此消彼長(zhǎng)：審判權(quán)厘定后審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革的新進(jìn)路

肖新征

改革開放以來，人民法院審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了一個(gè)膨脹、激增的過程，傳統(tǒng)的刑事、民事審判庭衍生出了一、二、三……庭，還根據(jù)各地實(shí)際建立了有正式編制的環(huán)境資源保護(hù)、少年、家事、金融等專業(yè)審判庭，在促進(jìn)案件審判專業(yè)化的同時(shí)，這種設(shè)置過多過細(xì)，造成管理架構(gòu)復(fù)雜，信息傳輸緩慢，壓制了審判功能的發(fā)揮，一定程度上影響了法院審判質(zhì)效的提升。黨的十八屆三中全會(huì)后，法院司法改革進(jìn)入快車道，全新的改革理念從根本上改變了原有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革路徑，尤其是在審判權(quán)力運(yùn)行方面徹底地切斷了科層制、行政化的運(yùn)行模式后，包括審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革都走上了精簡(jiǎn)、壓縮以適應(yīng)、服務(wù)司法責(zé)任制改革的道路，這種態(tài)勢(shì)總體上符合規(guī)律，但也存在著簡(jiǎn)單化、粗放化的特點(diǎn)，審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)本身承載著復(fù)雜的功能，如果過分執(zhí)意于精簡(jiǎn)、壓縮，會(huì)此消彼長(zhǎng)、矯枉過正，進(jìn)而會(huì)對(duì)審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革帶來曲折和迂回，因此有必要針對(duì)當(dāng)前已經(jīng)發(fā)生巨大變遷的制度進(jìn)行新的評(píng)判，進(jìn)而微調(diào)航向，尋求在變遷中新的改革進(jìn)路。

一、“精簡(jiǎn)之外”的探尋：審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革的多重價(jià)值沖突

以司法責(zé)任制為核心的司法改革基本落地后，我國(guó)已初步建立起了員額法官、法官助理、書記員為基本構(gòu)架的組織形式及相應(yīng)的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，這種制度設(shè)計(jì)除了在司法制度本身具有重要的研究?jī)r(jià)值之外，在管理學(xué)方面，它也體現(xiàn)出維系扁平化管理的內(nèi)在動(dòng)力。一般而言，扁平化管理是針對(duì)傳統(tǒng)管理理論圍繞層級(jí)結(jié)構(gòu)的組織特點(diǎn)提出的，指通過減少管理層次、壓縮職能部門和機(jī)構(gòu)、裁減人員，使企業(yè)的決策層和操作層之間的中間管理層級(jí)盡可能減少，以便使企業(yè)快速地將決策權(quán)延至企業(yè)生產(chǎn)、營(yíng)銷的最前線，從而為提高企業(yè)效率而建立起來的富有彈性的新型管理模式。①黃林：《基于區(qū)域統(tǒng)籌視角的地方政府扁平化管理模式研究》，載《天府新論》2013年第6期。它摒棄了傳統(tǒng)金字塔狀企業(yè)管理模式的諸多難以解決的問題和矛盾，后來逐步在各類行政機(jī)關(guān)應(yīng)用，但在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)以扁平化為主要目標(biāo)的機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了若干輪次，始終難以在根本上解決“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”“合并-分開-再合并-再分開”的怪圈，②杜鋼建：《行政法治：政府改革的制度保證》，載《中國(guó)行政管理》2003年第2期。其中主要源于其行政科層制度中基本辦事單位如團(tuán)隊(duì)、小組扁平化運(yùn)行的不完善性。目前法院系統(tǒng)已經(jīng)完成的員額制改革、人員分類管理等改革形成了法官、法官助理、書記員工作架構(gòu)，審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革形成了“審理者裁判、裁判者負(fù)責(zé)”的基本案件辦理模式，這種基本組織的扁平化與案件辦理的自我決策真正實(shí)現(xiàn)了扁平化組織的自完善、自生成化。同時(shí)，將科層制的審核、把關(guān)等權(quán)能交由專業(yè)法官會(huì)議、審委會(huì)制度討論克服了層級(jí)指揮的弊端，使我國(guó)法院制度的扁平化運(yùn)行第一次真正實(shí)現(xiàn)了由基本要素（審判團(tuán)隊(duì)）從下向上的推動(dòng)，也第一次實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)改革的穩(wěn)定性和不可逆性，這構(gòu)成了法院機(jī)構(gòu)改革與其他行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革最大的內(nèi)因差異。基于此，有關(guān)審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的改革似乎已經(jīng)變成了僅僅需要適應(yīng)扁平化審判團(tuán)隊(duì)的精簡(jiǎn)行動(dòng)。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)認(rèn)識(shí)中，審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)意味著對(duì)扁平化運(yùn)行的壓迫，它需要最大程度的精簡(jiǎn)。一時(shí)間，只需要對(duì)扁平化審判團(tuán)隊(duì)進(jìn)行必要的服務(wù)、甚至撤銷業(yè)務(wù)庭成為了部分人眼中審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革的全部且正確的目標(biāo)。在一些改革力度較大的法院和新設(shè)立法院，如遼寧省葫蘆島中級(jí)人民法院、廣東省珠海市橫琴法院都全面廢除業(yè)務(wù)庭的建制、取消庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)的職務(wù)設(shè)置。①陳瑞華：《法官員額制改革的理論反思》，載《法學(xué)家》2018年第3期。在這樣的趨勢(shì)下，與之不太一致的一些提法都被認(rèn)為是對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的變相打折扣，這使審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革方向、目標(biāo)日趨單一，也引發(fā)了實(shí)踐中不同的爭(zhēng)論。

