圍應(yīng)否拓展到行政法其他領(lǐng)域如行政許可、行政規(guī)劃等領(lǐng)域尚有爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為，行政行為的特點(diǎn)和行政裁量的作用決定了裁量基準(zhǔn)制度應(yīng)嚴(yán)格限定在行政處罰或相關(guān)專(zhuān)有領(lǐng)域范圍。行政處罰的幅度較寬，對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生的影響具有直接性，其他有裁量權(quán)的行政行為并不必然存在該特點(diǎn)，對(duì)其適用裁量基準(zhǔn)制度的理論基礎(chǔ)還有待論證。有的學(xué)者認(rèn)為，有行政裁量權(quán)存在的行政活動(dòng)即可適用裁量基準(zhǔn)制度。如行政許可中的許可標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上就是在許可裁量基準(zhǔn)上對(duì)許可條件作的細(xì)化和展開(kāi)。隨著行政法的發(fā)展，裁量權(quán)在面對(duì)繁瑣多變的形勢(shì)、保障行政行為靈活性方面日趨重要。基于行政行為種類(lèi)、條件的多層次性和多變性，用裁量基準(zhǔn)制度規(guī)范行政處罰外的其他裁量行為是健全行政裁量的必然要求，可以有效防控裁量權(quán)運(yùn)用過(guò)程中合法不合理的恣意問(wèn)題。

(二)行政裁量行為合理性審查的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

在我國(guó)，現(xiàn)行行政裁量的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)具體包括“明顯不當(dāng)”和“濫用職權(quán)”?！盀E用職權(quán)”主要用于審查行政機(jī)關(guān)是否具有主觀惡意，“明顯不當(dāng)”則主要審查是否有未考慮相關(guān)因素或違反一般法律原則等情況。該審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)裁量行為的控制雖發(fā)揮了積極作用，但并不十分完善。

首先，實(shí)踐中并未具體明確怎樣判斷存在“明顯不當(dāng)”。我國(guó)系成文法國(guó)家，明文規(guī)定對(duì)裁量行為的規(guī)制是基本要求。比例原則、信賴(lài)保護(hù)原則等一般法律原則在行政法中雖得以確立，但大都散見(jiàn)于單行法中。許多行政管理領(lǐng)域的單行法甚至未規(guī)定一般法律原則?！懊黠@不當(dāng)”這一概念沒(méi)有客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并不確定。該點(diǎn)在司法實(shí)踐的適用過(guò)程中必然引發(fā)爭(zhēng)議。

其次，存在各種合理性審查標(biāo)準(zhǔn)混用的情形。在某些案例中，法官在認(rèn)定行政行為“明顯不當(dāng)”，并以此作出判決時(shí)，其實(shí)應(yīng)以“主要證據(jù)不足”“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”“違反法定程序”等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定④。對(duì)“明顯不當(dāng)”的適用超出了學(xué)理上和立法者所界定的行政裁量權(quán)范圍，而進(jìn)入了《行政訴訟法》第70條第(6)項(xiàng)規(guī)定的其他幾種審查標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域。這是合理性審查標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中被混用的具體表現(xiàn)。

三、完善行使裁量行為的幾點(diǎn)建議——以合理行政原則為基礎(chǔ)

(一)明確行政裁量基準(zhǔn)的適用范圍

行政裁量基準(zhǔn)是規(guī)范裁量行為的基礎(chǔ)。對(duì)行政執(zhí)法人員而言，行政裁量基準(zhǔn)為實(shí)施裁量行為提供了具體可操作實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政相對(duì)人而言，行政裁量基準(zhǔn)促進(jìn)了其對(duì)裁量行為的理解，將行政運(yùn)作程序透明化、公開(kāi)化，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，行政裁量基準(zhǔn)作為內(nèi)部行政規(guī)則，提升了作出合理裁量行為的效率，為塑造理性政府形象助力。完善行政裁量基準(zhǔn)的范圍、種類(lèi)、幅度等方面是規(guī)范裁量行為的必然要求。隨著行政法領(lǐng)域的不斷發(fā)展，裁量行為的適用不應(yīng)再局限于行政處罰領(lǐng)域，行政許可、征收、征用等各個(gè)方面都需要進(jìn)行裁量，具體化其他方面的裁量基準(zhǔn)是必然要求。

(二)建立行政裁量基準(zhǔn)統(tǒng)一公開(kāi)機(jī)制

正所謂“陽(yáng)光是最好的防腐劑，電燈是最好的警察”，建立統(tǒng)一的行政裁量基準(zhǔn)公開(kāi)機(jī)制，在裁量基準(zhǔn)制定以后及時(shí)公之于眾是該制度的有機(jī)組成部分。公民有在有需要時(shí)可以便捷地知悉相關(guān)信息的權(quán)利。關(guān)于公開(kāi)的形式，可以采用類(lèi)似規(guī)范性文件的公開(kāi)方式，通過(guò)媒體宣傳、網(wǎng)絡(luò)刊登、公報(bào)刊載等途徑盡快搭建起行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公眾之間的橋梁。無(wú)論用何種形式公布，都應(yīng)當(dāng)同時(shí)附有制定裁量基準(zhǔn)所依據(jù)的相關(guān)法律、行政法規(guī)或規(guī)章，以便公眾知曉裁量基準(zhǔn)制定的來(lái)源。信息公開(kāi)程序是保證行政裁量基準(zhǔn)制度規(guī)范化運(yùn)作的必要條件，也是保障其實(shí)現(xiàn)預(yù)期功能的關(guān)鍵所在。

(三)充分運(yùn)用比例原則

比例原則是合理行政原則的三大子原則之一，其核心是行政手段必須圍繞目的展開(kāi)并達(dá)成一致。行政行為必然會(huì)在法律上受到一定的限制，即使在自由裁量的行政行為中，法律原則對(duì)其也起到了一定的約束作用。一般認(rèn)為，比例原則包含但不限于適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則，合乎這三個(gè)原則的基本要求并不意味著比例原則在裁量行為中得到保障，還應(yīng)當(dāng)遵循目的正當(dāng)性原則和本質(zhì)內(nèi)容保障原則。目的正當(dāng)性原則要求行政主體進(jìn)行裁量時(shí)考慮的目的必須與行政行為之目的相一致，否則其正當(dāng)性與合法性難以認(rèn)定。其意義在于保證行政主體的理性，而理性是貫徹比例原則、保障合理裁量的主觀要件。正當(dāng)目的是行政主體在裁量行為中堅(jiān)持比例原則性復(fù)雜要求、始終保持理的動(dòng)力，在不正當(dāng)目的的影響下，放棄堅(jiān)持比例原則的要求，實(shí)質(zhì)上是破壞了行政裁量的法治路徑。本質(zhì)內(nèi)容保障原則要求的是，在行政裁量過(guò)程中，當(dāng)面臨其他法益與公民基本人權(quán)如生命權(quán)、生存權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)的選擇時(shí)，公民基本人權(quán)優(yōu)先是裁量行為中應(yīng)秉承的基本理念。

[ 注 釋 ]

①[德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：124.

②王岷燦，主編.行政法概要[M].北京：法律出版社，1983：113.

③如《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》、《寧夏回族自治區(qū)規(guī)范行政裁量權(quán)辦法>、《海南省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)辦法》、《北京關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定>等等.

④西安市灞橋區(qū)人民法院〔2015〕灞行初字第00030號(hào)行政判決書(shū)、遼寧省普蘭店市人民法院〔2015〕普行初字第53號(hào)行政判決書(shū)、貴州省習(xí)水縣人民法院〔2015〕習(xí)行初字第33號(hào)行政判決書(shū)等.