我國(guó)基層社會(huì)治理改革創(chuàng)新：階段、問(wèn)題及轉(zhuǎn)向
——基于對(duì)70年社會(huì)治理發(fā)展變遷的認(rèn)識(shí)

一、建國(guó)70年來(lái)我國(guó)社會(huì)治理改革創(chuàng)新

1949年新中國(guó)成立后，面對(duì)凋敝的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，最緊迫的事情就是建立起一種新的國(guó)家治理秩序，“社會(huì)管理的根本目標(biāo)在于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和秩序，保持社會(huì)穩(wěn)定和有序是壓倒一切的中心任務(wù)。”[1]在借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合國(guó)情基礎(chǔ)上，我國(guó)建立起了高度中央集權(quán)的計(jì)劃體制，公共權(quán)力全面介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域。這一做法對(duì)于迅速恢復(fù)政治社會(huì)秩序至關(guān)重要，同時(shí)也在一定時(shí)期內(nèi)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了“秩序”紅利，這是新中國(guó)社會(huì)治理的最早探索。70年來(lái)，我國(guó)社會(huì)治理已經(jīng)從以秩序恢復(fù)和穩(wěn)定為目的的社會(huì)治理，走向了以治理現(xiàn)代化為追求目標(biāo)的現(xiàn)代社會(huì)治理。這一“國(guó)家治理手段由社會(huì)控制到社會(huì)管理再到社會(huì)治理轉(zhuǎn)型”[2]的歷程大體可以分為四個(gè)階段，并逐漸呈現(xiàn)出治理主體的多元化、治理工具的復(fù)合化、治理權(quán)威的多中心，以及治權(quán)流向的網(wǎng)絡(luò)化等特征。當(dāng)前，在現(xiàn)代化目標(biāo)改革取向的壓力下，我國(guó)社會(huì)治理特別是基層社會(huì)治理創(chuàng)新方面出現(xiàn)了諸如形式化嚴(yán)重、創(chuàng)新動(dòng)力不足等一系列的問(wèn)題。

1.70年來(lái)我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新發(fā)展的四個(gè)階段。依據(jù)對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)水平與實(shí)踐方式，建國(guó)后社會(huì)治理的發(fā)展總體上可以劃分為四個(gè)階段：

一是改革開(kāi)放前以“秩序化”為基本目標(biāo)的社會(huì)治理階段。建國(guó)后基于穩(wěn)固新生政權(quán)需要，穩(wěn)定的政治社會(huì)秩序成為國(guó)家治理首要目標(biāo)。這一階段，幾乎不存在一個(gè)完全獨(dú)立于國(guó)家或政府的自由社會(huì)領(lǐng)域：社會(huì)被通過(guò)公共權(quán)力吸納進(jìn)行政系統(tǒng)，政府公共選擇取代了私人選擇，實(shí)現(xiàn)了“社會(huì)資源以計(jì)劃配置為主，社會(huì)整合以行政手段為主，社會(huì)事業(yè)由國(guó)家或集體包辦，并以戶籍制度限制人口的城鄉(xiāng)間流動(dòng)”[3]。由此取得了相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)內(nèi)政治社會(huì)秩序。

二是改革開(kāi)放后至政府“社會(huì)管理”職能明確提出階段。改革開(kāi)放后國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)社會(huì)治理改革的重要方向是縮小政府職能，放松經(jīng)濟(jì)社會(huì)管制，合理調(diào)整政、企、社之間關(guān)系，進(jìn)而激活市場(chǎng)和培育起一個(gè)獨(dú)立于國(guó)家的“公民社會(huì)”，讓市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)起更多的社會(huì)事業(yè)建設(shè)、社會(huì)問(wèn)題治理，以及社會(huì)成果配置的功能。由于制度的慣性及改革經(jīng)驗(yàn)的匱乏，這一探索無(wú)疑是艱難的，直至1998年《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》中，我國(guó)才首次明確提出政府的社會(huì)管理職能。這表明，在我國(guó)一個(gè)獨(dú)立于國(guó)家的“公民社會(huì)”已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)，也使社會(huì)治理真正有了相對(duì)清晰的對(duì)象和內(nèi)容。

