論進(jìn)一步加強(qiáng)文化與自然遺產(chǎn)的法治保障

周復(fù)多 史偉東

1 引言

中國是世界上歷史最悠久的國家之一，疆土遼闊，文化與自然遺產(chǎn)相當(dāng)豐富。至今，中國已擁有世界遺產(chǎn)50多處。今后，還將有較多文化與自然遺產(chǎn)項目向聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)委員會申報。

近30多年來，國務(wù)院分期分批公布了數(shù)百個歷史文化名城、數(shù)千個歷史文化名鎮(zhèn)名村；持續(xù)加強(qiáng)的考古工作和自然資源考察研究，極大地豐富了國家的文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)寶庫。自1990年開始的一年一度的“十大考古新發(fā)現(xiàn)”評選，大大促進(jìn)了考古發(fā)掘科學(xué)質(zhì)量的提升。

中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃，把保護(hù)自然遺產(chǎn)和歷史文化遺產(chǎn)列為基本原則之一。凡按規(guī)定報國務(wù)院審批的規(guī)劃，在國務(wù)院批復(fù)的文件中都針對性地提出歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的具體要求。例如國務(wù)院于2007年、2016年先后兩次對杭州市城市總體規(guī)劃的批復(fù)，都提出了“重視歷史文化和風(fēng)貌特色保護(hù)”的要求。2017年4月1日，中共中央、國務(wù)院正式宣布設(shè)立的河北省雄安新區(qū)，遵照習(xí)近平總書記指示“堅持保護(hù)弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、延續(xù)歷史文脈”，[1]在規(guī)劃建設(shè)之前就在雄安新區(qū)規(guī)劃區(qū)面積1770平方千米及其外圍230平方千米（合計2000平方千米）范圍內(nèi)開展了考古調(diào)查，將有保護(hù)價值的79處遺存（其中A級3處、B級15處、C級49處、D級12處）科學(xué)分類、分級評估，明確保護(hù)對象及相應(yīng)的保護(hù)措施，針對即將啟動的建設(shè)過程，各級遺存有不同的專業(yè)保護(hù)與發(fā)掘建議，并有選擇地興建專題博物館、主題遺址公園。[2]雄安新區(qū)這一明智的重大舉措，為全國樹立了高度重視文化遺產(chǎn)保護(hù)的好榜樣。

中國政府非常重視世界遺產(chǎn)保護(hù)工作。2004年國務(wù)院文化部、建設(shè)部、文物局等九個部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)我國世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的意見》，2005年建設(shè)部發(fā)文《關(guān)于做好建立“中國國家自然遺產(chǎn)、國家自然與文化雙遺產(chǎn)預(yù)備名錄”工作的通知》，有力地促進(jìn)了中國文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)管理工作。中國對已申請成功的世界遺產(chǎn)項目都及時地制定了專項保護(hù)條例，例如浙江省杭州市的《杭州西湖文化景觀保護(hù)管理條例》（2012年1月1日起施行）、《杭州市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（2017年5月1日起施行）。

隨著國內(nèi)越來越多的文化與自然遺產(chǎn)評估定級和申遺要求的增多，中國積極參與文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)國際會議學(xué)術(shù)交流活動，并認(rèn)真地承辦在中國多地舉辦的國際會議。例如：2000年在北京召開的第一屆文化遺產(chǎn)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展國際會議，通過《北京宣言》；2004年在中國蘇州舉辦第28屆世界遺產(chǎn)委員會大會，通過《凱恩斯-蘇州決議》；2005年10月在中國西安舉行國際古跡遺址理事會第15屆大會，通過了《西安宣言——關(guān)于古建筑、古遺址和歷史區(qū)域周邊環(huán)境的保護(hù)》；2006年5月31日至6月2日在中國紹興舉辦第二屆文化遺產(chǎn)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展國際會議，通過《紹興宣言》。通過這些會議，不僅向國際展示了中國文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)的科學(xué)理論與國際經(jīng)驗，也促進(jìn)了中國文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)工作更好地同國際接軌。