（一）扁平高效VS寬幅失效

扁平化主要是針對(duì)組織機(jī)構(gòu)中的縱向結(jié)構(gòu)而言的。就法院而言，一般的觀點(diǎn)都認(rèn)為，司法改革實(shí)現(xiàn)了從“院長(zhǎng)-副院長(zhǎng)-庭長(zhǎng)-副庭長(zhǎng)-審判團(tuán)隊(duì)”的五級(jí)管理層級(jí)機(jī)構(gòu)向“院長(zhǎng)-部門-審判團(tuán)隊(duì)”三級(jí)管理層級(jí)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。②張靜、易凌波：《司法改革背景下基層法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合與重構(gòu)》，載《法律適用》2018年第5期。事實(shí)上，這種認(rèn)識(shí)并不準(zhǔn)確，因?yàn)楦母镏饕槍?duì)的是審判權(quán)，就審判權(quán)的扁平化而言，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了案件辦理內(nèi)部“法官-法官助理-書記員”、外部“審判委員會(huì)-法官”的高度扁平化，但這種案件辦理層面的扁平化不能簡(jiǎn)單擴(kuò)充到法院管理層面而盲目套用。法院管理與其他組織管理具有相通性，其應(yīng)以管理學(xué)為基礎(chǔ)，其本質(zhì)上也是法院為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，獲取和整合組織資源的管理活動(dòng)和過程。③梁三利：《法院管理模式研究》，南京理工大學(xué)2008年博士學(xué)位論文，第18頁。因此，即便是在任何一個(gè)涉及管理的單元，都會(huì)存在一定的縱向管理，這種管理從行政管理的角度看，減少層級(jí)是必要的，就法院目前的人力結(jié)構(gòu)而言，在管理層面上看，基本都實(shí)現(xiàn)了兩級(jí)直接管理，一是在審判團(tuán)隊(duì)內(nèi)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人對(duì)其他人員的管理，二是庭長(zhǎng)對(duì)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人的直接管理和對(duì)其他人員的管理，這種架構(gòu)基本已接近扁平化，但是管理的橫向問題始終沒有解決。按照中編辦、最高法院2018年5月25日下發(fā)的《關(guān)于積極推進(jìn)省以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革通知》）要求，審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革的明確要求是基本按照刑事、民事、行政設(shè)立三個(gè)審判庭，這種剛性的要求在帶來審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)有效整合的同時(shí)，也帶來了部分業(yè)務(wù)庭管理幅度過大的隱憂。一般而言，雖然對(duì)具體的管理人數(shù)多少?zèng)]有形成一致的意見，但大多數(shù)人都傾向于較小的幅度。具體來講，有觀點(diǎn)認(rèn)為，有效管理人數(shù)基層在15-20人，中層不超過10人，高層不超過6人。①段從清：《扁平化管理下的秩序保障》，載《經(jīng)濟(jì)管理》2004年第5期。實(shí)踐中，對(duì)于一些人員較多的基層法院或中級(jí)法院，民事員額法官超過30人，1：30的管理幅度顯然超過了管理學(xué)的管理上限，雖然政策上允許人數(shù)較多的法院適當(dāng)多設(shè)一個(gè)庭，但1：15的比例也顯然管理幅度過寬，而這種寬幅管理必然會(huì)導(dǎo)致管理上的缺位，人員自我工作空間有余，而管理層級(jí)的寬泛，導(dǎo)致團(tuán)隊(duì)之間、團(tuán)隊(duì)與組織目標(biāo)之間聯(lián)絡(luò)性下降，人員溝通不足，管理控制的準(zhǔn)確度、靈活性下降，造成寬幅管理下的失效。從實(shí)踐上看，在目前尚未進(jìn)行審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革的情況下，司法責(zé)任制下法官審判權(quán)力的獨(dú)立行使已經(jīng)產(chǎn)生了部分地方院庭長(zhǎng)監(jiān)督、管理的弱化，案件質(zhì)量出現(xiàn)了一定幅度的下滑。

