工傷認定立案、送達的問題與思考

文／劉震

我國正在穩(wěn)步推進司法體制改革，其中一個重要目標就是要破解長期困擾司法工作的立案難、送達難、執(zhí)行難等3 方面問題。工傷認定的立案是社會保險行政部門啟動工傷認定程序的開始，送達則是工傷認定行政程序的終結(jié)，只有將首尾工作做好，實現(xiàn)首尾相連、無縫銜接，才能更好地保護勞動者和用人單位的工傷權(quán)益，推進工傷保險制度更好地落地。

工傷認定立案

在審判制度中，傳統(tǒng)的立案審查制要求立案法官對當事人提交的立案材料進行實質(zhì)性審查?！睹袷略V訟法》要求的4 項起訴條件包括：(1)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；(2)有明確的被告；(3)有具體的訴訟請求和事實、理由；(4)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定，起訴條件包括：（1）原告是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；（4）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。兩者要求基本相同。在很多情形下，原告與本案是否有直接利害關(guān)系或者是否為具體行政行為所侵犯，需要結(jié)合各項證據(jù)進行審查，甚至可能要求法院調(diào)查取證，也可能為被告所明確認可；在未經(jīng)法庭審理、未進行質(zhì)證等證據(jù)審查、未聽取被告意見，僅在立案階段對證據(jù)直接進行認定，并據(jù)此判斷原告與本案不具有利害關(guān)系而拒絕受理，不僅對原告是不公平的，也在一定程度上架空了司法審判的真正程序，因而是錯誤的。

立案登記制并不要求立案法官對當事人提交的材料做實質(zhì)性審查，即法院在立案階段不得對原告提交的材料的實質(zhì)內(nèi)容進行審查，而留待庭審中進行審查。這大大提高了一審立案率。據(jù)粗略統(tǒng)計，立案登記制改革帶來的直接效果是民事案件的數(shù)量激增50%，客觀上大幅增加了法官的工作強度，也對法官的工作效率提出了更高要求。單從數(shù)字上看，立案難的問題確實得到了相當程度的解決。但應(yīng)注意到的是，立案登記制并不是要求“有案必立”“當場立案”，它仍要求法官對立案材料進行形式審查。

《工傷保險條例》第十八條規(guī)定，提出工傷認定申請應(yīng)當提交下列材料：（1）工傷認定申請表，應(yīng)當包括事故發(fā)生的時間、地點、原因以及職工傷害程度等基本情況；（2）與用人單位存在勞動關(guān)系（包括事實勞動關(guān)系）的證明材料；（3）醫(yī)療診斷證明或者職業(yè)病診斷證明書（或者職業(yè)病診斷鑒定書）。該條款還規(guī)定，工傷認定申請人提供材料不完整的，社會保險行政部門應(yīng)當一次性書面告知工傷認定申請人需要補正的全部材料。申請人按照書面告知要求補正材料后，社會保險行政部門應(yīng)當受理。從形式上來看，工傷認定的申請材料與民事和行政訴訟的起訴要求具有相似性，囊括了申請人、用人單位、事實理由。由于多數(shù)工傷認定機構(gòu)是用人單位所在地的社會保險行政部門，少數(shù)是勞動者工作地的社會保險行政部門。

實踐中，對工傷認定申請材料的審查，多數(shù)只是進行形式審查。一是確定雙方當事人的主體資格是否適格。如申請人的身份證件是否合法，與本人是否一致；用人單位的名稱等信息是否準確；代理人與委托人之間的委托手續(xù)是否健全。二是上述申請材料是否齊全，即3 方面的材料是否都齊備，材料的形式是否恰當。如用人單位提供的申請表是否已經(jīng)蓋章，印跡是否清晰可辨；醫(yī)療診斷證明或職業(yè)病診斷證明書是否蓋章，印跡是否清晰可辨。社會保險行政部門在受理申請材料時，通常不對材料內(nèi)容的真實性進行調(diào)查確認。但是實踐中也有個別社會保險行政部門在受理申請時，對材料內(nèi)容的真實性進行判斷，可能會發(fā)生不當處置。舉例來說，某受傷職工甲，以某公司乙為被申請人向社會保險行政部門提交申請材料。經(jīng)審查，以下材料存在問題：從材料一勞動合同文本中公章格式初步推斷合同文本系偽造；材料二申請表填寫的受傷日期與診斷證明記載受傷時間不一致；材料三勞動合同中記錄的甲從事工種與申請表填寫工種不符；材料四診斷證明上記錄的患者姓名與申請人真實姓名不符。其中，材料二、四問題屬于形式審查范疇，會影響立案受理；而材料一、三是屬于實質(zhì)審查范疇，應(yīng)當在本案進入行政確認程序后進行調(diào)查核實，不宜在受理階段予以否定。