為了強(qiáng)化全民的文化遺產(chǎn)保護(hù)意識，廣泛地動員社會力量參與，中國政府決定自2010年開始，每年6月的第二個星期六為中國的“文化遺產(chǎn)日”，舉辦多種形式的文化遺產(chǎn)宣傳、展覽、體驗活動，收效甚佳。

綜上所述，中國的文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)取得了很好的成績，總體發(fā)展趨勢——保護(hù)與管理水平不斷提高。

2 進(jìn)一步加強(qiáng)文化與自然遺產(chǎn)法治保障

然而，當(dāng)前中國的文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻，破壞文化與自然遺產(chǎn)的事件時有發(fā)生。例如：高價出讓文化遺址及其周邊地塊興建豪宅；把歷史文化街區(qū)、歷史建筑、文物保護(hù)單位、傳統(tǒng)村落作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營；在某些歷史文化名城，借“舊城改造”、“城市更新”、“建設(shè)現(xiàn)代化國際名城”之名，大拆大建，以“對標(biāo)”或模仿甚至復(fù)制他國名街名建筑的方法，讓越來越多、越來越洋、越來越怪異的高樓大廈包圍歷史文化街區(qū)、歷史建筑和文物保護(hù)單位；一些設(shè)區(qū)的大、中城市，各區(qū)競相推出名目繁多、名稱怪異的“新城”、“新區(qū)”、“中心”、“綜合體”、“創(chuàng)業(yè)園”、“特色小鎮(zhèn)”、“國際名品商業(yè)街”等等，把好端端的一座歷史文化名城肢解得支離破碎、風(fēng)貌全非。此外，廣泛分布于城鄉(xiāng)的各級文物保護(hù)單位的安全亦令人十分擔(dān)憂。據(jù)國家文物局通報的2017年度全國文物行政執(zhí)法和安全監(jiān)管工作情況，在開展文物執(zhí)法巡查中發(fā)現(xiàn)各類違法行為為679起。在廣大鄉(xiāng)村，有些應(yīng)當(dāng)好好保護(hù)傳承的古村落，被當(dāng)作景點(diǎn)賣點(diǎn)，過度商業(yè)化或完全商業(yè)化（原住民遷住新建公寓、原古民居全部由開發(fā)商經(jīng)營），失去了古村落的原真性與它的歷史文脈。有的傳統(tǒng)村落由于缺乏維護(hù)資金、危舊房年久失修，正在走向衰敗。有著優(yōu)良農(nóng)耕傳統(tǒng)符合生態(tài)原則和循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求的優(yōu)秀農(nóng)耕文化逐漸被淡忘和放棄。有的鄉(xiāng)間濕地，借建設(shè)“濕地公園”之名，投入巨資興建別墅、酒店、娛樂和商業(yè)設(shè)施，導(dǎo)致濕地失去生態(tài)效益。一些國家級風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)，由于過度的不合理的商業(yè)開發(fā)、無限制的超環(huán)境容量的休閑旅游接待，以及風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理的建設(shè)項目用地選擇，造成文化與自然遺產(chǎn)不同程度的破壞。

在較長時期，由于相關(guān)法律體系尚未完善、單項法律、法規(guī)的條款規(guī)定較為籠統(tǒng)，立法和法律修改過程較為復(fù)雜、進(jìn)程緩慢，主管文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)工作的行政部門，對上述違法違規(guī)現(xiàn)象的預(yù)防和治理，習(xí)慣于采用印發(fā)“緊急通知”、“指導(dǎo)意見”或短期“專項整治行動”的辦法，治標(biāo)不治本，效果亦不理想。

總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，要改變文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)工作的被動與疲軟狀況，關(guān)鍵是要有嚴(yán)厲的制度、嚴(yán)明的法律、嚴(yán)格的執(zhí)法。我們有充分的理由相信，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下，即將開啟中國文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)工作新時代。在這個新時代，有全國人民為之奮斗的遠(yuǎn)大目標(biāo)——中華民族偉大復(fù)興，有深遠(yuǎn)意義的戰(zhàn)略指南——全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，有五位一體——經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)總體布局，有全民學(xué)習(xí)踐行社會主義核心價值觀的社會大環(huán)境，都為文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)創(chuàng)建了前所未有的全面、充分的有利條件。緊緊把握新時代新機(jī)遇，充分利用有利條件，遵照黨和國家的方針政策，為進(jìn)一步加強(qiáng)文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)的法治保障，必須做好四件大事要事：