（二）強(qiáng)支弱干VS強(qiáng)干固支

專業(yè)化審判是此次改革的另一個(gè)主要出發(fā)點(diǎn)，它既能夠?qū)崿F(xiàn)案件辦理效率的提升，促進(jìn)案件裁判尺度的統(tǒng)一，更重要的是能夠通過專業(yè)化及時(shí)提升對(duì)社會(huì)相關(guān)事務(wù)的觀照和回應(yīng)。與以前各級(jí)法院紛紛通過成立專業(yè)化審判機(jī)構(gòu)來提升專業(yè)化程度不同，此次改革已切斷了靠機(jī)構(gòu)膨脹提升專業(yè)化影響的路徑，主要通過將專業(yè)化審判下放審判團(tuán)隊(duì)的方式來實(shí)現(xiàn)，而沒有充分重視業(yè)務(wù)庭在其中的重要作用，我們可以把審判團(tuán)隊(duì)看做“支”，業(yè)務(wù)庭作為“干”，這種認(rèn)識(shí)在一定程度上可以看做是強(qiáng)支弱干，主要通過審判團(tuán)隊(duì)來提升專業(yè)化程度。這種認(rèn)識(shí)僅僅將專業(yè)化局限在案件的具體辦理中，而忽視了專業(yè)化審判本身是兼具業(yè)務(wù)和事務(wù)的混合工作。在現(xiàn)實(shí)中，大量的專項(xiàng)審判活動(dòng)都可以視為專業(yè)化審判的表現(xiàn)，這些專項(xiàng)審判活動(dòng)有具體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、人員保障等要求，有大量的會(huì)議和工作內(nèi)容，在一定程度上已經(jīng)具備了某一專業(yè)領(lǐng)域的自運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)性因素，體現(xiàn)為一個(gè)機(jī)構(gòu)所有的審判業(yè)務(wù)和事務(wù)管理職能，而將這種已經(jīng)形成機(jī)構(gòu)因素的職能要求僅僅嵌入審判團(tuán)隊(duì)內(nèi)部，一來如果真正發(fā)揮好專業(yè)化審判的功能，則相關(guān)工作量太大，審判團(tuán)隊(duì)難以完全負(fù)荷。二來會(huì)弱化審判團(tuán)隊(duì)的專司審判職能，專業(yè)化過程中這些輔助性、事務(wù)性工作不可避免，而這些工作又顯然不能成為審判團(tuán)隊(duì)所主要關(guān)注的對(duì)象。因此專業(yè)化審判不能僅從審判團(tuán)隊(duì)的“支”上強(qiáng)化，還需要一個(gè)具有一定宏觀協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，業(yè)務(wù)庭這個(gè)“干”就成為一個(gè)不錯(cuò)的選擇。也就是說，在業(yè)務(wù)庭內(nèi)部，將專業(yè)化案件審判內(nèi)分在某一個(gè)或某幾個(gè)審判團(tuán)隊(duì)來集中審理，而對(duì)專業(yè)化審判工作的部署、總結(jié)、分析則應(yīng)在業(yè)務(wù)庭統(tǒng)籌下來集中完成，這樣一種強(qiáng)干固支的方式更有利于專業(yè)化審判真正能夠發(fā)揮作用。同時(shí)，提高協(xié)調(diào)層級(jí)也更有利于形成相對(duì)更加權(quán)威、更有輻射的專業(yè)化審判意見。還有觀點(diǎn)認(rèn)為這些工作應(yīng)屬于行政性工作，可以由專門的綜合業(yè)務(wù)部門如審管處、研究室來從事，但事實(shí)上，這些專業(yè)化審判工作與事務(wù)性工作混合，相互促進(jìn)、相互影響，如果放在不直接辦理案件的部門中，會(huì)失去其專業(yè)化源泉，協(xié)調(diào)成本也會(huì)加大，將會(huì)造成人為的扯皮和推諉。

