《外商投資法》實(shí)施與云南自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)研究

《中華人民共和國(guó)外商投資法》 （以下稱《外商投資法》） 將于2020年1月1日開(kāi)始實(shí)施，其體現(xiàn)了我國(guó)進(jìn)一步開(kāi)放的成果，也是今后改革開(kāi)放的根本指南。而今年8月云南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)獲批，如何以《外商投資法》的實(shí)施促進(jìn)云南自貿(mào)區(qū)的發(fā)展成為當(dāng)下亟需研究的課題之一。本文著重于研究如何以立法解決云南面臨的實(shí)際問(wèn)題，將原則性的立法轉(zhuǎn)化為實(shí)際可操作的制度和措施。

一、《外商投資法》中與云南自貿(mào)區(qū)建設(shè)有重大關(guān)系的制度

（一） 外資準(zhǔn)入的負(fù)面清單制度

負(fù)面清單制度寫(xiě)入《外商投資法》是上海自貿(mào)區(qū)改革的成果體現(xiàn)，同時(shí)，也為包括云南自貿(mào)區(qū)在內(nèi)的其他自貿(mào)區(qū)的制度建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)成為云南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的制度基石。

1.《外商投資法》 中負(fù)面清單制度的歷史淵源：一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)外商投資的準(zhǔn)入適用的每年國(guó)家商務(wù)部公布的《外商投資指導(dǎo)目錄》，該目錄對(duì)外資的準(zhǔn)入?yún)^(qū)分了鼓勵(lì)、允許、限制、禁止四種情形。隨著我國(guó)開(kāi)放的進(jìn)一步深入，我國(guó)于2013年設(shè)立了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)改變了過(guò)去采用《外商投資指引目錄》 的外資準(zhǔn)入模式，而是采用“負(fù)面清單”模式對(duì)管理外資的準(zhǔn)入。這一制度體現(xiàn)了自貿(mào)區(qū)在外資監(jiān)管方面先行先試的改革成果，也體現(xiàn)了投資自由化、便利化的原則.

2.負(fù)面清單制度的基本含義：根據(jù)《外商投資法》的規(guī)定，對(duì)于外資的準(zhǔn)入實(shí)行負(fù)面清單制度，所謂負(fù)面清單制度是指除去清單內(nèi)禁止和限制投資的行業(yè)、領(lǐng)域外，外商在準(zhǔn)入時(shí)都與國(guó)內(nèi)投資者享有相同的國(guó)民待遇。

（二）促進(jìn)外資參與有關(guān)有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和政府采購(gòu)的制度

在外資實(shí)現(xiàn)國(guó)民待遇的過(guò)程中也遇到了一些問(wèn)題，突出問(wèn)題如外資企業(yè)參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定不足，政府采購(gòu)中對(duì)外資的歧視待遇等問(wèn)題。這些問(wèn)題的出現(xiàn)需要對(duì)應(yīng)的解決制度才能真正實(shí)現(xiàn)外資的國(guó)民待遇，《外商投資法》就此做了專門(mén)的規(guī)定，體現(xiàn)了外資國(guó)民待遇的具體化。

1.《外商投資法》 保障外資參與標(biāo)準(zhǔn)制定和政府采購(gòu)的基本內(nèi)容：國(guó)家保障外商投資企業(yè)依法平等參與標(biāo)準(zhǔn)制定，國(guó)家保障外商投資企業(yè)依法通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)參與政府采購(gòu)活動(dòng)。

2.保障外資參與標(biāo)準(zhǔn)制定和政府采購(gòu)制度對(duì)云南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的啟發(fā)意義：爭(zhēng)取實(shí)質(zhì)上的國(guó)民待遇是外資作為市場(chǎng)主體在我國(guó)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和參與競(jìng)爭(zhēng)中遇到的普遍性問(wèn)題，參與云南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的外資企業(yè)同樣會(huì)遇到類似的問(wèn)題。由于受云南經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，云南自貿(mào)區(qū)建設(shè)中這一問(wèn)題會(huì)更為突出。

（三）外資的信賴?yán)姹Ｗo(hù)制度

所謂“新官不理舊事”的做法的確會(huì)影響政府的公信力，也會(huì)對(duì)外資的進(jìn)入造成不良的影響。因此當(dāng)政府行政機(jī)關(guān)對(duì)于已經(jīng)作出的承諾或訂立的合同基于法定原因需要進(jìn)行變更或解除時(shí)，除了應(yīng)履行法定的程序外，如果因此造成損害的，還應(yīng)賠償損失，這就是《外商投資法》中對(duì)于信賴?yán)娴囊?guī)定。這一規(guī)定為外資的合法經(jīng)營(yíng)提供了“定心丸”，對(duì)政府的公信力以立法的方式給予了明確保證。