——依憲保障文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)的安全

——把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)，提高《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國文物保護(hù)法》修改水平①

——理順文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)保護(hù)管理體制機(jī)制

——加強(qiáng)文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)保護(hù)的司法服務(wù)與監(jiān)察保障

2.1 依憲保障文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)的安全

必須尊重憲法。經(jīng)過第五次修正的《中華人民共和國憲法》，已于2018年3月11日由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過、公布施行。憲法是國家根本法、是治國安邦的總章程、是全面依法治國的總依據(jù)、是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，我們必須維護(hù)憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威。憲法第二十二條第二自然段明文規(guī)定：“國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)?！盵3]這就是文化與自然遺產(chǎn)在憲法中的法律地位，國家機(jī)關(guān)、主管文化與自然遺產(chǎn)的行政部門和全國人民必須遵照執(zhí)行，不得違反。

必須全面遵守憲法。憲法不僅有第二十二條保護(hù)文化與自然遺產(chǎn)的明確規(guī)定，而且還有較多條款是確保文化與自然遺產(chǎn)安全的法治保障：憲法第二條“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！钡谖鍡l“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義國家。……一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！磺羞`法憲法和法律的行為，必須予以追究。”第十二條“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)?！钡诙臈l“……國家倡導(dǎo)社會主義核心價值觀，……”第二十六條“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！钡诙邨l“一切國家機(jī)關(guān)……實行工作責(zé)任制，……不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，……”第三十三條“……任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)?！钡谒氖粭l“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，……對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)?！钡谖迨龡l“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，……愛護(hù)公共財產(chǎn)，……”[4]第一百二十七條“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人干涉。……”第一百三十一條“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！钡谝话偃鶙l“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。”[5]

必須加強(qiáng)憲法實施與監(jiān)督。黨的十九大報告指出，“加強(qiáng)憲法實施與監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！盵6]據(jù)此，為了確保文化與自然遺產(chǎn)依法得到很好的保護(hù)，必須審查相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件（如《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國文物保護(hù)法》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等）和地方制定的某一項文化遺產(chǎn)或自然遺產(chǎn)保護(hù)管理條例是否符合憲法的規(guī)定，是否有同憲法相抵觸的內(nèi)容，主管文化與自然遺產(chǎn)的行政部門和相關(guān)部門工作人員是否有違憲行為，如果有違反憲法行為，必須追究，必須糾正。

2.2 社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)，提高《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國文物保護(hù)法》修改水平

2018年5月，中共中央印發(fā)《社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》，是中國法治建設(shè)的創(chuàng)新之舉，影響巨大、意義深遠(yuǎn)。社會主義核心價值觀是全國各族人民在價值觀念上的“最大公約數(shù)”，也是社會主義法治建設(shè)的靈魂。把社會主義核心價值觀融入法律法規(guī)的立、修、廢、釋全過程，確保各項立法導(dǎo)向更加鮮明、要求更加明確、措施更加有力，對廣泛動員全國人民積極參與法治建設(shè)、引導(dǎo)公職人員以身作則踐行社會主義核心價值觀更加有效。就文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)而言，把社會主義核心價值觀融入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《文物保護(hù)法》的修正，使這兩部直接規(guī)范文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)的法律更加完善，更加符合國家的要求和人民的意愿。在面對文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)的具體問題上，主管文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)保護(hù)的行政部門公職人員和其他相關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員和老百姓之間就有了更多的共同語言，就比較容易取得共識。

