建筑項(xiàng)目外部人員工傷問題探析

文／李立斌

A 建筑公司承包了一個(gè)工程項(xiàng)目，并與B 工程機(jī)械租賃有限公司簽訂了租賃合同，合同約定：A 公司租賃B公司固定塔架費(fèi)用為每臺(tái)每月4 萬元，含2 個(gè)司機(jī)和2 個(gè)指揮，另外增加操作工的人工費(fèi)用由A 公司負(fù)擔(dān)，塔吊日常維護(hù)費(fèi)用由B 公司自行承擔(dān)。彭某系B 公司派遣至A 公司承建項(xiàng)目的塔吊機(jī)械的巡檢、維修、維護(hù)人員。A 公司以項(xiàng)目參保方式、非實(shí)名制參加了工傷保險(xiǎn)（塔吊項(xiàng)目在總施工合同項(xiàng)目?jī)?nèi)），B 公司未為彭某參加工傷保險(xiǎn)。2017 年6 月1 日，彭某在施工項(xiàng)目工地維修塔吊時(shí)摔落致重傷。A 公司于2017 年8 月28 日到社會(huì)保險(xiǎn)行政部門為彭某申請(qǐng)工傷認(rèn)定。

這是建筑施工中較為常見的一種用工和事故類型。建筑項(xiàng)目中的所有設(shè)備和人員并非都是建筑施工單位的，可能因?yàn)樽赓U、外包、轉(zhuǎn)包等形式而隸屬于其他用人單位。由此引發(fā)的工傷問題存在一定的爭(zhēng)議。

項(xiàng)目參保是否包含固定職工的工傷保險(xiǎn)費(fèi)

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，按項(xiàng)目參保的工傷保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)當(dāng)包含項(xiàng)目所涉及單位的全部固定職工的工傷保險(xiǎn)費(fèi)。按項(xiàng)目參保是以“項(xiàng)目工程總造價(jià)”乘以一定比率計(jì)算應(yīng)繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)。既然是總造價(jià)，當(dāng)然包括固定職工、管理人員等人工費(fèi)用。也因此，如果施工企業(yè)已對(duì)固定職工按用人單位參保，則可以從項(xiàng)目參保保費(fèi)中核減出該部分職工的工傷保險(xiǎn)費(fèi)。如長(zhǎng)沙市人社局《關(guān)于進(jìn)一步完善建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的通知》（長(zhǎng)人社發(fā)[2018]4 號(hào)）就規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目務(wù)工人員中已按用人單位參加工傷保險(xiǎn)的，可在繳費(fèi)前由參保單位向工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)核減以建設(shè)項(xiàng)目為單位參保應(yīng)繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)?！?/p>

另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，按項(xiàng)目參保的工傷保險(xiǎn)費(fèi)不包含項(xiàng)目所涉及單位的固定職工的工傷保險(xiǎn)費(fèi)。理由是：建筑施工企業(yè)按項(xiàng)目參保本身只針對(duì)“不能按用人單位參保、建筑項(xiàng)目使用的建筑業(yè)職工特別是農(nóng)民工”，本身不應(yīng)包含固定職工。按項(xiàng)目工程總造價(jià)為基數(shù)乘以一定比率，純粹只是一種計(jì)算“項(xiàng)目參?！北ＹM(fèi)的方法，不應(yīng)理解為項(xiàng)目參保費(fèi)用中包含固定職工的工傷保險(xiǎn)費(fèi)，故建設(shè)項(xiàng)目務(wù)工人員中已按用人單位參加工傷保險(xiǎn)的，在按項(xiàng)目參保繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)不能核減該部分費(fèi)用。況且，根據(jù)歷年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，建筑施工企業(yè)繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)并不高，該行業(yè)繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)少于其工傷保險(xiǎn)待遇實(shí)際支出?？紤]基金安全和“以支定收”的總原則，也不應(yīng)核減。