（三）領(lǐng)導(dǎo)下沉VS各司其職

本輪司法改革的一個(gè)重要目標(biāo)是要讓法院領(lǐng)導(dǎo)干部重回審判一線，這一制度安排目前已全面實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前存在的突出問題是領(lǐng)導(dǎo)行政事務(wù)過多對(duì)審判業(yè)務(wù)兼顧不夠的問題。對(duì)審判業(yè)務(wù)部門改革，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該下沉兼任庭長(zhǎng)，這樣一是可以減少管理層級(jí)，二是能夠有效領(lǐng)導(dǎo)下屬，避免出現(xiàn)幾個(gè)庭合并后某一庭長(zhǎng)難以管理原來的其他庭長(zhǎng)的情形。這種認(rèn)識(shí)的第一個(gè)理由同樣是混淆了案件審理扁平化與法院管理需要一定科層制的區(qū)別，扁平化的法院管理并不一定是層級(jí)越少越好。第二個(gè)理由則是一種和稀泥的折衷，因?yàn)槿耸聠栴}難以協(xié)調(diào)，變相通過大業(yè)務(wù)庭來管理小業(yè)務(wù)庭的方式來處理，實(shí)質(zhì)上是“換湯不換藥”，是一種違反改革要求的做法。因此關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)下沉這兩個(gè)理由都不能成立。更重要的是，從傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)治理的形態(tài)上看，領(lǐng)導(dǎo)干部所從事的行政事務(wù)多少絕大多數(shù)并不是自身生成、決定的，更多的是被安排參與到傳統(tǒng)社會(huì)治理運(yùn)行中，而且在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)這種狀況不會(huì)改變。在傳統(tǒng)的社會(huì)各界的認(rèn)知中，不管是各類協(xié)調(diào)組織還是參與會(huì)議等，又強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)身份的參與以顯示對(duì)該項(xiàng)工作的重視，這就決定了院一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)必須而且要積極參加相當(dāng)數(shù)量的行政事務(wù)活動(dòng)，再加上法院本身的黨建、信訪、專項(xiàng)活動(dòng)等，院領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)類事務(wù)工作量很大。在審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)整合的背景下，院領(lǐng)導(dǎo)再兼任庭長(zhǎng)，會(huì)進(jìn)一步壓縮法院管理力量的人員配置，相應(yīng)地會(huì)弱化其對(duì)審判管理、審判監(jiān)督職能的發(fā)揮，因此，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)各司其職的運(yùn)行是一個(gè)符合我國(guó)法院現(xiàn)實(shí)的選擇。關(guān)于庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)的職務(wù)設(shè)置，此次改革體現(xiàn)出一定的弱化，但從新修訂的《人民法院組織法》第43條看，其又明確：“地方各級(jí)人民法院院長(zhǎng)由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉，副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員由院長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免?！睂⑼ラL(zhǎng)、副庭長(zhǎng)由人大常委會(huì)任命保留，這在一定意義上可以看作是對(duì)庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)職務(wù)長(zhǎng)期存在的認(rèn)可。事實(shí)上，這種各司其職的結(jié)構(gòu)也更能促進(jìn)審判團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定而不是相反。如在員額法官較少的法院，每名入額法官可以擔(dān)任副庭長(zhǎng)以上職務(wù)，并不能簡(jiǎn)單論證為員額法官都讓領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；在員額法官較多的法院，一個(gè)審判團(tuán)隊(duì)可能有三個(gè)員額法官，由審判團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人指揮，如果在能任命審判團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人為副庭長(zhǎng)或以上職務(wù)，那么職責(zé)的明確將會(huì)使其更有利于履行管理、協(xié)調(diào)職責(zé)。

（四）嚴(yán)格規(guī)范VS適度靈活

就內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革問題，因涉及改革成果的接續(xù)完善，需要真正精簡(jiǎn)以實(shí)現(xiàn)管理的高效。從前期各地的改革試點(diǎn)看，存在著嘗試“大部制”，繼而將部門原封不動(dòng)合并入大部的做法，這種改革實(shí)質(zhì)上并沒有真正起到精簡(jiǎn)的作用，反而更加疊床架屋。因此為了最大限度消減內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中地方的消極應(yīng)付，在《內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革通知》中，最高法院就保留幾個(gè)部門給出了較為具體的規(guī)定，這在很大程度上規(guī)范了改革的路徑。雖然也允許各地結(jié)合實(shí)際自行調(diào)整名稱，但一般而言，各地會(huì)從安全、穩(wěn)妥的角度，選擇嚴(yán)格按照《內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革通知》要求進(jìn)行設(shè)置，這種路徑依賴會(huì)造成改革固化，也即不追求與《內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革通知》精神一致，而僅僅追求形式的相同，導(dǎo)致結(jié)果不能真正適應(yīng)實(shí)踐，進(jìn)而帶來一些負(fù)成本。與之相對(duì)應(yīng)的是，在符合《內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革通知》精神的一些因地制宜的探索應(yīng)該得到肯定。如審判團(tuán)隊(duì)是否一定要?dú)w屬于庭內(nèi)，從改革要取消庭建制的目標(biāo)思路來看，我們意圖通過審判權(quán)改革進(jìn)而擴(kuò)展到管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)較高層次的自治管理。雖然這種理念還有待時(shí)日的消化，但是也不妨害某一具體法院具體團(tuán)隊(duì)外掛于庭的自治管理模式與庭內(nèi)管理模式并存，這樣可以減少管理幅度，同時(shí)也解決了一些人事上的糾葛。還比如，對(duì)于綜合業(yè)務(wù)部門研究室、審管處的合并，《內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革通知》給出了一定的導(dǎo)向，但實(shí)踐中也不一定十分機(jī)械，對(duì)有的法院而言，研究室長(zhǎng)期內(nèi)設(shè)于辦公室內(nèi)，其如果能更好發(fā)揮職能，還是可以保留在辦公室。其他還如法警局是否要合并在辦公室，能否可以與執(zhí)行局合并，司法技術(shù)是否要在訴訟服務(wù)上，信息部門是否要?dú)w屬于審管上，還是在辦公室，這些工作職能的分配從本質(zhì)上看，都是組織產(chǎn)生之后一些人為的劃分，具體這些部門要與哪些部門合并，本身并沒有一定之規(guī)，應(yīng)允許有具體的、符合本地實(shí)際的做法。

二、“刻板印象”之糾偏：審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革回歸管理規(guī)律的緣由