現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《文物保護(hù)法》的修改宜早不宜遲，盡可能立即啟動修改工作?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》于2008年1月1日頒布施行，至今已有11年多?！段奈锉Ｗo(hù)法》于2002年10月頒布施行，（2007年曾有所謂的“修改”，只是加了20多個字，不必視它為修改）至今已有16年。在這10多年時間里，無論是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、文物文化遺產(chǎn)保護(hù)都有了很大發(fā)展，新理念、新理論、新的實踐經(jīng)驗和新的發(fā)現(xiàn)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了原有的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《文物保護(hù)法》的水平。因此，早一天修改、早一天提高立法修法水平，就可早一天讓城鄉(xiāng)文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)免遭破壞與損失。

2.2.1 關(guān)于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的修改

修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，對于加強(qiáng)文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)的法治保障具有非常重要的意義。城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域范圍是城鄉(xiāng)全覆蓋。城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。只要有文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)資源保護(hù)的內(nèi)容列入了這些規(guī)劃，并按法定程序上報批準(zhǔn)，即具有法律效力。影響現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》法律效力的問題是法律條文過于簡單籠統(tǒng)，可操作性較差。涉及文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)的內(nèi)容只有寥寥數(shù)十字——《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條“……自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)……應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。”第十八條“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：……自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)……?！盵7]

根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（1990年4月1日——2007年12月31日）和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施效果和經(jīng)驗，貫徹落實2008年以來中央關(guān)于新型城鎮(zhèn)化、城市與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城市規(guī)劃建設(shè)管理等諸多重要文件精神，現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》宜改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理法》，其法律條文有必要作較大幅度擴(kuò)容，覆蓋規(guī)劃建設(shè)管理全過程，有利于依法加強(qiáng)規(guī)劃編制、審批管理、嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃。

有必要新增一章“文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃”。在這一章的法律條文，需強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”。區(qū)域性規(guī)劃（市域規(guī)劃，縣域規(guī)劃，城市群規(guī)劃，市／縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，省、市、縣主體功能區(qū)規(guī)劃，土地利用規(guī)劃，省、市、縣旅游發(fā)展規(guī)劃等），城市總體規(guī)劃，鎮(zhèn)總體規(guī)劃，新城規(guī)劃，新區(qū)規(guī)劃，鄉(xiāng)規(guī)劃，村莊規(guī)劃，風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃，省、市、縣文化發(fā)展規(guī)劃等等，都要對本規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)已按法定程序?qū)徟枰员Ｗo(hù)的文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)名錄有共同一致的確認(rèn)，并按相關(guān)法規(guī)的規(guī)定制定具體的保護(hù)措施，確保其永久性的安全。同時，各級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府有責(zé)任建立各相關(guān)規(guī)劃行政主管部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，定期召開會議，研究解決文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)保護(hù)中的問題。

控制性詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)劃實施的基礎(chǔ)。某些城市在總體規(guī)劃中已明確規(guī)定必須保護(hù)的文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)之所以未能按規(guī)劃實施甚至遭到嚴(yán)重破壞，其原因之一就是文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)所在地塊未能及時根據(jù)總體規(guī)劃編制控制性詳細(xì)規(guī)劃加以有效控制。因此，為了嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃，防止規(guī)劃被篡改被折騰，必須對文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)所在地塊（列為“控規(guī)單元”）編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，確保文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)本體（核心保護(hù)區(qū)）、建設(shè)控制區(qū)（緩沖區(qū)）和環(huán)境保護(hù)區(qū)按規(guī)劃得到切實保護(hù)。凡未編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的區(qū)域，不許進(jìn)行任何建設(shè)。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理法》仍須設(shè)置“監(jiān)督檢查”和“法律責(zé)任”這兩章。要明確規(guī)定權(quán)力清單與責(zé)任主體，即誰來監(jiān)督、誰來檢查、誰來追究責(zé)任、誰有執(zhí)法權(quán)？針對有的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理行政主管部門玩忽職守、甚至監(jiān)守自盜、或上下左右串通圖謀私利，在文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)保護(hù)范圍內(nèi)違法興建豪宅、酒店等房地產(chǎn)項目，導(dǎo)致文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)遭受嚴(yán)重破壞，該由誰來依法處理？若有熱心于公益的公眾、社會團(tuán)體提出舉報、控告，該向誰舉報、控告，能否被受理，有多大效果？按照《中華人民共和國憲法》規(guī)定的公民的權(quán)利和義務(wù)，按照國家倡導(dǎo)、公民踐行的社會主義核心價值觀和全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨、深化司法改革等規(guī)定，《城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理法》應(yīng)明確規(guī)定完善社會參與機(jī)制，加強(qiáng)社會監(jiān)督，任何單位和個人都有權(quán)向檢察、監(jiān)察機(jī)關(guān)（各級監(jiān)察委員會）或其他有關(guān)部門舉報或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、破壞文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)的行為；檢察、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者其他有關(guān)部門對舉報、控告應(yīng)當(dāng)及時受理，并組織核查，將處理結(jié)果向社會公開。從積極預(yù)防和及時處理違法案件的需要考慮，有必要建立（健全）國家城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理監(jiān)督考核制度、紀(jì)檢監(jiān)察巡查制度。