筆者認(rèn)為這兩種說法都有一定道理，主管部門應(yīng)盡快通過修改法規(guī)、規(guī)章或出臺(tái)指導(dǎo)性意見予以明確，以便于基層工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)執(zhí)行。對(duì)于建筑施工企業(yè)參加工傷保險(xiǎn)，在實(shí)踐中很多地方都是以總承包單位的名義按項(xiàng)目參保，且沒有為參保對(duì)象進(jìn)行實(shí)名登記。申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)，往往直接由總承包單位申請(qǐng)，勞動(dòng)關(guān)系一律以總承包單位為用工單位。工傷保險(xiǎn)行政部門也大都默許將該建筑項(xiàng)目所涉及的“所有工作人員”都納入“參保范圍”，一般不再對(duì)受傷害職工是否為“企業(yè)管理人員和相對(duì)固定的職工”進(jìn)行審查和區(qū)分。但是這一處理方式產(chǎn)生了很多問題，例如，認(rèn)定工傷后，不僅工傷保險(xiǎn)基金要承擔(dān)給付責(zé)任，用人單位也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，將項(xiàng)目所有人員由總包單位作為用人單位申請(qǐng)工傷認(rèn)定，導(dǎo)致總包單位需要承擔(dān)其他用人單位的法律責(zé)任。越來越多的總承包單位因?yàn)閾?dān)心申報(bào)工傷影響其公司資質(zhì)，不愿為下面的承包或分包單位的受傷職工申請(qǐng)工傷，而承包或分包單位申請(qǐng)時(shí)，又因?yàn)楣ｋU(xiǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)是以總承包單位的名義參保的且未實(shí)名，導(dǎo)致支付待遇困難。這些做法，損害了社?；?，混淆了勞動(dòng)關(guān)系和用工主體責(zé)任，因申請(qǐng)主體不符引發(fā)的矛盾也越來越多，行政機(jī)關(guān)敗訴的法律風(fēng)險(xiǎn)越來越大，急需糾正規(guī)范。

以A公司為用工主體申請(qǐng)工傷認(rèn)定應(yīng)否受理

一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該受理。理由是：（1）A 公司已經(jīng)以建設(shè)項(xiàng)目總工程造價(jià)為基數(shù)繳納了工傷保險(xiǎn)費(fèi)，其保障范圍應(yīng)理解為已覆蓋了“全部”項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的“全部”相關(guān)工作人員，故彭某因“工”受傷申請(qǐng)工傷認(rèn)定應(yīng)受理。（2）建筑項(xiàng)目不必糾結(jié)勞動(dòng)關(guān)系。建筑施工企業(yè)將工程業(yè)務(wù)層層轉(zhuǎn)包、分包的現(xiàn)象很普遍，其中不乏一些承包方系不具有用工主體資格的組織或自然人。而且，建筑項(xiàng)目用工方式靈活，人員流動(dòng)頻繁，要確定務(wù)工人員的勞動(dòng)關(guān)系歸屬比較困難。因此，如果建筑施工企業(yè)已按項(xiàng)目參保，就不必糾結(jié)受傷害職工到底是與總承包單位還是下面的專業(yè)承包單位或是勞務(wù)分包單位等存在勞動(dòng)關(guān)系，都可直接由總承包單位申請(qǐng)工傷認(rèn)定、承擔(dān)責(zé)任，這樣簡(jiǎn)化了程序，簡(jiǎn)單快捷，有利于保障勞動(dòng)者的權(quán)益，化解社會(huì)矛盾，具有積極意義。

另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為不應(yīng)該受理。理由是：（1）適格用工單位一旦與勞動(dòng)者建立勞動(dòng)關(guān)系，其就負(fù)有為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的法定義務(wù)，也必然要承擔(dān)其職工因工受傷的工傷保險(xiǎn)責(zé)任。這在《勞動(dòng)合同法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《工傷保險(xiǎn)條例》里都有明確規(guī)定。（2）建筑施工企業(yè)按項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)是一項(xiàng)旨在保護(hù)建筑業(yè)職工尤其是農(nóng)民工的“特別政策”，其覆蓋的參保對(duì)象只是“不能按用人單位參保、建筑項(xiàng)目使用的建筑業(yè)職工特別是農(nóng)民工”，不能隨意擴(kuò)大，也不能免除施工企業(yè)應(yīng)該為管理人員和相對(duì)固定工的職工參加社會(huì)保險(xiǎn)的法定義務(wù)。（3）彭某是B 公司派遣至A 公司工作的人員，已經(jīng)與B 公司簽訂了勞動(dòng)合同，形成了相對(duì)固定的勞動(dòng)關(guān)系，B 公司應(yīng)該為其參加工傷保險(xiǎn)，彭某不應(yīng)該屬于A 公司按項(xiàng)目參保所覆蓋的承建項(xiàng)目“建筑業(yè)職工”。（4）《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見》（人社部發(fā)[2014]103 號(hào)）規(guī)定：“施工人員發(fā)生工傷后，以勞動(dòng)合同為基礎(chǔ)確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。對(duì)未簽訂勞動(dòng)合同的，由人力資源社會(huì)保障部門參照工資支付憑證或記錄、工作證、招工登記表、考勤記錄及其他勞動(dòng)者證言等證據(jù)，確認(rèn)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系”“職工發(fā)生工傷事故，應(yīng)當(dāng)由其所在用人單位在30日內(nèi)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，施工總承包單位應(yīng)當(dāng)密切配合并提供參保證明等相關(guān)材料”。（5）本案中，A 公司與B 公司簽訂的是租賃合同，均為獨(dú)立法律主體，應(yīng)各自承擔(dān)法律責(zé)任。彭某是B 公司的固定職工，其不屬于A 公司按項(xiàng)目參保所覆蓋的承建項(xiàng)目“建筑業(yè)職工”。且不管是否已按項(xiàng)目參保，都應(yīng)由實(shí)際的適格用工主體B 公司為彭某申請(qǐng)工傷認(rèn)定，現(xiàn)A 公司為彭某申請(qǐng)工傷認(rèn)定，系申請(qǐng)主體不符，應(yīng)不予受理。