（四） 外商投訴制度

高效、便利的糾紛解決機(jī)制是云南自貿(mào)區(qū)區(qū)建設(shè)中的重要組成部分，而《外商投資法》 中除了傳統(tǒng)的調(diào)解、復(fù)議、訴訟、仲裁方式外還專門(mén)規(guī)定了外商投訴制度，這是對(duì)原有糾紛解決機(jī)制的補(bǔ)充和完善。《外商投資法》中規(guī)定了外商投訴機(jī)制，具體是指國(guó)家建立外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制，及時(shí)處理外商投資企業(yè)或者其投資者反映的問(wèn)題，協(xié)調(diào)完善相關(guān)政策措施。

二、云南自貿(mào)區(qū)建設(shè)中面臨的實(shí)際問(wèn)題

（一） 發(fā)揮云南自貿(mào)區(qū)比較優(yōu)勢(shì)

面對(duì)東南亞的跨境金融建設(shè)是云南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)之一，但跨境金融建設(shè)的制度障礙仍然存在；云南野生動(dòng)植物資源豐富，但利用不夠充分，產(chǎn)業(yè)鏈和深精加工不足；礦藏資源的開(kāi)發(fā)需要進(jìn)一步升級(jí)。如何實(shí)現(xiàn)云南自貿(mào)區(qū)在對(duì)外開(kāi)放中的比較優(yōu)勢(shì)，是云南自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的重大課題，而負(fù)面清單制度為解決這一課題提供了可行的思路。

（二） 確實(shí)保障外資國(guó)民待遇

外資的國(guó)民待遇的實(shí)現(xiàn)一直是改革開(kāi)放的熱點(diǎn)之一，但如何能夠以具體制度保障外資的國(guó)民待遇仍然還未完全解決，也是自貿(mào)區(qū)招商引資中的重大障礙之一。

通過(guò)在調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有的地區(qū)政府和部門(mén)對(duì)于在云南自貿(mào)區(qū)如何促進(jìn)外資實(shí)現(xiàn)國(guó)民待遇思路不清。鼓勵(lì)外資參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定和政府采購(gòu)是實(shí)現(xiàn)其國(guó)民待遇的重要途徑，但通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，云南自貿(mào)區(qū)建設(shè)中對(duì)于如何鼓勵(lì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的外資參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定和政府采購(gòu)還沒(méi)有十分清晰的認(rèn)識(shí)，也缺乏制定相應(yīng)保障措施和配套政策的具體思路，這將會(huì)成為制約云南自貿(mào)區(qū)外資促進(jìn)工作的一塊短板。

（三）政府行政機(jī)關(guān)在招商引資中的有約必守

云南作為西南經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，一方面經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，另一方面政府行政機(jī)關(guān)有約必守的意識(shí)不強(qiáng)。這一現(xiàn)狀造成的直接后果就是：部分政府官員在招商引資過(guò)程中出現(xiàn)了在招商前期超越法律法規(guī)和自身履行能力的承諾，輕率地在土地使用等方面給予外商或外資以“超國(guó)民待遇”，而在招商完成后由于無(wú)法履約，又有隨意毀約的傾向。雖然這不是普遍現(xiàn)象，但這樣的做法會(huì)對(duì)云南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)造成十分不良的影響。一方面是大量?jī)?nèi)資企業(yè)對(duì)于取得“超國(guó)民待遇”外資的不滿，認(rèn)為自己沒(méi)有獲得完全平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件，而是處于不公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，對(duì)于內(nèi)資企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展失去信心和動(dòng)力。另一方面是在履約過(guò)程中相關(guān)政府部門(mén)由于作出的承諾或簽訂的合同與現(xiàn)行立法規(guī)定相悖，或與自身履約能力不符而最終毀約，由此造成的外資對(duì)于中國(guó)行政機(jī)關(guān)公信力的降低。