根據(jù)現(xiàn)實中某些破壞文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)的具體案例分析，其中有些違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》破壞文化與自然遺產(chǎn)的案件，是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門的負(fù)責(zé)人或其他有權(quán)決策的領(lǐng)導(dǎo)濫用權(quán)力違法決策、以權(quán)謀私亂作為所致。因此，在“法律責(zé)任”這一章，應(yīng)明文規(guī)定堅決遏制各級領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力任意干預(yù)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的現(xiàn)象。強(qiáng)化法律責(zé)任追究，提高違法違規(guī)成本。為了增強(qiáng)全面依法治國的震懾力，有必要研究《城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理法》“法律責(zé)任”這一章的法律條文內(nèi)容與刑法相銜接。

2.2.2 關(guān)于《文物保護(hù)法》的修改

鑒于文化遺產(chǎn)的重要性、我國文化遺產(chǎn)的安全形勢的嚴(yán)峻性、現(xiàn)行《中華人民共和國文物保護(hù)法》的滯后性，《文物保護(hù)法》的修改工作應(yīng)列為近期國家立法修法工作的重點(diǎn)之一。

《文物保護(hù)法》的修改，首先要把該法的名稱改為《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》，保護(hù)的文化遺產(chǎn)從文物擴(kuò)大到所有物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。也可以考慮把現(xiàn)行的《文物保護(hù)法》改名為《文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)保護(hù)法》，保護(hù)對象既包括文化遺產(chǎn)也包括自然遺產(chǎn)。前一方案優(yōu)點(diǎn)是政府行政主管部門（國家文物局）權(quán)責(zé)清晰；后一個方案優(yōu)點(diǎn)是文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)的保護(hù)規(guī)劃管理有些共同的要求，可以在《文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)保護(hù)法》中作出一些統(tǒng)一的規(guī)定，但目前我國文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)分屬國家文物局和國家林業(yè)草原局主管，按同一部法律規(guī)定實施可能在兩個主管部門工作協(xié)調(diào)上比較復(fù)雜或有一定的難度，影響實施效果。

采用《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》的修法方案，其保護(hù)的文化遺產(chǎn)除了各類文物、各級文保單位，還包括歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村、歷史文化街區(qū)、歷史建筑、考古發(fā)掘、地下文化遺址、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等。法律條文數(shù)量比現(xiàn)行的《文物保護(hù)法》擴(kuò)充數(shù)倍。

自2002年10月開始施行《文物保護(hù)法》以來，中央頒布了多個關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)的文件（包括通知、指導(dǎo)意見、條例等）。各地貫徹執(zhí)行這些通知、指導(dǎo)意見與條例，在文化遺產(chǎn)保護(hù)方面取得了新的重大進(jìn)展，積累了很多寶貴經(jīng)驗。修改《文物保護(hù)法》應(yīng)遵循中央關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)的方針政策，在新的《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》中充實文化遺產(chǎn)保護(hù)的新理念、新理論、新方法和多年來實踐證明行之有效的文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃、管護(hù)、執(zhí)法等方面的內(nèi)容。

