農(nóng)民“沉睡資產(chǎn)”的激活探討

鄧彬

摘 要：近年來，我國農(nóng)村土地的“沉睡資產(chǎn)”沒被喚醒，農(nóng)民擁有土地資產(chǎn)卻不能帶來收益，國家正嘗試通過宅基地制度改革、農(nóng)村土地集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革和農(nóng)村土地征收制度改革等三項試點，喚醒農(nóng)村土地這份“沉睡的資產(chǎn)”，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益。湖南瀏陽市作為國家試點地區(qū)之一，通過三項改革試點，探索出了一條“三破一統(tǒng)”的瀏陽路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;沉睡資產(chǎn);瀏陽路徑

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.35.018

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興離不開制度改革，湖南省瀏陽市農(nóng)村土地制度改革的先行先試為我們提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒。瀏陽市作為全國33個農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)之一，通過宅基地制度改革，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村土地征收制度改革三項試點，探索出了一條“破冰”、“破頸”、“破壁”和“統(tǒng)籌”的瀏陽路徑。

1 農(nóng)村宅基地制度改革“破冰之旅”

2015 年3月，瀏陽市開啟農(nóng)村宅基地制度改革的“破冰之旅”，宅基地自愿退出、有償使用、跨村跨鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)……瀏陽市走出了一條農(nóng)村“宅改”新路徑。

破冰一：跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)。

所謂跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)意指我國農(nóng)村農(nóng)民擁有的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅僅限于本農(nóng)村集體經(jīng)濟，而是打了這個界限，允許其在區(qū)域內(nèi)流轉(zhuǎn)，凡符合“本市農(nóng)村戶口、一戶一宅、原有的宅基地已退出復(fù)耕”條件的，均可對按規(guī)定流轉(zhuǎn)的宅基地連同附屬房屋頒發(fā)不動產(chǎn)證書。

本著大膽創(chuàng)新的精神，早在十幾年前，瀏陽市就開始在南山村試點嘗試力推村居建設(shè)，這期間修建了3個集中居住點，這3 個集中點先滿足本村村民的需要，其后再拿出一些土地“出讓”給來自外村的村民——外來戶建房，集中居住小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施所需資金均來源于賣房所獲收入，這樣大大改善了南山村的人居環(huán)境?！俺鲎尅钡拇竽憞L試，讓村級有了資金，讓小區(qū)越變越美。

跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)為農(nóng)民抵押貸款帶來了新的希望，讓農(nóng)民真真切切地把資金用在所需的發(fā)展上讓他們有了更新的渠道更寬的渠道做他們自己想做的事情。農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”終于被激活，變成“活資本”，農(nóng)民可以通過這個“活資本”來發(fā)家致富了。目前，瀏陽市共有10家銀行開展了農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款金額將近80億元，受益的農(nóng)戶達1.62萬戶。農(nóng)民的腰包鼓了，建成美麗鄉(xiāng)村的意愿更為強烈，跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)后，瀏陽市先后創(chuàng)建了二十多個美麗鄉(xiāng)村，四十幾個幸福屋場。

破冰二：有償使用。

有償使用是指針對宅基地超面積者，開出收取有償使用費的“良方”，明確了農(nóng)戶的宅基地法定面積，對于未超過法定面積的農(nóng)戶可以無償使用;而超過法定面積的農(nóng)戶，必須針對超過部分收費，實行有償使用。

為了推動超標宅基地的有償使用工作，一方面瀏陽市大瑤鎮(zhèn)加大宣傳力度，將改革的目的和意義講深講透，讓村民都理解、支持這一改革新政。另一方面強化確權(quán)登記的規(guī)范，有償使用、付費確權(quán)后，農(nóng)戶才能辦理《不動產(chǎn)權(quán)證書》，有效實現(xiàn)農(nóng)村宅基地有償使用與不動產(chǎn)權(quán)證登記試點工作的兩輪驅(qū)動，兩者相互促進。

瀏陽市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，目前南山村已有200多戶農(nóng)民主動繳納了超面積部分的宅基地有償使用費。當然，也不是所有農(nóng)民都愿意有償繳費，小部分不愿意繳費的，會主動拆除了多占部分的農(nóng)房，拆除后辦理了房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)二合一的不動產(chǎn)權(quán)證。

破冰三：有償退出。

有償使用催生有償退出。有償退出是指進城農(nóng)民自愿退出自己的宅基地，集體或者政府給予一定的補償?shù)闹贫?。農(nóng)民進城退出宅基地后其農(nóng)村集體成員的身份仍然可以保留，如果農(nóng)民需要重返家鄉(xiāng)置業(yè)，可以通過公開競價再取得宅基地使用權(quán)，使有償退出的農(nóng)民有“后路”可走，也為他們保留‘回鄉(xiāng)通道，有償退出的后顧之憂隨之消除。瀏陽市大瑤鎮(zhèn)南山村其中的一個集中居住點——新河小區(qū)首批居住了28戶農(nóng)民，除2戶是本村鎮(zhèn)外，其他均來自于外村鎮(zhèn)。小區(qū)在建設(shè)前，曾有7戶零散的農(nóng)房，為建設(shè)集中居住點他們必須退出，7戶中3戶為有償退出，4戶為無償退出。有償退出政策實行后使農(nóng)村宅基地使用瞬間“活”起來。