（四）多元糾紛解決機(jī)制的整合

云南自貿(mào)區(qū)建設(shè)中面臨一方面要新建立《外商投資法》中的外商投訴制度，另一方面還要將這一新制度與原有的糾紛解決機(jī)制進(jìn)行整合的迫切問(wèn)題。新舊糾紛解決機(jī)制如何整合并沒(méi)有現(xiàn)成的模式，需要云南自貿(mào)區(qū)的不斷探索和學(xué)習(xí)。

1.自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的外商投訴制度還未建立

《外商投資法》中規(guī)定了外商的投訴制度，這對(duì)于云南自貿(mào)區(qū)建設(shè)中吸引外資，保護(hù)外資的合法權(quán)益具有十分重大的意義。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，云南自貿(mào)區(qū)建設(shè)中對(duì)于自貿(mào)區(qū)建設(shè)中外商投訴制度的建設(shè)推進(jìn)緩慢。由于《外商投資法》的規(guī)定較為原則，相關(guān)部門(mén)還未認(rèn)識(shí)到這一制度對(duì)于外資負(fù)面清單加國(guó)民待遇、信賴?yán)娴膶?shí)現(xiàn)具有兜底性的保障作用，未能將外商投訴制度與一般的公民或法人對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的投訴制度加以區(qū)分。

2.自貿(mào)區(qū)內(nèi)多元糾紛解決機(jī)制的整合存在困難

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，云南自貿(mào)區(qū)在建立包括涉外商事仲裁在內(nèi)的多元化糾紛解決機(jī)制已作出了許多努力，如仲裁平臺(tái)的建立，仲裁員入庫(kù)，國(guó)際商事糾紛調(diào)解員的培訓(xùn)等。但由于外資企業(yè)的數(shù)量有限，涉外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不夠活躍，同時(shí)，許多企業(yè)的涉外商事糾紛的解決還是更多考慮香港或新加坡仲裁，導(dǎo)致在云南自貿(mào)區(qū)內(nèi)建立涉外仲裁中心的困難較大。

三、將《外商投資法》的實(shí)施與自貿(mào)區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合的具體建議

（一） 將負(fù)面清單制度作為云南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的制度基礎(chǔ)

2019年公布的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單進(jìn)一步推進(jìn)了服務(wù)業(yè)的對(duì)外開(kāi)放，放寬了農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)的準(zhǔn)入，并體現(xiàn)了繼續(xù)將“自貿(mào)區(qū)”作為實(shí)驗(yàn)田的特點(diǎn)。對(duì)此，云南自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)充分利用《外商投資法》 實(shí)施的契機(jī)，結(jié)合云南自貿(mào)區(qū)特點(diǎn)，在對(duì)東南亞國(guó)家的跨境金融、野生動(dòng)植物資源的開(kāi)發(fā)、云南特有礦產(chǎn)的開(kāi)發(fā)等方面制定出與負(fù)面清單制度相適應(yīng)的配套地方規(guī)章、政策和措施，促進(jìn)云南自貿(mào)區(qū)在上領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放水平得到大幅提升，充分發(fā)揮自身的資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì)。

（二）以具體配套制度推進(jìn)外資國(guó)民待遇的實(shí)現(xiàn)

1制定鼓勵(lì)外資參與有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和政府采購(gòu)的配套政策實(shí)現(xiàn)云南自貿(mào)區(qū)內(nèi)內(nèi)外資企業(yè)在參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和政府采購(gòu)中的實(shí)質(zhì)性平等。最終促進(jìn)自貿(mào)區(qū)相關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)，外資企業(yè)享有公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位，確保云南自貿(mào)區(qū)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

2.繼續(xù)加強(qiáng)規(guī)范性行政文件中的公平競(jìng)爭(zhēng)審查

云南自貿(mào)區(qū)內(nèi)外資企業(yè)國(guó)民待遇的獲得有賴于自貿(mào)區(qū)出臺(tái)的行政規(guī)范性文件要符合《反壟斷法》等維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)的要求。因此，對(duì)于自貿(mào)區(qū)內(nèi)的行政規(guī)范性文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查是實(shí)現(xiàn)《外商投資法》規(guī)定的外資國(guó)民待遇的具體舉措，也是優(yōu)化云南自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境的本質(zhì)要求，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)。

（三） 加強(qiáng)政府行政機(jī)關(guān)的誠(chéng)信建設(shè)