確保文化遺產(chǎn)的安全是文化遺產(chǎn)保護(hù)的重中之重。對存在重大險情的文化遺產(chǎn)要及時開展搶救性保護(hù)。在《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》中要明文規(guī)定不許拆真建假、拆舊建新。地方政府要在財政預(yù)算中保證用于文化遺產(chǎn)保護(hù)所需資金。為了防止文化遺產(chǎn)遭受非正常、非理性的城鄉(xiāng)建設(shè)（尤其是違法的房地產(chǎn)開發(fā)項目）的破壞，要盡快健全文化遺產(chǎn)登錄制度，凡已上報政府審核登錄保護(hù)的文化遺產(chǎn)都要科學(xué)劃定其合理的保護(hù)范圍。不僅要保證文化遺產(chǎn)本體的絕對安全，還要根據(jù)文化遺產(chǎn)類別、等級、規(guī)模、周邊環(huán)境狀況劃定其外圍緩沖區(qū)（建設(shè)控制地帶）、環(huán)境保護(hù)區(qū)。地下文物集中分布區(qū)、埋藏于地下的古文化遺址，特別是分布地域很廣、又必須持續(xù)考古發(fā)掘的文化遺址（如浙江省杭州市良渚文化遺址），其保護(hù)區(qū)的范圍劃得越大越主動，劃得越大越有利于今后持續(xù)的考古發(fā)掘。

《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》對“文化遺產(chǎn)的合理利用”要有科學(xué)的界定。未作科學(xué)的界定，正是現(xiàn)行《文物保護(hù)法》的軟肋之一。例如《文物保護(hù)法》第二十三條只規(guī)定文物保護(hù)單位“可以建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場所，”[8]但并未規(guī)定哪些用途是禁止的。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神，是老祖宗留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是加強(qiáng)社會主義文明建設(shè)的深厚滋養(yǎng)。保護(hù)文物功在當(dāng)代、利在千秋。”[9]遵照習(xí)近平同志多次重要指示和中央文件精神，一定要把文化遺產(chǎn)的利用限制在“合理”與適度之內(nèi)。要在依法嚴(yán)格保護(hù)文化遺產(chǎn)的前提下，有效挖掘文化遺產(chǎn)蘊(yùn)含的歷史、文化、育人和科學(xué)研究的價值，發(fā)揮文化遺產(chǎn)的公共文化服務(wù)和社會教育的作用。防止把文化遺產(chǎn)的“利用”誤解為允許在文化遺產(chǎn)本體零距離之處甚至直接在地下文物集中分布區(qū)或文化遺址上搞房地產(chǎn)開發(fā)，建“皇城小鎮(zhèn)”、“文化村”，把文化遺產(chǎn)當(dāng)作“搖錢樹”。

《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》要保留現(xiàn)行《文物保護(hù)法》“法律責(zé)任”這一章，并增設(shè)一章“監(jiān)督檢查”。一定要明確規(guī)定誰來監(jiān)督、誰來檢查、誰來執(zhí)法、誰是第一責(zé)任人。如果在法律條文中都是“相關(guān)單位”監(jiān)督、檢查、執(zhí)法，結(jié)果必然是所有點(diǎn)到名的相關(guān)單位都是“不捉老鼠的貓”，再多也只是“二傳手”而已。

在全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的法治背景下，仍然不能保證文化遺產(chǎn)行政主管部門與相關(guān)部門每個工作人員都能依法行政。因此必須建立嚴(yán)格的文化遺產(chǎn)保護(hù)終生追責(zé)制、督察巡查制。還有必要鼓勵與支持社會力量參與文化遺產(chǎn)保護(hù)。任何單位和個人都有權(quán)向文化遺產(chǎn)行政主管部門、司法、監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報或控告違反《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》、破壞文化遺產(chǎn)的行為，接到舉報或控告的部門應(yīng)及時立案受理、調(diào)查核實、依法處理，并向社會公開處理結(jié)果。

2.3 理順文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)保護(hù)管理的體制與機(jī)制

2018年正在進(jìn)行黨和國家機(jī)構(gòu)改革和地方機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理配置管理部門職能，規(guī)范垂直上下管理體制和高效的地方分級管理體制。