三是十八大前社會(huì)管理向社會(huì)治理的過(guò)渡階段。1998年政府社會(huì)管理職能明確后，社會(huì)治理主體、治理工具、治理結(jié)構(gòu)等并未隨之出現(xiàn)過(guò)多的創(chuàng)新與變化，“舊有的社會(huì)管理體制仍然發(fā)揮著作用，社會(huì)管理國(guó)家化的總體格局仍在延續(xù)”[4]。隨著“治理”理論的興起與流行，以及為改變諸如“強(qiáng)勢(shì)主體的政府職能定位不清、管理理念落后，尷尬處境下的社會(huì)以及社會(huì)組織依舊邊緣化和弱勢(shì)地位的民眾群體”[5]等之類(lèi)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在這一階段出現(xiàn)了由傳統(tǒng)社會(huì)管理向現(xiàn)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)變的動(dòng)力和實(shí)踐。2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，已經(jīng)從治理主體、治理結(jié)構(gòu)等方面凸顯出了“治理”的意蘊(yùn)。

四是十八大以來(lái)社會(huì)治理理念的確認(rèn)和治理現(xiàn)代化目標(biāo)的確定階段。習(xí)總書(shū)記在黨的十八屆三中全會(huì)上第一次明確提出了“社會(huì)治理”概念，對(duì)我國(guó)社會(huì)治理由“管理”理念向“治理”理念轉(zhuǎn)變進(jìn)行了權(quán)威性確認(rèn)。同時(shí)，習(xí)總書(shū)記在報(bào)告中還將社會(huì)治理改革作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，納入全面深化改革的戰(zhàn)略部署之中，“從指導(dǎo)思想、基本格局、體制制度、發(fā)展水平、機(jī)制任務(wù)及戰(zhàn)略目標(biāo)六個(gè)方面，對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理做了更加系統(tǒng)的部署，將社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)提到了一個(gè)新高度，形成了全面深化改革整體框架下關(guān)于社會(huì)治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)觀點(diǎn)和相對(duì)完整的思想體系”[6]。

2.我國(guó)社會(huì)治理變遷的總體特征。建國(guó)70年來(lái)，我國(guó)社會(huì)治理發(fā)展變遷的基本路徑是從“管理”走向“治理”。這一變遷的特征可以從四個(gè)方面進(jìn)行把握：

一是治理主體的多元化。傳統(tǒng)管理理念下，社會(huì)治理的權(quán)限被政府壟斷，自然，治理的主體也就呈現(xiàn)出高度的一元化特征。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、“公民社會(huì)”的發(fā)育，目前政府不再是唯一的社會(huì)治理主體，更多的市場(chǎng)、社會(huì)主體參與到社會(huì)治理的網(wǎng)絡(luò)中來(lái)，使社會(huì)治理變成了“政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作?！盵7]

二是治理權(quán)威的多中心化。治理理念下，已經(jīng)打破了政府作為當(dāng)然且唯一社會(huì)治理權(quán)威的舊觀，社會(huì)治理能“并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威”[8]。市場(chǎng)、社會(huì)以及分散的公民個(gè)體都可能成為治理權(quán)威的來(lái)源，甚至于“沒(méi)有政府”的社會(huì)治理也越來(lái)越多地出現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)的場(chǎng)景中，社會(huì)治理權(quán)威已經(jīng)走向“多中心”化。

三是治理工具的復(fù)合化。在政府壟斷社會(huì)治理的場(chǎng)景下，政府所運(yùn)用的治理工具通常包括經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、行政手段與宣傳教育手段，往往“比較簡(jiǎn)單、直接，行政成本較高”[9]。且這些手段的背后都有著公共權(quán)力的支撐。在治理理念下，社會(huì)治理工具變得更為豐富，走向了公權(quán)工具與工商管理技術(shù)、市場(chǎng)化手段以及社會(huì)化手段等多種治理工具的復(fù)合化運(yùn)用。