筆者贊同第二種觀點(diǎn)。在本案中，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門最終以A 公司不是彭某的用工主體為由作出了“不予受理決定”。A 公司不服此決定，向法院提起行政訴訟，法院駁回了A 公司的訴訟請(qǐng)求，維持了不予受理決定。A 公司未提出上訴，一審判決已經(jīng)發(fā)生法律效力。

外部人員工傷待遇應(yīng)由誰承擔(dān)

在按項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)的項(xiàng)目中工作的外部人員發(fā)生工傷，應(yīng)否由項(xiàng)目參保的工傷保險(xiǎn)基金支付，也存在不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該由該工傷保險(xiǎn)基金支付。主要理由是，A 公司已經(jīng)以建設(shè)項(xiàng)目總工程造價(jià)為基數(shù)繳納了工傷保險(xiǎn)費(fèi)，其中包含塔吊業(yè)務(wù)，那么，“塔吊項(xiàng)目”范圍內(nèi)的所有務(wù)工人員（含彭某）因“工”受傷理應(yīng)由工傷保險(xiǎn)基金支付相關(guān)待遇。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，不應(yīng)該由工傷保險(xiǎn)基金支付。因彭某是B 公司的固定職工，其不屬于A 公司按項(xiàng)目參保的對(duì)象范圍，B 公司才是彭某工傷保險(xiǎn)責(zé)任主體，即使A 公司按項(xiàng)目參保的“項(xiàng)目工程總造價(jià)”包含塔吊業(yè)務(wù)，也不能因此認(rèn)定彭某屬于“項(xiàng)目參保對(duì)象”，從而由工傷保險(xiǎn)基金支付相關(guān)待遇。筆者傾向第二種觀點(diǎn)。此一問題和工傷的用人單位主體具有一致性。如果認(rèn)定為A 公司的工傷，自然應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目參加的統(tǒng)籌基金以及A公司支付；如果認(rèn)定為B 公司的工傷，則必須由B 公司參保的統(tǒng)籌基金以及B 公司支付。

雖然從現(xiàn)行制度來看，對(duì)于外部人員、建筑施工企業(yè)的固定人員不由項(xiàng)目參保的工傷保險(xiǎn)基金支付，具有相當(dāng)程度的合理性。但是，從制度構(gòu)建本身來看，這一問題仍值得進(jìn)一步探討。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》和《部分行業(yè)企業(yè)工傷保險(xiǎn)費(fèi)繳納辦法》，按項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)是因?yàn)闊o法按照通常的工資總額方式參保而不得不實(shí)施的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，對(duì)于解決廣大的建筑業(yè)農(nóng)民工的工傷保障問題發(fā)揮了巨大的作用。但由于其參保方式與傳統(tǒng)參保方式存在交叉，在保護(hù)職工工傷保險(xiǎn)權(quán)益的同時(shí)，如何合理界分用人單位的責(zé)任，如何區(qū)分各種法律關(guān)系以及其內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)，對(duì)于化解爭(zhēng)議，促進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度的良性發(fā)展，具有重要意義，需要進(jìn)一步予以研究。