根據(jù)已公布的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建自然資源部，將住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)整合到自然資源部；組建文化和旅游部，將原來文化部主管的文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、文化市場規(guī)劃管理職責(zé)整合到文化和旅游部。

關(guān)于深化地方機(jī)構(gòu)改革，按中央的規(guī)定，可以根據(jù)各層級黨委和政府的主要職責(zé)合理調(diào)整和設(shè)置機(jī)構(gòu)，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，并賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，突出不同層級職能特點(diǎn)，允許地方根據(jù)本地實際在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。

就文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)保護(hù)管理的地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，管理體制不暢，依法行政的機(jī)制不強(qiáng)。具體表現(xiàn)在三個方面（以某省會城市為例）：一是文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)行政主管單位是地方政府部門中的小單位，權(quán)責(zé)不夠清晰，常受濫用權(quán)力者的干擾，依法行政的障礙太多；二是缺乏有一定的專業(yè)素質(zhì)的專職人員，責(zé)任意識不強(qiáng)；三是閉門辦事的衙門作風(fēng)太重，漠視社會公眾參與，知錯不改。通過這次自上而下的地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置改革，理順管理體制，增強(qiáng)依法行政的機(jī)制，有利于為文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)的保護(hù)提供法治保障。仍以某省會城市為例，建議對有關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置作如下的改革：

1、撤銷市規(guī)劃局（市測繪與地理信息局）。市規(guī)劃局的主要職能城鄉(xiāng)規(guī)劃（包括文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃）管理整合到市自然資源局，其他職能可與市城管委（市綜合執(zhí)法局）整合。

2、組建市文化局或文化遺產(chǎn)局。從市文廣電新聞出版局剝離文化事業(yè)管理職能（主要是文化遺產(chǎn)保護(hù)管理職能），并把市園林文物局下屬的文物處、西湖文化景觀世界遺產(chǎn)管理中心、大運(yùn)河世界遺產(chǎn)綜合保護(hù)中心、市住房保障和房產(chǎn)管理局的市歷史建筑保護(hù)管理中心并入新組建的市文化遺產(chǎn)局。

3、要高度重視自然資源局和文化遺產(chǎn)局工作的協(xié)調(diào)、分工和合作。

4、該市的文化部門與旅游部門不宜合并，即使形式上合并，仍然需要分設(shè)兩個機(jī)構(gòu)分別主管文化與旅游。必須強(qiáng)調(diào)，重視文化旅游，更要重視文化遺產(chǎn)的保護(hù)。分管旅游與分管文化的兩個機(jī)構(gòu)要精誠合作，共同落實為保護(hù)文化遺產(chǎn)安全制定的措施，例如科學(xué)測算文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的旅游環(huán)境容量，科學(xué)制定自然保護(hù)區(qū)的游覽開放區(qū)、游人數(shù)量限制區(qū)、游人禁入?yún)^(qū)。

5、科學(xué)合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以精簡機(jī)構(gòu)、減少編制。節(jié)約行政開支、提高政府各部門的工作效能，但關(guān)鍵是要求政府工作人員素質(zhì)的全面提高、依法行政。

2.4 加強(qiáng)文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)的司法服務(wù)與監(jiān)察保障

國內(nèi)外保護(hù)文化與自然遺產(chǎn)的共同經(jīng)驗是法律先行。在中國，文化遺產(chǎn)的法律地位已在1982年版的《中華人民共和國憲法》確立，至今未變?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國文物保護(hù)法》對文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)亦起了重要作用。此外，根據(jù)全國文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)動態(tài)和安全狀況，中央和行政主管部門有針對性地發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)工作的“指導(dǎo)意見”、“通知”或“條例”等文件。按理說各地的文化與自然遺產(chǎn)都應(yīng)受到很好的保護(hù)。但在現(xiàn)實中，仍有較多地方的文物頻頻失守，文化與自然遺產(chǎn)遭受不同程度的破壞案件時有發(fā)生。究其原因，除了法律、法規(guī)、條例、辦法、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等未能形成完整的法律法規(guī)體系，以及行政主管部門管理不力或失職瀆職、漠視社會公眾的建議、信訪、舉報、公益訴訟申請之外，一個重要原因是司法與監(jiān)察基本上未介入文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，為保護(hù)文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)提起公益訴訟的主體缺位，未能對違法者與犯罪者顯示強(qiáng)大的法治震懾力。如果司法與監(jiān)察為文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)保護(hù)提供有效的服務(wù)，文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)就能得到更可靠更有力的安全保障。