四是治權(quán)流向的網(wǎng)絡(luò)化。管理背景下，政府社會(huì)治理權(quán)力循著官僚制的層級(jí)結(jié)構(gòu)自上而下單向度流動(dòng)。進(jìn)入治理階段，社會(huì)治理的權(quán)力流動(dòng)，又出現(xiàn)了自下而上的權(quán)力溝通、平行流動(dòng)的治權(quán)協(xié)商，進(jìn)而形成了一個(gè)縱橫交錯(cuò)的社會(huì)治理權(quán)力流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)狀。在這一網(wǎng)絡(luò)中，各種資源得到充分交換，以達(dá)成良好的社會(huì)治理。

3.當(dāng)前基層社會(huì)治理創(chuàng)新面臨的問(wèn)題。由于制度慣性和路徑依賴，傳統(tǒng)的社會(huì)管理理念仍然具有較大的市場(chǎng)，這使得我國(guó)社會(huì)治理理念真正無(wú)阻礙地成為一種治理主動(dòng)意識(shí)，仍然面臨著較大的挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會(huì)給予“社會(huì)治理”以權(quán)威性的確認(rèn)，也為我國(guó)社會(huì)治理改革創(chuàng)新提出了“現(xiàn)代化”的要求。但由于受到我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)管理的“壓力型”體制的束縛，政府以社會(huì)治理創(chuàng)新為由頭的公權(quán)擴(kuò)張的沖動(dòng)，以及政府社會(huì)治理創(chuàng)新偏重“宏觀”思維等因素的影響，目前社會(huì)治理，特別是基層社會(huì)治理還存在著壓力導(dǎo)向的“任務(wù)型”創(chuàng)新、政府壟斷的“隔離型”創(chuàng)新、不切實(shí)際的“宏觀型”創(chuàng)新，以及急功近利的“移植型”創(chuàng)新等問(wèn)題。這些問(wèn)題解決不好，將會(huì)使基層社會(huì)治理創(chuàng)新進(jìn)一步形式化、虛弱化、水土不服和內(nèi)卷化。

二、當(dāng)前基層社會(huì)治理創(chuàng)新亟需轉(zhuǎn)向

針對(duì)當(dāng)前基層社會(huì)治理創(chuàng)新面臨的四個(gè)主要問(wèn)題，最迫切的就是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新方向的轉(zhuǎn)變。

1.從“任務(wù)型”創(chuàng)新向“事業(yè)型”創(chuàng)新轉(zhuǎn)向。在我國(guó)，基層是任務(wù)落實(shí)的一線，也是各種社會(huì)矛盾集中的前沿，“基層處于社會(huì)管理關(guān)口位置，基層政府則是社會(huì)問(wèn)題最直接的感知者和回應(yīng)者”[10]?；诖?，許多地方為推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，往往會(huì)通過(guò)壓力型官僚制體系，將社會(huì)治理創(chuàng)新工作層層分解，最終以“政治任務(wù)”的形式分配給基層政府。在這種“政治任務(wù)”壓力下，基層政府通常一方面要按部就班地做好既定的工作職責(zé)，又不得不疲于奔命地去完成上級(jí)分解的“創(chuàng)新”“政治任務(wù)”，最終致使此類(lèi)創(chuàng)新成了基層政府的負(fù)擔(dān)，往往被虛與委蛇地應(yīng)付，造成大量的行政資源浪費(fèi)。要改變這種狀況，亟需將這種壓力驅(qū)使的“任務(wù)型”創(chuàng)新，轉(zhuǎn)向?yàn)閯?dòng)力推動(dòng)的“事業(yè)型”創(chuàng)新。也就是說(shuō)，將基層社會(huì)治理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)能夠提振基層干部成就感的公共事業(yè)來(lái)做，而不是希望盡早擺脫壓力的政治任務(wù)來(lái)落實(shí)。這需要對(duì)基層干部來(lái)一次徹底的“思想革命”，讓其真正理解社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵：治理成本的降低、治理效率的提升、治理效果的彰顯，以及治理過(guò)程與結(jié)果的正義。在把握社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)質(zhì)，統(tǒng)籌考慮本地政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及民心等各種資源的基礎(chǔ)上，設(shè)定本地社會(huì)治理改革創(chuàng)新切實(shí)可行的目標(biāo)，以激勵(lì)手段而非懲罰手段來(lái)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新目標(biāo)的具體舉措。在此過(guò)程中，切忌急功近利。應(yīng)將基層社會(huì)治理創(chuàng)新視為一次社會(huì)治理的革命，循序推進(jìn)，久久為功。