勞動關(guān)系證明往往成為工傷認定受理的真正難點所在。目前業(yè)界通常觀點認為，勞動者一方申請工傷認定時，應(yīng)承擔初步舉證責任。舉證責任包括了提出證據(jù)義務(wù)與說服義務(wù)兩個方面。在工傷認定申請階段，作為申請人的勞動者一方只有履行了“提出義務(wù)”，順利受理后，才能繼續(xù)履行“說服義務(wù)”，進而合法有效地完成初步舉證。勞動保障部《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》（勞社部發(fā)[2005]12 號）對勞動關(guān)系證明材料進行了列舉，除了勞動合同外，還包括：工資憑證、工資記錄、設(shè)備繳費憑證、工作證、服務(wù)證、招工登記表、報名表、考勤記錄、其他勞動者證言。雖然有這么多類型的材料都可以作為工傷認定申請的勞動關(guān)系證明，但勞動者一方作為申請人的案件往往都存在用工形式不正規(guī)、工資發(fā)放形式特殊、用人單位與職工方矛盾沖突激烈、用人單位家族式管理等因素，這些因素往往直接導(dǎo)致一部分勞動者很難取得《通知》中列舉的任何一項材料，進而導(dǎo)致案件的不予受理。對于復(fù)雜的勞動關(guān)系爭議先行通過勞動爭議處理程序予以確認，是比較現(xiàn)實的選擇。

工傷認定結(jié)論送達

送達難不僅長期困擾著司法機關(guān)，行政機關(guān)的執(zhí)法文書、過程性文書、結(jié)論性文書的送達也是老大難問題。在工傷認定中，行政機關(guān)會遇到一起工傷案件需要嘗試多種送達方式，最終以高昂代價完成送達。以2009 年一起案件為例，職工甲作為申請人，以某礦山企業(yè)乙為被申請人，向人社局提出工傷認定申請。受理后，該局工作人員制作了限期舉證通知書，并打電話與乙的法定代表人丙取得聯(lián)系，丙表示可在次日到人社局領(lǐng)取通知書。但丙并沒有依約領(lǐng)取。再次聯(lián)系丙，電話始終無人接聽。之后，人社局工作人員根據(jù)甲提供的乙的主要經(jīng)營場所地址（工商登記住所）上門送達，但廠區(qū)大門緊鎖，沒有見到廠區(qū)有人員活動。返回后，工作人員聯(lián)系郵政速遞，嘗試向乙工商登記住所郵寄送達，但兩日后郵件被以“收件人不在指定地址”為由退回，最終以公告送達的方式完成送達。通過本案可以看出，送達難的問題在工傷認定工作中也是很突出的問題。這個問題處理不當，不但會給工傷職工維權(quán)帶來困難，損害用人單位的知情權(quán)、辯論權(quán)，而且會給送達無效、程序違法埋下伏筆。

傳統(tǒng)的送達方式包括直接送達、留置送達、郵寄送達、委托送達、轉(zhuǎn)交送達、公告送達。工傷認定工作實踐中，送達方式以直接送達為主，小部分適用留置送達、郵寄送達，偶爾采取公告送達的方式。從上述案件可見傳統(tǒng)送達的利弊：直接送達，能夠充分保障受送達人的權(quán)益，缺點是送達成本較高，并且常常因被送達人的抵觸無法完成送達；留置送達，優(yōu)點在于可以在受送達人拒簽的情況下完成送達，但它的最大缺點在于見證難；郵寄送達在送達成本上有明顯優(yōu)勢，但其主要劣勢在于送達周期較長、送達不到的可能性較大；公告送達的優(yōu)勢在于其可以適用于受送達人下落不明或者故意躲避的情形，但缺點是送達周期過長、送達費用昂貴、送達無效的可能性較大，可能侵害受送達人的知情權(quán)和辯論權(quán)。

鑒于傳統(tǒng)送達方式的弊端，司法改革改進了留置送達程序，提出了電子見證的見證方式，并且在民事訴訟送達規(guī)則中加入電子送達方式，為破解送達難提供了新的思路。這對工傷認定文書的送達也產(chǎn)生了積極影響。首先是留置送達的電子見證。工傷認定中那些需要到現(xiàn)場直接送達的案件，往往因勞動者和用人單位之間矛盾沖突激烈，在送達文書時難以找到見證人。這時若能配合執(zhí)法記錄儀、錄音筆、手機進行電子記錄，從而合法有效地完成送達，會收到更好的效果。主流觀點認為，偷錄送達錄像可以作為行政訴訟有效的電子數(shù)據(jù)類證據(jù)，不存在送達無效的風險。其次是電子送達。電子送達的前提條件有二：（1）受送達人同意；（2）送達地址確認書對“同意”的意思表示予以確認。送達日期以到達受送達人特定系統(tǒng)日期為準。目前，電子送達在司法實踐中主要運用于民事簡易程序案件。在工傷認定工作中，也有應(yīng)用需求，但因為電子送達對受送達人意思表示的要求高、行政機關(guān)發(fā)生無效送達的可能性大、行政法領(lǐng)域內(nèi)無細化規(guī)定等原因，在工傷認定工作中幾乎沒有應(yīng)用。這是未來值得發(fā)展的方向。