人民調(diào)解協(xié)議司法確認制度的認識與反思

覃賀

摘 要：人民調(diào)解協(xié)議的司法確認制度是我國多元化糾紛解決機制構(gòu)建過程中的重要成果之一，旨在通過裁定書的形式賦予人民調(diào)解協(xié)議既判力，保障人民調(diào)解協(xié)議的順利執(zhí)行。司法制度發(fā)端于定西法院的司法實踐，被立法正式化并未經(jīng)歷很長時間的檢驗，作為一項新制度，其在理論、立法以及運行上均存在一定不足和缺陷。本文從全面認識人民調(diào)解協(xié)議司法確認制度的角度來理解、討論本制度，反思存在的不足，找出存在的漏洞，為制度發(fā)展尋求更好的方向和途徑。

關(guān)鍵詞：司法確認;遇冷反思;立法局限;完善路徑

一、我國司法確認制度概述

2009年7月24日，最高人民法院正式發(fā)布《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），在“完善司法確認程序”一章中吸納了定西法院探索訴前司法確認機制的改革成果，提出構(gòu)建完善的司法確認制度，即對于通過了法院司法確認的人民調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以向法院申請強制執(zhí)行。由此，定西的司法確認模式面向全國實施。2010年8月28日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過了《中華人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱《人民調(diào)解法》），司法確認制度首次從法律層面得到明確規(guī)定。2011年3月29日，最高人民法院正式公布了《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》），該司法解釋對司法確認的各項程序進行具體規(guī)定，其中包括司法確認案件的管轄、受理條件、申請材料、案件審理流程、不予確認情形以及司法救濟等細節(jié)。2012年8月全國人大常委會通過的《中華人民共和國民事訴訟法》在第十五章“特別程序”中增加了第六節(jié)規(guī)定“確認調(diào)解協(xié)議案件”，從基本法的層面上肯定了司法確認的獨立程序價值。2015年2月最高人民法院公布了適用民事訴訟法的新司法解釋，其中第三百五十三條條至三百六十條對司法確認實施過程中的具體問題作了補充和說明。

二、我國司法確認制度的運行現(xiàn)狀與反思

（一）司法確認制度在實踐中遇冷

在此立法背景下，司法確認制度在學(xué)術(shù)討論中備受關(guān)注和推崇，被譽為“西部法院改革創(chuàng)舉”。然而理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感。人們對他寄予的厚望與實際操作帶來的效果反差實在不小。

根據(jù)浙江省高級人民法院聯(lián)合課題組的調(diào)研顯示，“浙江省法院司法確認（審查）人民調(diào)解協(xié)議工作雖然取得了一定的成效，但離制度設(shè)計的初衷還有很大的距離，使用率并不高，應(yīng)用價值尚未凸顯。目前全省推行司法確認人民調(diào)解協(xié)議的法院僅有22家，不到基層法院的四分之一?！倍@樣人民調(diào)解協(xié)議司法確認制度利用率不高的情況，在全國各地方法院是普遍存在的。根據(jù)司法部基層工作指導(dǎo)司人民調(diào)解工作指導(dǎo)處的《2016年度人民調(diào)解工作發(fā)展報告》，“2016年申請司法確認的90982件，占達成調(diào)解協(xié)議數(shù)的1.0%，比2015年下降了0.4個百分點?！睆倪@些數(shù)據(jù)看來，司法確認制度在實踐中遭遇冷落不小甚至有休眠的趨勢。

全國人民調(diào)解案件的成功率如此之高，但申請司法確認的案件卻寥寥無幾。對此現(xiàn)象，司法部基層工作指導(dǎo)司人民調(diào)解工作指導(dǎo)處給出的回答是這樣的，“申請司法確認比例減少一方面說明糾紛當(dāng)事人的誠信意識、履約意識增強;另一方面說明人民調(diào)解工作的質(zhì)量和水平進一步提升，當(dāng)事人自覺履行約定的義務(wù)，無需再申請司法確認。”這就讓我們不得不開始思考一些問題，我們設(shè)立司法確認制度的初衷到底是什么？是僅為缺乏法律效力的人民調(diào)解建立一個支持保障的后備制度，完善法律體系？還是想要司法確認制度能從根本上解決人民調(diào)解的執(zhí)行問題？從目前已經(jīng)生效運行的法律法規(guī)、司法解釋到現(xiàn)實的司法實踐與探索，再到理論界的各方討論，似乎都莫衷一是。學(xué)界討論的最多的問題集中在制度本身的細節(jié)完善問題。這些問題固然能夠?qū)χ贫鹊耐晟婆c發(fā)展有所推動，但是對于制度本身的必要性認識和價值論證有助于我們更好地反思和完善這一制度的發(fā)展。