2.從“隔離型”創(chuàng)新向“融合型”創(chuàng)新轉(zhuǎn)向。所謂“隔離型”創(chuàng)新，是指僅僅將基層社會(huì)治理創(chuàng)新限定在政府管理范疇，通過(guò)政府職能調(diào)整、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以及政府工具變革等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的模式。毫無(wú)疑問(wèn)，基層社會(huì)治理創(chuàng)新的主導(dǎo)力量應(yīng)當(dāng)是基層政府，但不能因此而僅僅將社會(huì)治理創(chuàng)新鎖定在政府管理創(chuàng)新的范疇。治理本身就有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理的意涵，“是政府與社會(huì)力量通過(guò)面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。”[11]它強(qiáng)調(diào)多方主體共同參與、共同協(xié)作的集約化管理。雖然在治理網(wǎng)絡(luò)中“政府是主要的行動(dòng)者”[12]，如果基于此，便僅僅將基層社會(huì)治理創(chuàng)新視為基層政府的管理創(chuàng)新，那么事實(shí)上也就是在政府與社會(huì)之間做了涇渭分明的區(qū)隔，這自然不利于充分利用社會(huì)各方治理資源?，F(xiàn)實(shí)中，“隔離型”社會(huì)治理創(chuàng)新現(xiàn)象并不少見(jiàn)。筆者在經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)調(diào)研時(shí)，就發(fā)現(xiàn)不少類(lèi)似的問(wèn)題，更遑論經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后地區(qū)。要實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域創(chuàng)新資源的集約化利用，就必須破除將社會(huì)治理創(chuàng)新視作政府管理創(chuàng)新的“隔離型”創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)向政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作的“融合型”創(chuàng)新轉(zhuǎn)向。這需要在發(fā)揮政府“掌舵把向”作用的前提下，鼓勵(lì)市場(chǎng)與社會(huì)多元主體就各類(lèi)觸手可及的社會(huì)矛盾處理、社會(huì)事業(yè)發(fā)展以及社會(huì)福祉共享等方面的問(wèn)題進(jìn)行自主的治理“創(chuàng)新”。實(shí)現(xiàn)“隔離型”創(chuàng)新向“融合型”創(chuàng)新的轉(zhuǎn)向，將會(huì)極大地釋放基層社會(huì)各類(lèi)主體參與社會(huì)治理創(chuàng)新的熱情，為在節(jié)約公共資源的前提下，有效地推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新注入持續(xù)的動(dòng)能。