長(zhǎng)期以來，由于文書簽發(fā)制度以及法院審判業(yè)務(wù)運(yùn)行中的實(shí)質(zhì)的科層制，使審判的獨(dú)立性廣受詬病，加重了社會(huì)對(duì)院領(lǐng)導(dǎo)、庭長(zhǎng)對(duì)案件把關(guān)的反感，在這次改革實(shí)現(xiàn)案件由“審理者裁判、裁判者負(fù)責(zé)”之后，這一刻板印象進(jìn)一步強(qiáng)化，也即認(rèn)為，審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革就是要最大程度減少機(jī)構(gòu)，減少院庭長(zhǎng)數(shù)量及管理強(qiáng)度，才能保障法官獨(dú)立辦案。這種認(rèn)識(shí)，事實(shí)上忽視了管理權(quán)與審判權(quán)的區(qū)別，從管理學(xué)理論上看，單純的扁平化管理也并不是最佳的狀態(tài)，它本身也會(huì)帶來諸多副作用，如“管理層級(jí)的縮減提高了組織運(yùn)行效率但也會(huì)引起相關(guān)利益群體的強(qiáng)烈敵對(duì)情緒；寬管理幅度可使組織應(yīng)變性增強(qiáng)但可導(dǎo)致控制缺乏關(guān)聯(lián)性；競(jìng)爭(zhēng)范圍的增加能使績(jī)效有效提升但也能引致員工較低的組織承諾度等?！雹汆嚌h慧等：《適應(yīng)組織扁平化的三維動(dòng)態(tài)平衡管理策略》，載《中國(guó)人力資源開發(fā)》2012年第2期。這些問題在法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中也都有存在，客觀地說，司法責(zé)任制改革以來，每個(gè)法院的審判效率都呈現(xiàn)出了超常規(guī)的增長(zhǎng)，改革的制度優(yōu)勢(shì)得以充分彰顯，但是與之相適應(yīng)的是，法官在絕對(duì)數(shù)量減少的情況下，工作量成倍地增長(zhǎng)，其幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過審判效率的增長(zhǎng)幅度。從審判團(tuán)隊(duì)的角度看，絕大多數(shù)團(tuán)隊(duì)都長(zhǎng)期超負(fù)荷工作，除了辦案無暇顧及其他，對(duì)以往法官所著意的仕途發(fā)展現(xiàn)有的制度也進(jìn)行了弱化。與此同時(shí)，各類兼有管理職能的院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)既不能改變目前行政事務(wù)有增無減的現(xiàn)實(shí)，還面臨著崗位的壓縮，因此改革在帶來工作績(jī)效提升之外，對(duì)法官等各類工作人員都帶來深深的思想焦慮，除了一些認(rèn)識(shí)上的主觀因素以外，還有一些深層次的、制約審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單精簡(jiǎn)化的機(jī)制性原因，需要認(rèn)真分析以改變?cè)械目贪逵∠蟆?/p>

（一）審判行政事務(wù)無法絕對(duì)剝離使院庭長(zhǎng)難以獨(dú)善其身

從外部來講，整體的法院工作受到了當(dāng)?shù)攸h委、政治運(yùn)行制度的強(qiáng)有力的影響，一個(gè)地區(qū)整體的行政運(yùn)作具有全面性和整體性，作為一個(gè)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的機(jī)構(gòu)，法院工作必然要在其中發(fā)揮重要作用。即便有專門的綜合行政部門，但法院對(duì)外的影響以及外部對(duì)法院的要求均是在審判業(yè)務(wù)之中，這些審判內(nèi)容難以將審判和行政事務(wù)區(qū)分得瓜清水白，因此涉及審判執(zhí)行的行政事務(wù)并不能簡(jiǎn)單地分離到綜合行政部門而使業(yè)務(wù)庭置身事外。同時(shí)，法院內(nèi)部還存在著專項(xiàng)的審判執(zhí)行內(nèi)容，這些內(nèi)容也兼具審判和管理內(nèi)容，再加上績(jī)效考核制度的存在，使法院的行政事務(wù)與審判事務(wù)緊密結(jié)合，作為業(yè)務(wù)庭自身的處理、銜接也是完成整體績(jī)效考核中極其重要的一環(huán)。因此，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的管理職能不可能去除或有效降低，審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革的管理學(xué)規(guī)律應(yīng)該得到尊重。

（二）威權(quán)背景下人際影響作用力仍持久存在

審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革力圖通過構(gòu)建平等關(guān)系實(shí)現(xiàn)的法官的自管理，但是中國(guó)長(zhǎng)期的威權(quán)傳統(tǒng)，在長(zhǎng)期的接觸中，一個(gè)人在經(jīng)歷、資歷、能力、職務(wù)等方面自然而然形成了若干有影響力、領(lǐng)導(dǎo)力的紐帶式關(guān)系，通過對(duì)周邊小團(tuán)隊(duì)中一個(gè)人對(duì)幾個(gè)人的接觸式輻射，事無巨細(xì)地實(shí)現(xiàn)了對(duì)管理對(duì)象工作、生活的有效監(jiān)督和管理。員額制改革改變了這種傳統(tǒng)生態(tài)，如一些資歷較深的法官因各種原因未能入額，導(dǎo)致在團(tuán)隊(duì)中年輕的員額法官對(duì)其難以有效管理，還比如幾個(gè)法官資歷相仿，某人任審判長(zhǎng)在協(xié)調(diào)案件審理問題時(shí)也會(huì)存在一些不順暢。這種問題的存在，構(gòu)成了對(duì)簡(jiǎn)單壓縮內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)做法的一些提醒，也即如果沒有針對(duì)不同個(gè)體不同的制度安排，那么簡(jiǎn)單的拉郎配就會(huì)在打壓各個(gè)層面的人員的工作積極性，產(chǎn)生審判權(quán)因管理權(quán)運(yùn)行不當(dāng)?shù)呢?fù)利益外溢。對(duì)這個(gè)問題解決，就需要重拾人際影響力因子，在人員配備上更加尊重管理學(xué)規(guī)律，帶動(dòng)團(tuán)隊(duì)老中青的不同組合來開展工作。

