英國基本養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制改革及啟示

文／鄭春榮

英國的養(yǎng)老金體系是根據(jù)1942 年《貝弗里奇報告》建立起來的，后經(jīng)多屆政府修改，形成了目前多支柱的養(yǎng)老金體系，其中最重要的部分是基本養(yǎng)老金（basic State Pension）。在工作期間繳納國民保險費(fèi)達(dá)到最低年限的參保人，在達(dá)到養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡后均可開始領(lǐng)取基本養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老金的數(shù)額人人一致，與工作期間工資高低無關(guān)。

按照世界銀行的養(yǎng)老保障三支柱理論，英國的基本養(yǎng)老金屬于第一支柱養(yǎng)老金，特點(diǎn)是對繳費(fèi)年限達(dá)到要求的養(yǎng)老金領(lǐng)取者實(shí)施均一給付，以保證基本生活需求為目標(biāo)，養(yǎng)老金替代率較低。2018/2019 財年，全額的基本養(yǎng)老金為每周125.95 鎊，占同期英國平均工資的18.6%。

英國養(yǎng)老金計劃的基本理念是?；?、強(qiáng)激勵，?；臼侵刚Ｕ侠夏耆说幕旧钪С鲂枨?，強(qiáng)激勵是指政府鼓勵社會公眾通過市場方式以私人養(yǎng)老金解決更多的養(yǎng)老需求。換句話說，一方面政府只保溫飽水平，英國的養(yǎng)老金替代率低于經(jīng)合組織（OECD）國家的平均水平；另一方面，政府以較低的支出水平實(shí)現(xiàn)了較高的養(yǎng)老保障覆蓋面，應(yīng)保盡保。

上調(diào)機(jī)制的歷史沿革

首先需要指出的是，均一給付型養(yǎng)老金、收入掛鉤型養(yǎng)老金的上調(diào)機(jī)制原理有所不同。均一給付型養(yǎng)老金的上調(diào)是面向包括初次領(lǐng)取者在內(nèi)的所有養(yǎng)老金領(lǐng)取者；而收入掛鉤型養(yǎng)老金的上調(diào)只影響已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人，初次領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人是按計發(fā)辦法領(lǐng)取的，不受上調(diào)機(jī)制影響。從這個角度來看，均一給付型養(yǎng)老金的上調(diào)機(jī)制對國家和參保人的影響更深。

在過去的40 年里，基本養(yǎng)老金的上調(diào)原則已多次變更：

——在1974 年以前，基本養(yǎng)老金的上調(diào)是不定期的。例如，1969 年11月，政府將養(yǎng)老金從每周4.5 鎊提高到5 鎊。此后，養(yǎng)老金一直保持不變，直到1971 年9 月，增加至6 鎊。

——從1974—1979 年，養(yǎng)老金上調(diào)幅度采用社會平均工資增長率與零售價格指數(shù)（RPI）兩者中的較大者。

——從1980—2000 年，撒切爾夫人上臺執(zhí)政以后，把養(yǎng)老金上調(diào)幅度與RPI 掛鉤，以減輕政府財政負(fù)擔(dān)。其中，1980—1983 年，養(yǎng)老金上調(diào)幅度與RPI的預(yù)測值掛鉤；從1983 年起，養(yǎng)老金上調(diào)幅度與RPI的歷史值掛鉤。1992年，英國出臺《社會保障管理法案》，正式建立養(yǎng)老金法定調(diào)整機(jī)制。主要規(guī)則是，從1992 年起，基本養(yǎng)老金在每年4 月開始上調(diào)，上調(diào)幅度為上年度9 月份之前的12 個月RPI 指數(shù)。

——2001 年英國政府再次改革，基本養(yǎng)老金上調(diào)幅度是：RPI 與2.5%的更高者，即如果RPI 低于2.5%，養(yǎng)老金增幅就為2.5%；如果RPI 高于2.5%，養(yǎng)老金增幅就為RPI。

——2010 年，卡梅倫政府在當(dāng)年6 月出臺緊急預(yù)算案，宣布從2011 年4 月開始，基本養(yǎng)老金的上調(diào)幅度是：社會平均工資增長率、消費(fèi)者物價指數(shù)（CPI）以及2.5%三者中的最高者。英國政府把它稱為“三重保護(hù)”（triple lock）。

——2016 年4 月，英國政府實(shí)施了近一個世紀(jì)最大的養(yǎng)老金改革，將基本養(yǎng)老金計劃和國家第二養(yǎng)老金計劃（S2P）合為一體，形成單一養(yǎng)老金計劃，改革中三重保護(hù)制度得以保留。