（二）我國司法確認制度運行遇冷的原因

2012年湘潭大學(xué)法學(xué)院開展“湖南基層人民調(diào)解制度實證狀況考察”的暑期調(diào)研活動，由湘潭大學(xué)10余名博士、碩士研究生組成的調(diào)研團前往湖南湘南某市開展實證調(diào)研。期間有62名基層法官、103名街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民調(diào)解員接受了訪談。他們均表達了自己對于人民調(diào)解協(xié)議司法確認制度的感觸。

1.基層人民法院的積極性不高

基層人民法院的積極性不高，主要有如下幾點原因。首先，人民法院本身的訴訟壓力已經(jīng)十分巨大，案多人少。司法確認制度確立的初衷也是想讓人民調(diào)解為法院訴訟分流解壓，但是卻又以另外一種方式重新將糾紛帶回法院，法院的工作壓力并未減輕，自然不愿受理這些案件。其次，司法確認程序并收取任何費用，經(jīng)費壓力加重。原本基層法院的工作量就十分巨大，基層法院的辦案經(jīng)費普遍比較緊張。在不收取任何費用還要背負錯誤確認的風(fēng)險的情況下，法院自然是能避就避。再次，我國大部分人民調(diào)解員文化水平和法律素養(yǎng)不高，形成的人民調(diào)解協(xié)議也很不規(guī)范，要么是口頭協(xié)議，要么書面表述存在很大問題，將這些瑕疵明顯的調(diào)解協(xié)議賦予合法性和強制執(zhí)行力需要法院耗費不亞于審判的精力和風(fēng)險。最后，人民調(diào)解協(xié)議的形成大多依據(jù)隨意性很大的民間風(fēng)俗，而法院在進行審判和確認工作時依據(jù)的是嚴(yán)肅的法律規(guī)范，如何平衡好民間風(fēng)俗與法律規(guī)范的沖突是司法確認制度需要解決的重要問題。

2.人民調(diào)解員對司法確認制度的不認同感

活躍在一線的人民調(diào)解員們可以說是離司法確認制度最近的人之一，他們通過不斷努力盡力化解當(dāng)事人之間的糾紛。然而在這次調(diào)研活動中接受訪談的100多名人民調(diào)解員大都對司法確認制度表達了或多或少的不滿。其中最核心的觀點是：他們認為人民調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行率一直很高，反倒是法院的執(zhí)行力讓人不放心。而司法確認制度卻要將執(zhí)行力度很高的人民調(diào)解協(xié)議交給執(zhí)行力低的法院來審查確認，實在是多此一舉。另外，他們認為司法確認制度是在提醒已經(jīng)達成合意的當(dāng)事人，這個協(xié)議還沒有經(jīng)過確認，還沒有足夠的法律效力，還可以反悔，這會對糾紛的解決十分不利。

三、我國司法確認制度現(xiàn)行存在的問題分析

（一）人民調(diào)解協(xié)議司法確認的確認范圍不夠清晰

2015年《民事訴訟法司法解釋》第三百六十條規(guī)定了調(diào)解協(xié)議司法確認的消極范圍。但其中第五項和第六項的規(guī)定十分模糊，法官自由裁量的范圍十分寬松。在實踐中，法官經(jīng)常遇到的難題是人民調(diào)解協(xié)議雖然存在不規(guī)范性但卻沒有達到明確規(guī)定的不予確認的標(biāo)準(zhǔn)，我們稱之為有瑕疵的人民調(diào)解協(xié)議。根據(jù)湖南新化縣基層人民法院的實證調(diào)查數(shù)據(jù)，人民調(diào)解協(xié)議瑕疵主要有如下幾種類型。一是主體不適格。例如，參與調(diào)解的部分當(dāng)事人并非糾紛的權(quán)利義務(wù)主體;當(dāng)事人在委托代理時通常采取口頭授權(quán)形式，缺乏書面授權(quán)書，導(dǎo)致代理權(quán)限不明;忽略第三人的利害關(guān)系等情形。二是意思表示不真實。當(dāng)事人處于意思表示錯誤或者調(diào)解不自愿的狀態(tài)但卻達成了調(diào)解協(xié)議，如重大誤解、受欺詐受脅迫、意思表示瑕疵等。此類瑕疵一般在協(xié)議中難以體現(xiàn)，在實踐中舉證難度也很大。三是調(diào)解依據(jù)不合法。人民調(diào)解隊伍普遍存在文化水平低、法律素質(zhì)低、年紀(jì)偏高的現(xiàn)象，其調(diào)解的依據(jù)經(jīng)常出于情理的考量以及隨意性極強的鄉(xiāng)規(guī)民約、倫理道德規(guī)范等，卻少有法律的考量。