破冰四：一戶一宅。

一戶一宅是指每一戶農(nóng)村居民只能獲得一處宅基地，針對多余宅基地必須以無償?shù)姆绞酵顺觥?/p>

瀏陽市一直強力推動“一戶多宅”的有序退出工作，并于今年開展“一戶多宅”集中整治行動，以此有效遏制土地浪費現(xiàn)象和多宅衍生問題，規(guī)范土地管理和建設(shè)秩序，營造更加美麗宜居的鄉(xiāng)村環(huán)境。對于異地安置戶原有的宅基地、居民點原址上退出的老宅基地和拆除的“一戶多宅”土地，大瑤鎮(zhèn)堅持復(fù)墾，節(jié)省出面積可觀的農(nóng)村建設(shè)用地，成了集中居民區(qū)建設(shè)的用地來源，也能創(chuàng)造更多可供出讓流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)。

截至2018年底，瀏陽農(nóng)村宅基地制度改革共完成大瑤鎮(zhèn)芙蓉小區(qū)、新河小區(qū)，沿溪鎮(zhèn)蝴蝶小區(qū)等統(tǒng)建聯(lián)建住宅300余戶，節(jié)約用地5.4萬平方米;開展北盛鎮(zhèn)邊洲村宅基地退出復(fù)墾項目，退出宅基地約50宗，復(fù)墾規(guī)模達近100畝，新增水田近40畝。共有45萬宗宅基地完成確權(quán)，確權(quán)率達90%以上;共收取近600萬元宅基地有償使用費，拆除“一戶多宅”1.46萬宗（含雜屋）;辦理農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)376宗、面積90.2畝。

2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的“破頸之旅”

隨著瀏陽市城鄉(xiāng)一體化的快速推進，各項建設(shè)用地面臨巨大的供需矛盾，供給缺口越來越大。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革填補了這個供給缺口。

2017年上半年，瀏陽市大瑤鎮(zhèn)南陽村第一宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊正式成交，原扁塘完小地塊經(jīng)網(wǎng)上掛牌公開出讓，瀏陽市大瑤金色搖籃幼兒園以90萬元最高報價競得。短短三個月，瀏陽就完成了首宗掛牌入市出讓，其中的關(guān)鍵在于：一是瀏陽制定了民主表決、入市申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查、部門審核、方案審批、公開交易、結(jié)果公示的一套完整的入市程序;二是建立了“城鄉(xiāng)地價一體化”基準地價體系，將全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分為4個等次，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地評估和入市交易提供了價格參考;三是開發(fā)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地地網(wǎng)上掛牌出讓系統(tǒng)，探索了協(xié)議出讓、掛牌出讓等多種市場交易方式。先后成功促成大瑤南陽村原扁塘完小地塊、葛家鎮(zhèn)、馬家灣農(nóng)產(chǎn)品交易市場項目等10宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市交易。面積527.58畝，成交總價款5893萬元，農(nóng)民獲得收益5250萬元。土地入市成為農(nóng)民增收致富新途徑。同時，也吸引了一大批工業(yè)項目，休閑旅游項目紛至沓來。

2017年11月，瀏陽市試行《瀏陽市“建設(shè)權(quán)證”管理辦法》，“建設(shè)權(quán)證”通過復(fù)墾復(fù)綠宅基地、閑置工業(yè)用地形成。根據(jù)此辦法，所在集體經(jīng)濟組織每復(fù)墾復(fù)綠一畝耕地，就會因此置換一畝地的“建設(shè)權(quán)證指標”?！敖ㄔO(shè)權(quán)證”采用“一托三”的做法。即除了建設(shè)用地和補充耕地指標，它還附帶了土地利用總體規(guī)劃指標。這意味著，354.38畝“建設(shè)權(quán)證”不需要再額外申請土地利用總體規(guī)劃指標?！耙煌腥钡淖龇?，讓項目報批建設(shè)的效率大大提高，至少在國家級層面的試點中，這個做法是國內(nèi)首創(chuàng)。

在瀏陽永安鎮(zhèn)西湖潭村，一個名為“星辰置業(yè)”的公司，準備興建一個家具制造聚集產(chǎn)業(yè)園。啟動建設(shè)前，產(chǎn)業(yè)園獲得批三類指標：建設(shè)用地指標、補充耕地指標、土地利用總體規(guī)劃指標。經(jīng)過民主協(xié)商，西湖潭村及其五個村民小組（土地所有權(quán)人）統(tǒng)一委托村級合作社——瀏陽市湘惠土地專業(yè)合作社作為入市主體，將一期用地354.38畝集體建設(shè)用地使用權(quán)參照基準地價作價3800萬元入股到瀏陽星辰置業(yè)發(fā)展有限公司，占股比例10%。