事實上，司法部門與監(jiān)察機(jī)關(guān)介入文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的條件已完全具備。第一，全國上下對保護(hù)文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)的重要性已形成共識，文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)同耕地、林地、濕地、草原一樣都是國家的重要資源和財富，而且文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)是不可復(fù)制、不能再生的更為重要的資源，是國家利益、社會公共利益所在，應(yīng)該非常珍惜；第二，文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)的存亡同樣是社會反映強(qiáng)烈、群眾高度關(guān)注、而相關(guān)監(jiān)督相對不到位或缺位的范圍。按照中央的部署，近幾年檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)取得了成功。2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會第二十八次會議關(guān)于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，賦予人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)督管理職能的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，具有向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議和依法向人民法院提起訴訟的身份。又經(jīng)過這一年多的人民檢察院履行公益訴訟職責(zé)的實踐證明，人民檢察院完全有理由有條件在文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，對具有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職能或不作為亂作為甚至監(jiān)守自盜，致使文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)受到侵害，同樣具有向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議和依法向人民法院提起訴訟的身份。

為了進(jìn)一步加強(qiáng)文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)的安全保障，尚需積極創(chuàng)造條件讓社會公眾具有提起公益訴訟的資格。這也是落實全面依法治國的需要，貫徹以人民為中心的思想、社會主義核心價值觀融入法律法規(guī)建設(shè)，深入司法改革、創(chuàng)新司法觀念的必然碩果。近20年來，社會公眾對文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)的期望與關(guān)注度以及參與保護(hù)行動的積極性有了很大的提高。據(jù)傳媒報道，2017年全國文物違法舉報熱線共接到舉報3333項，成為了解和掌握各地文物違法情況的重要信息源；南方某省在2017年依法處理的全部文化遺產(chǎn)案件中，將近三分之一來自民眾的舉報；某省會城市為保護(hù)一處具有代表性的傳統(tǒng)民居，專家們通過媒體呼吁，幾天之內(nèi)就有3000多名各界人士和熱心市民簽名支持保護(hù)城市歷史建筑。其實，老百姓最關(guān)心最了解自己身邊的文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)的安全動態(tài)，他們提供的信息既準(zhǔn)確又及時，讓他們參與文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)公益保護(hù)活動，才能打通文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)公益訴訟的“最后一公里”，有著不可替代的作用。許多事例證明，社會公眾參與是保護(hù)文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)安全的強(qiáng)大合力中不可或缺的社會力量。

在法律法規(guī)體系建設(shè)全面推進(jìn)、深化司法體制綜合配套改革的同時，貫徹落實中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署，建立國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，制定《中華人民共和國監(jiān)察法》，加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一權(quán)威高效的監(jiān)察體制，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。根據(jù)《監(jiān)察法》第四條，“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”，[10]這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重大戰(zhàn)略舉措，對于保障文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)安全具有重大意義。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，各級監(jiān)察委員會行使國家監(jiān)察職能，對于文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)行政主管部門的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，對他們是否依法履職的情況實行監(jiān)督檢查。對履行職責(zé)不力、失職、失責(zé)的工作人員進(jìn)行問責(zé)，并與檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門、審判機(jī)關(guān)互相配合，懲處職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為。上述這些規(guī)定，必將為文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)的安全增添了更為有效的法治保障。

注釋：

①《中華人民共和國文物保護(hù)法》已列入第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃的第一類項目（條件比較成熟，任期內(nèi)擬提請審議的法律草案），見《人民日報》，2018.9.8（4）.