1.加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中所有法律文件的合法性審查

自貿(mào)區(qū)建設(shè)中政府簽訂的合同應(yīng)當(dāng)是符合法律的程序和實(shí)體性規(guī)定，且對(duì)于不可抗力、違約責(zé)任、合同解除和終止后的處理有符合法律要求的具體約定。對(duì)此，行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)以法治思維指導(dǎo)自貿(mào)區(qū)的招商引資工作，將依法預(yù)防和化解合同糾紛作為訂立合同的指導(dǎo)原則，摒除拍腦袋決策的領(lǐng)導(dǎo)方式，依靠政府法律顧問(wèn)等專業(yè)人士加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中法律文件的合法性審查。

2.變更或解除合同應(yīng)嚴(yán)格遵守法律的實(shí)體性和程序性要求

按照《外商投資法》的規(guī)定，政府履約過(guò)程中需要變更或解除合同的應(yīng)當(dāng)符合的實(shí)體性條件是：必須為了國(guó)家利益或公共利益。由于立法中缺乏對(duì)于國(guó)家利益內(nèi)涵和外延的具體解釋，因此，適用因國(guó)家利益變更或解除合同時(shí)應(yīng)按照社會(huì)公共常識(shí)和法理進(jìn)行解釋，且應(yīng)從嚴(yán)解釋，防止因?yàn)E用國(guó)家利益而損害投資者的利益。對(duì)于公共利益的解釋，可參照現(xiàn)行立法中規(guī)定最為具體的《土地管理法》 四十五條的規(guī)定的公共利益的范圍。當(dāng)然，由于“公共利益”概念的抽象性，適用這一條件變更或解除合同也應(yīng)當(dāng)慎重，防止行政機(jī)關(guān)以此規(guī)避自身的違約行為。

行政機(jī)關(guān)變更或解除合同的程序性要求包括按照法律的規(guī)定程序變更或解除合同，這種變更或解除應(yīng)遵循《合同法》 和有關(guān)訴訟法要求，對(duì)于行政機(jī)關(guān)也不能例外。另外，還要對(duì)因此受到損害的投資者進(jìn)行補(bǔ)償，這也是《外商投資法》對(duì)于行政機(jī)關(guān)的要求。

（四）建立完善的外商投訴制度并與現(xiàn)有的糾紛解決機(jī)制進(jìn)行整合

1.建立合理的自貿(mào)區(qū)外資投訴制度

這一制度應(yīng)結(jié)合外資進(jìn)入以后特別容易出現(xiàn)的痛點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，結(jié)合負(fù)面清單的落實(shí)、國(guó)民待遇的實(shí)現(xiàn)、信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)等問(wèn)題建立起符合外資特殊性的投訴制度。另外，這一制度的建立還應(yīng)考慮云南自貿(mào)區(qū)的特點(diǎn)和發(fā)展重點(diǎn)，結(jié)合“放、管、服”商事管理制度改革，特別針對(duì)屬于自貿(mào)區(qū)開(kāi)放重點(diǎn)且需要行政審批的教育培訓(xùn)、航空代理、跨境金融等領(lǐng)域建立完備的外商投訴制度，將外商投訴制度與對(duì)特定領(lǐng)域行政權(quán)力的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。

2.進(jìn)一步支持云南自貿(mào)區(qū)建設(shè)自己的涉外仲裁和調(diào)解中心

由于云南所處地理位置的區(qū)位制約，云南并沒(méi)有建立起成熟的涉外仲裁和調(diào)解中心，但在政府有關(guān)部門(mén)的支持下，昆明商事仲裁服務(wù)中心已經(jīng)為云南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)開(kāi)展了大量的前期準(zhǔn)備工作。以此為基礎(chǔ)，有關(guān)政府和部門(mén)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)支持符合云南自貿(mào)區(qū)發(fā)展要求的涉外仲裁和調(diào)解中心建設(shè)，為涉外商事糾紛的解決積累經(jīng)驗(yàn)，儲(chǔ)備人才，爭(zhēng)取將來(lái)在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)能夠提供符合國(guó)際要求的糾紛解決途徑。

3.對(duì)各類糾紛解決機(jī)制進(jìn)行整合

將外商投訴制度與現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟，涉外商事仲裁、涉外商事調(diào)解整合在一起，建立起云南自貿(mào)區(qū)完善的多元糾紛解決機(jī)制，進(jìn)一步降低云南自貿(mào)區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體糾紛解決成本，為云南自貿(mào)區(qū)的發(fā)展提供公平、快捷、高效的糾紛解決途徑，最終實(shí)現(xiàn)云南自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化。