入市前永安鎮(zhèn)西湖潭村每畝地租金不到800元/年，入市后一畝地的分紅就有8000元/年，分紅所得30%歸村集體合作社，70%歸村民，村民每年一畝地就有5600元的收入。該項目農(nóng)民2017年可獲得土地股份分紅收益283.5萬元，五個村民小組人均年分紅收益2827元。

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展收入不斷增長，預(yù)計50年分紅收益總量可達1.7億元，年投資回報率約為8%，極大增強了群眾獲得感，確保了農(nóng)民長遠利益，實現(xiàn)了共同富裕。目前，瀏陽共完成大圍山淬火液廠地塊等近20宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，面積649.27畝，成交總價款7233萬元。

3 農(nóng)村土地征收制度改革的“破壁之旅”

隨著農(nóng)村宅基地的跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)營性建設(shè)土地的入市創(chuàng)收，瀏陽市農(nóng)村土地的價值大幅度提升，瀏陽市委市政府開始大膽嘗試農(nóng)村土地征收制度這堵矗立在改革面前的“硬墻”的“破壁之旅”，試點成效越來越顯著。

瀏陽市通過多種方式如縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，便利群眾維權(quán)，健全多元保障等，探索農(nóng)村土地征收制度改革試點。改革試點以來，瀏陽市政府制定了《瀏陽市土地征收試點目錄》，強化前期聽證程序，前置社會穩(wěn)定風險評估和推行民主協(xié)商機制等優(yōu)化征地程序。免費為被征地農(nóng)民提供各種就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，將符合條件的被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老，醫(yī)療等社會保障體系。

不斷規(guī)范征地程序，贏得了群眾的理解和支持。一位瀏陽農(nóng)民這樣說：現(xiàn)在我們?yōu)g陽市試點區(qū)的農(nóng)民即有農(nóng)房租金收入，還可以享受城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，農(nóng)村生活過得比城市人還舒服”。把農(nóng)民對于美好生活的期待轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，讓農(nóng)民取得實實在在的收益。

4 農(nóng)村土地制度改革三項試點的“統(tǒng)籌之旅”

瀏陽市農(nóng)村土地制度改革堅持系統(tǒng)性思維，統(tǒng)籌推進三項改革試點工作，全力做好與經(jīng)濟社會發(fā)展大局和相關(guān)改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，最大限度釋放改革的綜合效應(yīng)和政策紅利。準確把握農(nóng)村土地制度改革三項試點間的內(nèi)在聯(lián)系，推動三項改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進。

瀏陽市三項試點的“統(tǒng)籌之旅”最典型的案例是瀏陽永安鎮(zhèn)家具制造產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的打造，永安鎮(zhèn)原有家具企業(yè)400多家，這些企業(yè)規(guī)模均不大，多為家庭作坊式生產(chǎn)，散亂現(xiàn)象嚴重，如何集中起來形成規(guī)模有序的分工協(xié)作，從而實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級？面對此思考，瀏陽準確把握三項改革試點間的內(nèi)在聯(lián)系，順勢而為。以“三個圍繞”為中心，順利地步入了三項改革試點的“統(tǒng)籌之旅”：圍繞項目怎么落地，瀏陽市首先嚴格界定征地范圍，把入市與征收界線合理區(qū)分。項目落地的保障明確以入市方式進行。一改征地的繁瑣程序，在一個月時間內(nèi)完成了所有用地手續(xù)。圍繞用地指標怎么來，按照建設(shè)權(quán)證管理辦法將沙市、鎮(zhèn)頭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)退出的宅基地、廢棄的工礦用地等復(fù)墾復(fù)綠后折算為建設(shè)用地指標，異地調(diào)整解決該項目用地指標352畝。實現(xiàn)了宅改與入市的有機結(jié)合。圍繞土地收益怎么分？堅持土地增值收益集體所有，全員共享，該項目中沙市、鎮(zhèn)頭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得集體建設(shè)用地復(fù)墾項目收益980多萬元。永安鎮(zhèn)入市土地作價3800萬元，獲得10%的股份，農(nóng)民年均可獲得10000元/畝的分紅，建設(shè)權(quán)證管理辦法試行以來，瀏陽累計促進宅基地退出2231畝，復(fù)墾復(fù)綠面積823畝，惠及農(nóng)民1.58萬人，實現(xiàn)了改革互利共贏。

瀏陽市農(nóng)村土地制度改革三項試點的“三破一統(tǒng)”路徑已明顯取得了階段性成效，許多經(jīng)驗做法也也有可復(fù)制可推廣，但改革任重道遠，一些關(guān)鍵性問題仍然需要進一步研究。瀏陽市農(nóng)村土地制度改革將以黨的十九大精神為的指引，不忘實心，牢記使命，繼續(xù)以激昂奮進的姿態(tài)，全力推進改革工作，奮力開創(chuàng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新篇章。

參考文獻

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