3.從“宏觀型”創(chuàng)新向“微觀型”創(chuàng)新轉(zhuǎn)向。當(dāng)前，在我國(guó)基層社會(huì)治理創(chuàng)新方面存在的一個(gè)很大認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即是將社會(huì)治理創(chuàng)新的內(nèi)涵簡(jiǎn)單地等同為治理制度的創(chuàng)新。這一認(rèn)識(shí)誤區(qū)使基層社會(huì)治理創(chuàng)新陷入了“只見(jiàn)森林，不見(jiàn)樹(shù)木”的“宏觀化”的陷阱，使“新制度安排或政策的目標(biāo)與實(shí)踐之間偏差較大，存在較嚴(yán)重的‘脫耦’現(xiàn)象”[13]。同時(shí)，因?yàn)橹贫茸兏锿ǔ＞哂休^大的影響幅面，既可能涉及到上下級(jí)政府之間關(guān)系的調(diào)整，也可能涉及到政府與社會(huì)之間關(guān)系變化，通常關(guān)涉較為復(fù)雜的利益重置，牽一發(fā)而動(dòng)全身，這一任務(wù)往往是基層政府難以獨(dú)自承擔(dān)的，至少是難以做到令人滿意的。這便大幅增加了基層社會(huì)治理創(chuàng)新推動(dòng)的難度。當(dāng)然，這里并不是否定基層社會(huì)治理制度創(chuàng)新的必要性和重要性，而是說(shuō)在從制度著手存在難度的情況下，我們應(yīng)當(dāng)換個(gè)視角，去發(fā)掘和推動(dòng)更多的“微觀型”創(chuàng)新?！拔⒂^型”創(chuàng)新“不屬于從無(wú)到有的創(chuàng)造，也沒(méi)有顛覆性的變革，而是在框架之內(nèi)、從小處著眼，針對(duì)細(xì)節(jié)、流程、節(jié)點(diǎn)、技術(shù)等進(jìn)行改進(jìn)提高”[14]。在基層社會(huì)治理創(chuàng)新中，更多的觸手可及的創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)屬于“微觀型”創(chuàng)新。做好“微觀型”創(chuàng)新，亦可以“積跬步，以至千里”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的成本降低、效率提升、效果彰顯，以及過(guò)程與結(jié)果的正義。因此，這也就要求當(dāng)前的基層社會(huì)治理創(chuàng)新，不應(yīng)過(guò)分偏頗地渲染創(chuàng)新的制度內(nèi)涵，而應(yīng)將更大的精力放在現(xiàn)有制度框架內(nèi)的“微觀型”創(chuàng)新上。

4.從“移植型”創(chuàng)新向“首創(chuàng)型”創(chuàng)新轉(zhuǎn)向。現(xiàn)在許多地方的基層社會(huì)治理創(chuàng)新，往往更注重參考成熟的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，寄希望于成熟經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)借鑒，將其他地方的創(chuàng)新性做法移植到本地，“依葫蘆畫(huà)瓢”來(lái)推進(jìn)本地的基層社會(huì)治理創(chuàng)新。這種做法的背后多半有著缺少“首創(chuàng)”勇氣和“急功近利”的動(dòng)因。無(wú)論成熟經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)如何重要，“‘他山之石’具有怎樣的吸引力，在其被引入之前必須對(duì)本地的實(shí)際情況進(jìn)行分析，從而實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)驗(yàn)與本地現(xiàn)實(shí)的良好對(duì)接?！盵15]這是因?yàn)槿魏蝿?chuàng)新都要與當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化，甚至于社會(huì)心理等各種外在環(huán)境相適應(yīng)，忽視了這一點(diǎn)，移植過(guò)來(lái)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)多半是會(huì)“水土不服”而失敗。在重視“移植型”創(chuàng)新的時(shí)候，很多地方往往會(huì)忽略掉本地的各種“首創(chuàng)型”做法，或者因?yàn)檫@些“首創(chuàng)型”做法因正在探索而缺少系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，或者是因?yàn)檫@些“首創(chuàng)型”做法沒(méi)有形成廣博的社會(huì)影響力，總之這些本土化的社會(huì)治理“首創(chuàng)型”創(chuàng)新并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。事實(shí)上，恰恰是這些本土化的“首創(chuàng)型”社會(huì)治理創(chuàng)新更有利于實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理成本的降低、社會(huì)治理效率的提升、社會(huì)治理效果的彰顯，以及社會(huì)治理過(guò)程與結(jié)果的正義。這種過(guò)于重視“移植型”創(chuàng)新，而忽視本土化“首創(chuàng)型”創(chuàng)新的做法往往是緣木求魚(yú)，本末倒置，最終得不償失。當(dāng)前，在許多地方的基層社會(huì)治理并不缺少“首創(chuàng)型”創(chuàng)新，而是缺少細(xì)心的發(fā)現(xiàn)與足夠的重視。因此，當(dāng)前首要解決的是，基層社會(huì)治理創(chuàng)新從過(guò)于倚重“移植型”創(chuàng)新向重視“首創(chuàng)型”創(chuàng)新轉(zhuǎn)向。