（三）管理監(jiān)督職能重心仍落實(shí)在審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)上

精簡(jiǎn)審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)想，雖然考慮到院庭長(zhǎng)監(jiān)督管理權(quán)發(fā)揮，但主要著意于防止干擾，還權(quán)合議庭或獨(dú)任法官，因此這種監(jiān)督管理力度不大，規(guī)范度不高，以至于目前法官裁判的負(fù)面作用已經(jīng)彰顯，一些地區(qū)案件的發(fā)還改判率有較大幅度增長(zhǎng)，動(dòng)輒出現(xiàn)引發(fā)社會(huì)熱議的低級(jí)錯(cuò)誤。出現(xiàn)這些問題不是要回過頭來返回到以前，而是要從精簡(jiǎn)審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的單一思維中走出來，更為繁復(fù)地來看待這個(gè)問題。從趨勢(shì)上看，審判程序的要求日益嚴(yán)格，如《通過互聯(lián)網(wǎng)公開審判流程信息的規(guī)定》《嚴(yán)格規(guī)范民商事案件延長(zhǎng)審限和延期開庭問題的規(guī)定》等不僅對(duì)法官，而且對(duì)院庭長(zhǎng)監(jiān)督管理提出了更高的要求，因此，審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革的設(shè)置不僅要考慮精簡(jiǎn)，還要把院庭長(zhǎng)是否有足夠的時(shí)間、精力履行審判監(jiān)督管理權(quán)作為一個(gè)重點(diǎn)。同時(shí)，近年來，黨對(duì)政法隊(duì)伍政治建設(shè)、黨的建設(shè)、廉政建設(shè)不斷加強(qiáng)，最高法院也具體部署了實(shí)施基層黨組織的組織力提升工程等一系列黨建系統(tǒng)工程，對(duì)于隊(duì)伍中絕大多數(shù)人員都是共產(chǎn)黨員的法院而言，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、管理，任務(wù)繁重而責(zé)任重大。這也意味著，在將審判權(quán)歸位后，關(guān)于隊(duì)建、黨建的落實(shí)基點(diǎn)仍然在庭上，如果僅在審判團(tuán)隊(duì)，一方面教育層次上不去，另一方面審判業(yè)務(wù)與黨建廉政重疊，容易出現(xiàn)擠壓，因此這方面的監(jiān)督、指導(dǎo)需要有一個(gè)系統(tǒng)的謀劃和提升，而重點(diǎn)也在審判業(yè)務(wù)部門一級(jí)。

三、“審判、管理”的平衡：審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革的具體進(jìn)路

“為中國(guó)的法院機(jī)構(gòu)改革設(shè)計(jì)方案，既需要堅(jiān)持理想型的目標(biāo)，又要照顧到許許多多不盡人意的線索；既要有全局性的視野，又離不開細(xì)致入微的技術(shù)性考察和全面周祥的可行性分析?！雹僬挛渖菨捎拢骸端痉í?dú)立與法院組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整（上）》，載《中國(guó)法學(xué)》2000年第2期。就當(dāng)前的審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革而言，就是要立足于實(shí)際，通過改革讓審判的歸審判，管理的歸管理，兩者相互配合、共同發(fā)揮作用。甚至可以這樣說，因?yàn)槲覀兘⒘送暾陌讣k理的扁平化運(yùn)行體系，那么我們?cè)趯徟袠I(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)該更加重視管理職能的發(fā)揮，避免扁平化理論無序擴(kuò)張所帶來的管理弱化，進(jìn)而影響審判事業(yè)的有序發(fā)展。