實(shí)施效果與存在的爭議

2010 年“三重保護(hù)”機(jī)制出臺以來的實(shí)施效果。從1979 年起，基本養(yǎng)老金上調(diào)幅度與社會平均工資增長率不再掛鉤，只與RPI 掛鉤。由于RPI 通常低于社會平均工資增長率，基本養(yǎng)老金增幅相應(yīng)低于社會平均工資增幅。雖然養(yǎng)老金每年都有所增加，但同社會平均工資增長率相比，它的相對貶值是非常明顯的，養(yǎng)老金替代率由1977 年的24.9%降至2010 年的16.3%。

根據(jù)英國財政部的預(yù)測（見下表），2012—2022 年共11 年，有3 年的CPI是最高的，有5 年的社會平均工資增長率是最高的，還有3 年的CPI 和社會平均工資增長率均低于2.5%，因此最后選擇2.5%作為上調(diào)幅度。由此可見“三重保護(hù)”機(jī)制使得養(yǎng)老金上調(diào)幅度超過了歷年CPI 和社會平均工資增長率。在2010 年新的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制出臺以后，基本養(yǎng)老金扭轉(zhuǎn)持續(xù)相對貶值的勢頭，到2018 年，養(yǎng)老金替代率回升至18.50%，這是自20 世紀(jì)80 年代末以來的最高水平。

對“三重保護(hù)”機(jī)制的批評。對“三重保護(hù)”機(jī)制的批評主要是認(rèn)為這一上調(diào)機(jī)制矯枉過正，其上調(diào)慷慨程度是發(fā)達(dá)國家所罕見的，將導(dǎo)致養(yǎng)老金增幅過快，超過了國家的財政負(fù)擔(dān)能力。2016年10 月，英國前就業(yè)和養(yǎng)老金大臣伊恩·鄧肯·史密斯表示，“三重保護(hù)”政策將導(dǎo)致代際差距日益增大，對退休人員的過度慷慨導(dǎo)致在職者的過度負(fù)擔(dān)。另有多位英國官員認(rèn)為應(yīng)取消2.5%的規(guī)定，轉(zhuǎn)而實(shí)行“雙重保障”。2018 年11 月，國際貨幣基金組織出版的英國國別報告也對英國的“三重保護(hù)”制度提出了批評。

英國財政研究所在2015 年提出了改革方案，認(rèn)為養(yǎng)老金上調(diào)可以依照兩個原則：一是從長期角度，應(yīng)保證養(yǎng)老金上漲幅度不低于CPI 和社會平均工資增長率；二是在實(shí)際操作中可以將養(yǎng)老金上調(diào)幅度與社會平均工資增長率掛鉤，如果某年社會平均工資增長率低于CPI，則改為按CPI 臨時上調(diào)養(yǎng)老金，等以后社會平均工資增長率提高了，再將臨時上調(diào)的養(yǎng)老金增幅去除，保證養(yǎng)老金增幅與社會平均工資增長率持平。

總的來講，目前“三重保護(hù)”機(jī)制的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)開始顯現(xiàn)，但英國尚未啟動新一輪改革。2017 年5 月，英國時任首相特蕾莎·梅在競選中提出，要取消飽受爭議的養(yǎng)老金“三重保護(hù)”計劃。特蕾莎·梅表示，此政策制定時退休者正處境堪憂，而如今年輕一代更需擔(dān)憂。養(yǎng)老金將繼續(xù)上漲，雖然取消了“三重保護(hù)”，但仍有“雙重保護(hù)”，養(yǎng)老金會隨社會平均工資和CPI 中較高者上調(diào)。不過特蕾莎·梅當(dāng)選以后，又承諾不進(jìn)行改革，“三重保護(hù)”機(jī)制將至少保留至本屆議會任期結(jié)束（2022 年）。

對我國的啟示

英國近幾十年面臨老齡化、經(jīng)濟(jì)增長放緩、養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)較重等挑戰(zhàn)，不斷進(jìn)行養(yǎng)老金計劃的改革，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我國借鑒。

一是養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制設(shè)計與養(yǎng)老金類型有關(guān)。養(yǎng)老金的類型不同，上調(diào)機(jī)制的參照物也有所不同。通常，?；镜亩~養(yǎng)老金目標(biāo)是維持基本生活需要，其上調(diào)與CPI 掛鉤，即只要保證養(yǎng)老金的購買力不受物價上漲的侵蝕就行了；與繳費(fèi)基數(shù)掛鉤的收入型養(yǎng)老金則更傾向與在職職工工資增長率掛鉤，其目標(biāo)是維持與退休前大致相當(dāng)?shù)纳钏健?/p>

