原則監(jiān)管國際應(yīng)用的啟示

文/孫永泰 編輯/閆靜

作者單位：外匯局吉林省分局

2008年的金融危機(jī)，引起了各國對金融監(jiān)管理念和監(jiān)管方式的反思。各國普遍意識到過度強(qiáng)調(diào)規(guī)則的明晰化、體系化、制度化，既無法滿足當(dāng)前金融混業(yè)經(jīng)營、跨界發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動、權(quán)益保護(hù)的時(shí)代訴求，也不符合及時(shí)識別系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、阻斷并防范風(fēng)險(xiǎn)蔓延、保護(hù)金融市場安全穩(wěn)定的根本要求。主要國家實(shí)行的分業(yè)監(jiān)管、行為監(jiān)管、過程監(jiān)管的微觀規(guī)則監(jiān)管，在遏制金融風(fēng)險(xiǎn)跨行業(yè)、跨地區(qū)、順周期、多渠道快速蔓延方面明顯力不從心。而加拿大“混合監(jiān)管”、澳大利亞和荷蘭“雙峰監(jiān)管”強(qiáng)調(diào)的宏觀與微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合的原則監(jiān)管模式，則有效抵御了金融危機(jī)的沖擊。這引起了各國的廣泛關(guān)注。

各國監(jiān)管模式的選擇

原則監(jiān)管模式的優(yōu)勢在于能夠從整體上把握監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管方向和監(jiān)管策略，厘清監(jiān)管問題所在，調(diào)整監(jiān)管重點(diǎn)的靈活性較大，有利于金融創(chuàng)新和發(fā)展。同時(shí)在該模式下，監(jiān)管者與金融機(jī)構(gòu)的密切關(guān)系也能促使監(jiān)管政策的執(zhí)行過程更加精準(zhǔn)順暢，及時(shí)解決問題。規(guī)則監(jiān)管模式則著眼于規(guī)則的具體性、行為的統(tǒng)一性、條件的一致性、事實(shí)的既定性、過程的規(guī)范性和激勵(lì)的明確性。兩者不是相互對立的關(guān)系，而是相互補(bǔ)充、相輔相成，即規(guī)則監(jiān)管需要原則監(jiān)管的宏觀把控，原則監(jiān)管需要規(guī)則監(jiān)管予以落實(shí)和支撐。

在各國金融監(jiān)管實(shí)踐中，監(jiān)管模式的選擇受國家文化、管理體制、金融市場發(fā)展情況、內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境等多種因素的影響。任何一個(gè)國家或地區(qū)的金融監(jiān)管方式不存在也不可能存在單純采用規(guī)則監(jiān)管或原則監(jiān)管的情況。

英國在審慎監(jiān)管不足的情況下提出“更多的原則性監(jiān)管”，將三元雙峰監(jiān)管整合為二元雙峰監(jiān)管，進(jìn)一步明確了審慎監(jiān)管與市場行為監(jiān)管的關(guān)系和邊界，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)高管責(zé)任，并在金融科技創(chuàng)新領(lǐng)域大力倡導(dǎo)基于原則與協(xié)調(diào)的“監(jiān)管沙盒”實(shí)驗(yàn)。

美國提出風(fēng)險(xiǎn)性和原則性監(jiān)管是金融監(jiān)管的長期目標(biāo)，對其《多德-弗蘭克法案》進(jìn)行調(diào)整，精簡了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的涵蓋范圍，并在特朗普政府上臺后強(qiáng)化了市場行為監(jiān)管的作用。

日本也在積極探索規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管的最優(yōu)結(jié)合，南非則是在市場行為監(jiān)管能力嚴(yán)重缺失的背景下進(jìn)行“雙峰監(jiān)管”模式改革。

不難發(fā)現(xiàn)，各國金融監(jiān)管改革都是強(qiáng)化監(jiān)管短板，而不是用原則監(jiān)管取代或剔除規(guī)則監(jiān)管?，F(xiàn)行的監(jiān)管模式已形成強(qiáng)調(diào)防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)市場秩序、倡導(dǎo)金融發(fā)展的監(jiān)管原則與聚焦行為合規(guī)性管理、業(yè)務(wù)溝通協(xié)調(diào)的監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一體。

協(xié)調(diào)原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管

為了更好地滿足總體金融風(fēng)險(xiǎn)防范的要求，實(shí)現(xiàn)原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的優(yōu)化組合，筆者對我國現(xiàn)行的外匯管理模式提出以下建議：

一是要強(qiáng)調(diào)外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管的系統(tǒng)性，注重目標(biāo)結(jié)果和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向。隨著業(yè)務(wù)類型和業(yè)務(wù)渠道的不斷創(chuàng)新，外匯業(yè)務(wù)規(guī)模急劇膨脹，且越來越呈現(xiàn)出關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性、綜合性、隱蔽性，僅就單筆業(yè)務(wù)越來越難以判斷交易的真實(shí)性合規(guī)性。因此，外匯監(jiān)管應(yīng)從對單筆業(yè)務(wù)的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)務(wù)的整體態(tài)勢、系統(tǒng)走勢、類型特征、渠道模式的關(guān)注，從系統(tǒng)管理的高度綜合看待具體的外匯業(yè)務(wù)，形成業(yè)務(wù)操作的規(guī)則體系和業(yè)務(wù)監(jiān)管的邏輯框架。外匯管理不應(yīng)僅從規(guī)則監(jiān)管出發(fā)，還應(yīng)適時(shí)逐步引入原則監(jiān)管理念，全面把握市場主體的行為特征，提煉行為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從外匯管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)出發(fā)，確立外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管在宏觀與微觀風(fēng)險(xiǎn)防范、穩(wěn)定市場秩序、創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展等方面的并舉目標(biāo)。以業(yè)務(wù)效果和監(jiān)管效果為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，明確目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式，有效防范跨境資金異常流動風(fēng)險(xiǎn)。

二是要嚴(yán)守保障真實(shí)合法用匯需求的底線，明確責(zé)任邊界與要求。第一，外匯業(yè)務(wù)是平衡國際收支、保障涉外經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，外匯監(jiān)管應(yīng)確保機(jī)構(gòu)和個(gè)人合理合法用匯需求的正常辦理，滿足我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾的合理訴求。第二，厘清監(jiān)管部門、銀行和用匯主體在外匯業(yè)務(wù)中的權(quán)責(zé)邊界。銀行應(yīng)從業(yè)務(wù)受理入手，強(qiáng)化對事前和事中業(yè)務(wù)規(guī)則的把握，承擔(dān)審核交易真實(shí)性合規(guī)性的職責(zé)，把好外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管的第一道關(guān)口。

總之，應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管，形成規(guī)范的外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管框架，充分發(fā)揮原則監(jiān)管的統(tǒng)領(lǐng)性和規(guī)則監(jiān)管的針對性，實(shí)現(xiàn)原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的優(yōu)化組合，以形成監(jiān)管的最佳效力。