（一）嚴(yán)格設(shè)置機(jī)構(gòu)與靈活設(shè)置團(tuán)隊(duì)并舉

《內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革通知》接續(xù)司法責(zé)任制的改革成果，其對(duì)機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱的嚴(yán)格設(shè)定能夠有效保證人員、力量向辦案一線傾斜，保證各類機(jī)構(gòu)不至于對(duì)審判團(tuán)隊(duì)辦案構(gòu)成負(fù)向干擾，這一改革導(dǎo)向和目標(biāo)都十分明確、具體，需要認(rèn)真貫徹。同時(shí)，我們應(yīng)該深刻理解《內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革通知》的深層意圖，即避免出現(xiàn)庭多人少，一、二人庭的情況，這其實(shí)與上述分析的管理幅度問題是一致的，也就是管理扁平化就是要克服管理幅度小而密集的情況。對(duì)于基層法院而言，這種要求十分必要，因?yàn)榛鶎臃ㄔ和ザ嗳松?，許多法庭往往就是一、二人庭，通過改革能較好地解決這個(gè)問題。同時(shí)，由于基層法院的人民法庭并不在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革之列，那么機(jī)構(gòu)改革恰好可以把法庭的人員配齊，這種較好的管理幅度能夠很大程度上改善基層法院的工作。但對(duì)于中級(jí)、高級(jí)法院而言，審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)如果強(qiáng)制壓縮到刑事、民事、行政按類別各一個(gè)，明顯就與管理幅度要求沖突，如果拿民事審判來衡量，它的壓縮幅度比基層法院還要高，因?yàn)榛鶎臃ㄔ旱娜嗣穹ㄍセ径枷喈?dāng)于民事審判庭?；诟母锖同F(xiàn)實(shí)的要求，下一步，一方面審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革對(duì)中級(jí)、高級(jí)法院應(yīng)盡量按照改革精神而不刻意確定絕對(duì)的指標(biāo)，避免改革一刀切。另一方面，對(duì)于一些民事案件較多的基層法院，可以設(shè)置獨(dú)立于業(yè)務(wù)庭之外的審判團(tuán)隊(duì)，這樣一來并不違反改革要求，二來能夠根據(jù)合理的管理幅度來確定管理層級(jí)，三是能夠體現(xiàn)出弱化業(yè)務(wù)庭向?qū)徟袌F(tuán)隊(duì)的過渡嘗試，當(dāng)然，這類審判團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人需要具有較為權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)、管理能力，各法院各根據(jù)各自人力資源狀況來自行選定。

（二）強(qiáng)化審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)管理職能發(fā)揮

按照內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革要求改革后的審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，是高度精簡(jiǎn)后的介于審判團(tuán)隊(duì)和法院的關(guān)鍵力量，前文已述及，只有強(qiáng)干才能固支，因此審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)主要要強(qiáng)化以下職能：一是加強(qiáng)專業(yè)化審判的研判。可以將相關(guān)勞動(dòng)爭(zhēng)議、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、家事、民間借貸等專業(yè)化審判業(yè)務(wù)交由業(yè)務(wù)庭內(nèi)某一個(gè)或某幾個(gè)團(tuán)隊(duì)審理，但是相關(guān)綜合分析、研判需要以業(yè)務(wù)庭為基點(diǎn)展開，這樣能夠保證專業(yè)意見到位和穩(wěn)定。二是強(qiáng)化相關(guān)審判管理、監(jiān)督職權(quán)行使。審判管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)本身就是院、庭長(zhǎng)應(yīng)有的職權(quán)。一方面，如果單純強(qiáng)調(diào)審判管理部門的這些職責(zé)，其信息傳輸至審判團(tuán)隊(duì)過程較長(zhǎng)，審判團(tuán)隊(duì)可能會(huì)選擇視而不見，而庭長(zhǎng)可以具體督查提醒，效果明顯。另一方面，如果僅強(qiáng)調(diào)審判團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督、管理職權(quán)，又可能會(huì)因?yàn)榫嚯x太近，長(zhǎng)期共同辦案，拉不下臉，說不了狠話。同時(shí)，這些管理、監(jiān)督內(nèi)容相對(duì)固定、規(guī)范，如果各自為政、各有要求也會(huì)導(dǎo)致資源上的浪費(fèi)。三是加強(qiáng)行政事務(wù)銜接。在審判業(yè)務(wù)之外，有大量的審判輔助業(yè)務(wù)，隨著工作細(xì)化還會(huì)有大量的外包業(yè)務(wù)，其間存在大量的協(xié)調(diào)管理工作，這些事務(wù)重復(fù)性高，又需要業(yè)務(wù)庭內(nèi)使用安排，以庭為單位進(jìn)行協(xié)調(diào)效果較好。四是設(shè)立具體的綜合組。業(yè)務(wù)部門并不是不能有綜合行政人員，基于目前的態(tài)勢(shì)，要想真正保障審判團(tuán)隊(duì)專注審判，就需要在庭上設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的綜合組，內(nèi)部有對(duì)案件管理協(xié)調(diào)的案件內(nèi)勤和對(duì)行政事務(wù)協(xié)調(diào)的行政內(nèi)勤，不進(jìn)入團(tuán)隊(duì)，與庭長(zhǎng)一道完善相關(guān)工作職能，改進(jìn)工作管理。