表 各年CPI、社會平均工資增長率與三重保護(hù)機(jī)制

在（?；镜模┗攫B(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制方面，目前與CPI 掛鉤是主流。根據(jù)經(jīng)合組織2007 年的統(tǒng)計，比利時、加拿大、法國、日本、墨西哥、波蘭、西班牙和英國采取了與CPI 掛鉤，只有盧森堡、荷蘭、挪威、冰島、愛爾蘭等國采取與工資增長率掛鉤，此外還有匈牙利、新西蘭等國則采取CPI 與工資增長率的組合掛鉤。

從這個角度來看，筆者認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（即統(tǒng)籌養(yǎng)老金）的上調(diào)機(jī)制可以考慮與CPI 掛鉤。

二是養(yǎng)老金上調(diào)的參照物必須具有科學(xué)性和代表性。養(yǎng)老金上調(diào)的參照物主要是物價指數(shù)與社會平均工資。為了使養(yǎng)老金上調(diào)幅度公平公正，勢必要求這些參照物在統(tǒng)計上具有科學(xué)性和廣泛的代表性。

RPI 是英國最古老的物價指數(shù)，雖然其概念深入人心，但并不科學(xué)，容易高估通貨膨脹率。與CPI 不同的是，RPI 包含對家庭所得稅以及與住房成本有關(guān)的費(fèi)用測算，諸如抵押貸款利息、房屋保險、土地租金，以及其他成本（不動產(chǎn)代理費(fèi)和財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓費(fèi)）等費(fèi)用。RPI 漲幅高于CPI，往往是因?yàn)橛康禺a(chǎn)價格上漲所致。由于英國基本養(yǎng)老金與RPI 掛鉤，導(dǎo)致部分年份養(yǎng)老金上調(diào)幅度過高。英國費(fèi)了很長時間，才把參照物由RPI 改為CPI。

由此，筆者認(rèn)為我國的CPI 在權(quán)重設(shè)計上、社會平均工資的統(tǒng)計范圍上也存在一定缺點(diǎn)，可能造成誤差，導(dǎo)致養(yǎng)老金調(diào)整幅度也出現(xiàn)偏差，需要進(jìn)一步完善。

三是養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制的設(shè)計不能脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史階段。首先，養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。包括英國在內(nèi)的許多國家，在經(jīng)濟(jì)高速增長階段，都傾向于將上調(diào)機(jī)制與社會平均工資掛鉤，讓老年人與年輕人共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低速增長階段以后，養(yǎng)老金過快增長可能帶來繳費(fèi)率過高，影響企業(yè)競爭力和社會就業(yè)率，因此養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制更可能與CPI 掛鉤。

其次，養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制的設(shè)計需要考慮國家的承受能力。如前所述，當(dāng)前不少人認(rèn)為英國基本養(yǎng)老金的上調(diào)機(jī)制過于慷慨，將給國家?guī)磔^高的財政負(fù)擔(dān)，從長遠(yuǎn)來看，不利于養(yǎng)老金的可持續(xù)性。此外，英國人領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡將在本世紀(jì)40 年代末期推遲至69 歲。屆時，英國將成為退休年齡最高的國家之一。英國在提高養(yǎng)老金待遇的同時，大幅度提高了養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金收支平衡，但此舉遭到批評，原因是低收入者可能因預(yù)期壽命較低而難以享受到養(yǎng)老金。

四是養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制的改革要廣泛聽取意見，穩(wěn)步推進(jìn)。養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制的改革涉及所有的養(yǎng)老金領(lǐng)取者以及一些臨近退休人員的切身利益，因此改革方案需要廣泛征求意見，謹(jǐn)慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革，或者由官員、專家、雇主與雇員代表組成改革委員會醞釀改革方案，以最大化凝聚社會共識，而且最好有一定的時間提前量，讓養(yǎng)老金領(lǐng)取者有時間調(diào)整養(yǎng)老規(guī)劃，否則容易影響社會安定。例如，2011 年為了降低財政支出，英國政府將公職人員養(yǎng)老金上調(diào)參照指數(shù)從RPI 變?yōu)镃PI，結(jié)果導(dǎo)致大量公務(wù)員舉行了近30 年英國最大規(guī)模的罷工潮。據(jù)英國工會估算，2011 年6 月30 日約有75 萬人走上街頭，主要是英國全國教師工會、教師和講師協(xié)會的會員，也有其他工會組織的支持，如大學(xué)和學(xué)院工會以及公共與商業(yè)服務(wù)工會。罷工持續(xù)24 小時，英國數(shù)千所學(xué)校關(guān)閉，政府部門停止辦公，給社會生活帶來了嚴(yán)重影響。