（二）司法確認程序申請方式具有局限性

根據(jù)《人民調(diào)解法》以及新《民事訴訟法》的規(guī)定，向法院申請司法確認須得雙方當(dāng)事人共同提出申請，任何一方未與對方協(xié)商一致就單獨向法院申請是不會被受理的。一般來說，當(dāng)事人雙方通過人民調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議，如果十分滿意，那么自然會去履行協(xié)議所規(guī)定的義務(wù)，因為協(xié)議的達成本來就是處于雙方當(dāng)事人的自愿和合意。那么如果出現(xiàn)了一方當(dāng)事人在達成調(diào)解協(xié)議后反悔的情況，那么當(dāng)事人勢必也不會選擇進行司法確認程序，此時再要求雙方共同申請才可受理就毫無意義，而未經(jīng)確認的調(diào)解協(xié)議也成為一紙空文。發(fā)生這種尷尬的情況，歸根結(jié)底是因為沒有弄清楚人民調(diào)解協(xié)議得不到履行的根本原因，人民調(diào)解協(xié)議得不到履行有很大一部分是因為調(diào)解的自愿性被破壞，或者有些糾紛并不適用調(diào)解解決，但卻被強制調(diào)解，即便達成協(xié)議，履行上也不會順利。

四、我國人民調(diào)解協(xié)議司法確認制度的完善路徑

（一）明確人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的適用范圍

案件的受理和確認范圍，對于司法確認制度在實踐中的具體適用具有重要影響。并非所有民事糾紛都適合人民調(diào)解和司法確認的方式來解決，更何況我國現(xiàn)行立法中僅僅用不予受理和裁定駁回的方式劃定了一個非常模糊的范圍，這對于司法實踐來講可操作性是很差的，不利于制度的利用和完善。因此，對于司法確認的案件范圍應(yīng)當(dāng)進一步細化和完善。筆者認為，首先可以明確規(guī)定申請司法確認的調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)具有民事給付內(nèi)容。司法確認的功能就是賦予人民調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，若協(xié)議缺乏給付內(nèi)容，那么也就不具備強制執(zhí)行的條件，司法確認制度也就失去了實用的價值。其次，應(yīng)當(dāng)將2015年《民事訴訟法司法解釋》中規(guī)定的“內(nèi)容不明確”事項和“其他”事項進行明確性的解釋。由于我國司法環(huán)境的現(xiàn)實，人民調(diào)解協(xié)議的司法確認固然需要一定的司法裁量空間，然而過度模糊的規(guī)定只會導(dǎo)致實際適用過程中法院為了規(guī)避風(fēng)險或者減少麻煩而對法條的濫用，從而導(dǎo)致司法確認制度的架空。因此，對這些有歧義的事項進行明確性的解釋和規(guī)定是十分必要的。

（二）放寬人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的申請條件

調(diào)解協(xié)議的本質(zhì)實際上就是當(dāng)事人之間達成的民事權(quán)利義務(wù)合同，這是以協(xié)商、自愿為基礎(chǔ)而達成的，雙方可以調(diào)解成功并且達成調(diào)解協(xié)議這件事情本身就體現(xiàn)了雙方的共同合意，有表現(xiàn)雙方愿意解決糾紛的意思，那么就不需要再以共同申請的方式再一次表明。我們應(yīng)該意識到，對于申請條件的嚴(yán)格限制，實際上不利于司法確認制度的實際操作，這一條件的設(shè)置會提醒負有履行義務(wù)的一方當(dāng)事人，只要不共同申請司法確認就還有反悔的空間，這是極不利于糾紛的解決的，同時也會降低人民調(diào)解組織在人民心中的地位，不利于多元化解紛機制的構(gòu)建。出于尊重當(dāng)事人意思自治權(quán)利的考慮，我國人民調(diào)解協(xié)議貫徹了申請啟動的原則，那么為了使司法確認制度更好地對人民調(diào)解提供支持與保障，采用一方單獨申請啟動司法確認的方式會是更為恰當(dāng)?shù)倪x擇。

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