（三）明確和加強(qiáng)相關(guān)層級(jí)職務(wù)責(zé)任

審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革并不是要去領(lǐng)導(dǎo)化，而是重在領(lǐng)導(dǎo)職能的轉(zhuǎn)化。在審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)大幅壓縮的情況下，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職能應(yīng)進(jìn)一步明確化，這樣才能有效加強(qiáng)管理。具體來說：一是明確院領(lǐng)導(dǎo)不兼任庭長(zhǎng)，兩者各司其職。根據(jù)現(xiàn)有的黨組設(shè)置要求，絕大多數(shù)法院黨組成員數(shù)量已在合適的比例。從工作任務(wù)上看，監(jiān)督職責(zé)日益具體化，行政事務(wù)短期內(nèi)不會(huì)減少，因此不宜再讓院領(lǐng)導(dǎo)兼任庭長(zhǎng)，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)各自按要求開展工作，不能因?yàn)闄C(jī)構(gòu)壓縮后部分庭長(zhǎng)無法留任就和稀泥，不按管理規(guī)律開展工作。二是為加強(qiáng)業(yè)務(wù)庭部門黨建、黨風(fēng)廉政建設(shè)等工作，業(yè)務(wù)部門內(nèi)可將支部書記分設(shè)或設(shè)立專職的支部副書記，專門負(fù)責(zé)黨務(wù)工作，這樣可以有效改變基層黨組織建設(shè)缺乏組織的狀況。2018年最高法院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院隊(duì)伍建設(shè)基層基礎(chǔ)工作的實(shí)施方案》也明確指出：“結(jié)合法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，選準(zhǔn)配強(qiáng)基層人民法院基層黨組織書記，為黨員較多的黨支部配備專兼職副書記?！边@一要求也為我們進(jìn)行改革探索提供了依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)一專多能，充分認(rèn)識(shí)到黨務(wù)工作與審判工作的共同促進(jìn)，允許支部書記、副書記同時(shí)擔(dān)任員額法官，這樣可以便于其更加深入了解隊(duì)伍思想狀況，有針對(duì)性地開展黨務(wù)工作。三是盡可能用好副庭長(zhǎng)職務(wù)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革明確對(duì)原有的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)予以保留，建議可將審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)壓縮后，業(yè)務(wù)庭的副庭長(zhǎng)職數(shù)予以提高，盡量將團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人都任命為副庭長(zhǎng)及以上，這樣能夠提升團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)管理、對(duì)外協(xié)調(diào)力度，有利于更好地開展工作。

（四）高度重視人員、職能匹配減少改革震蕩

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革后經(jīng)過一定的過渡期，這種機(jī)制的優(yōu)勢(shì)將會(huì)得到充分發(fā)揮，但從當(dāng)前來看，它的確影響了當(dāng)前在崗多年的一些群體的利益。也就是說，審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革及其他相關(guān)改革必將導(dǎo)致一部分領(lǐng)導(dǎo)干部分流、安置，一些法官將不能獲得行政職務(wù)上的提拔，一些人員將很長(zhǎng)一段時(shí)期不能成為法官，還有一些事業(yè)編制人員等還沒有得到任何的改革紅利等等，這成為當(dāng)前法院內(nèi)部如何能夠穩(wěn)定人心，如何能夠最大限度發(fā)揮現(xiàn)有人力資源一個(gè)亟待解決的關(guān)鍵問題。因此，在審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革過程中，要高度重視人員、職能匹配以減少改革的震蕩。一是要注意人員的合理搭配。對(duì)庭長(zhǎng)等正職人員，可以采取轉(zhuǎn)任支部書記的方式或通過任命獨(dú)立審判團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人的方式，解決一批；少數(shù)可以提前退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，或推薦到其他部門任職。對(duì)于法官要加大其在團(tuán)隊(duì)的職能發(fā)揮，基層多用獨(dú)任法官團(tuán)隊(duì)，提高法官統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。中院以上盡量配齊法官的輔助人員，使其真正能夠?qū)Ｋ緦徟?。?duì)于未入額法官、年齡較大的法官助理等存在工作積極性不高的情況，應(yīng)主要將其分配到比其資深的法官審判團(tuán)隊(duì)中，利用人格交際的理論來促使其有效工作。對(duì)于事業(yè)編制人員等，要盡量安排從事審判輔助工作，探索設(shè)定專門的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，盡量拓寬其職業(yè)發(fā)展空間。二是對(duì)于工作職能要根據(jù)各院實(shí)際不拘一格。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的宏觀要求是壓縮部門數(shù)量，減少部門數(shù)量，對(duì)于部門承擔(dān)的職能并不要求上下對(duì)口，因此對(duì)于前文所言研究室、技術(shù)處、信息中心的職能劃轉(zhuǎn)，應(yīng)該根據(jù)各院情況自行安排，只要有利于本院開展工作，并不需要嚴(yán)格整齊劃一。三是對(duì)于職能合并后工作分工問題，針對(duì)當(dāng)前主要存在人員不足的問題，應(yīng)建立一專多能思路，對(duì)相關(guān)人員設(shè)置AB角色，即安排主責(zé)、副責(zé)，即對(duì)一些工作時(shí)間存在間歇性、階段性的情況時(shí)，可以轉(zhuǎn)換身份從事其他業(yè)務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)效率最大化。從這個(gè)角度看，一些綜合事務(wù)甚至可以從司法行政部門分流到審判業(yè)務(wù)部門，由司法行政人員多身份參與完成，最大限度發(fā)揮人力資源優(yōu)勢(shì)。