中國(guó)農(nóng)村零支柱養(yǎng)老金制度發(fā)展優(yōu)化及政策仿真
——基于普惠性待遇調(diào)整視角

文／樊瑾 文靜 米紅

總和生育率迅速下降、城鎮(zhèn)化水平快速提高，我國(guó)老年人口數(shù)量增長(zhǎng)迅猛，加之三次生育高峰與平均預(yù)期壽命延長(zhǎng)等疊加效應(yīng)，致使人口老齡化問題凸顯。2017 年末，我國(guó)60 歲以上人口達(dá)2.41 億人，占總?cè)丝诘?7.3%，老齡化狀態(tài)也從90 年代的“未富先老”發(fā)展為當(dāng)今以“漸富快老”為首要特征的老齡化、高齡化、長(zhǎng)壽化的人口狀態(tài)。同時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)間人口老齡化水平不均衡，農(nóng)村人口老齡化程度始終高于城鎮(zhèn)。2015 年，我國(guó)農(nóng)村65 歲及以上人口占農(nóng)村人口的12.03%，比2010 年上升1.97個(gè)百分點(diǎn)。為解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題，早在20 世紀(jì)90 年代，中國(guó)便開始了對(duì)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)歷經(jīng)三個(gè)階段

經(jīng)濟(jì)體制改革促使農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，計(jì)劃生育使農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)從聯(lián)合家庭逐步向主干家庭，甚至核心家庭轉(zhuǎn)變，農(nóng)村勞動(dòng)力銳減及家庭小型化大大減弱了家庭的贍養(yǎng)功能。為更好地保障社會(huì)公平、打破城鄉(xiāng)二元差異，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障應(yīng)時(shí)代和人民的需求不斷地調(diào)整，經(jīng)歷了老農(nóng)保、新農(nóng)保和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)3 個(gè)階段。

雖然目前實(shí)行的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效地帶動(dòng)了農(nóng)村居民參保繳費(fèi)積極性，但是在農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展歷程中可以發(fā)現(xiàn)，在遵循“自愿選檔繳費(fèi)”“多繳多得、少繳少得”的原則下，農(nóng)民習(xí)慣性偏好選擇較低檔次繳費(fèi)，較短的繳費(fèi)年限。其原因有二，首先是我國(guó)農(nóng)村仍然是熟人社會(huì)，受農(nóng)村社會(huì)的差序格局及人情、回報(bào)意識(shí)諸因素的影響,互助共濟(jì)的保險(xiǎn)意識(shí)并未完全建立；其次最根本原因仍是經(jīng)濟(jì)因素，至今農(nóng)民的收入水平仍然很低，大部分農(nóng)民雖能解決溫飽問題，但缺乏足夠的現(xiàn)金流，農(nóng)村斷保、欠?，F(xiàn)象比較常見。因此，在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)實(shí)施普惠制養(yǎng)老金能夠有效提高農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障覆蓋率，解決廣大農(nóng)民的養(yǎng)老問題，減輕貧困，提升社會(huì)整體福利。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)零支柱養(yǎng)老金制度的啟示

1994 年10 月，世界銀行在其發(fā)布的《防止老年危機(jī)——保護(hù)老年人及促進(jìn)增長(zhǎng)的政策》研究報(bào)告中，從“儲(chǔ)蓄、再分配及保險(xiǎn)”3 個(gè)方面對(duì)老年經(jīng)濟(jì)安全進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，由此提出建立三支柱社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，至今該模式都是許多國(guó)家建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要參考。同時(shí)，各國(guó)的實(shí)踐運(yùn)行中也出現(xiàn)了待遇給予在財(cái)政上的不可持續(xù)性，以及對(duì)非在職人員養(yǎng)老保障忽略等問題，因此各國(guó)在三支柱的基礎(chǔ)上根據(jù)各自國(guó)情不斷地調(diào)整。2004 年，世界銀行在研究十幾個(gè)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的基礎(chǔ)上，發(fā)表《21 世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國(guó)際比較》報(bào)告，將三支柱擴(kuò)展為五支柱，正式提出了零支柱，即政府財(cái)政為國(guó)民提供不以居民繳費(fèi)為前提的普惠性的定額國(guó)民養(yǎng)老金或社會(huì)養(yǎng)老金，以提供最低水平的保障。本研究比較了建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的典型國(guó)家，發(fā)現(xiàn)各國(guó)雖然在具體實(shí)施上有一定差別，其中一些國(guó)家提供的是收入調(diào)查型的零支柱養(yǎng)老金，如澳大利亞、加拿大、南非、印度等國(guó)，而以新西蘭、毛里求斯、巴西為代表的國(guó)家則提供普惠性的零支柱養(yǎng)老金，當(dāng)然不同國(guó)家在領(lǐng)取條件、待遇水平上也有一定差異。但總體而言國(guó)際上對(duì)于零支柱養(yǎng)老金的界定都有以下幾個(gè)特征：非繳費(fèi)；財(cái)政再分配型的代際轉(zhuǎn)移，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的收入轉(zhuǎn)移支付機(jī)制；資格條件僅限于公民身份或居住時(shí)間；待遇水平往往與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度動(dòng)態(tài)相關(guān)；建立的目的經(jīng)歷了從減貧到保障人民一定生活質(zhì)量轉(zhuǎn)變的過程。

圖1 2019 年零支柱養(yǎng)老金分年齡直接領(lǐng)取待遇人數(shù)（萬人）

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)零支柱養(yǎng)老金的界定有重要啟示。2014 年 2 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），決定將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，支付終身。中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)等情況，適時(shí)調(diào)整全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)。參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，年滿60 周歲、累計(jì)繳費(fèi)滿15 年，且未領(lǐng)取國(guó)家規(guī)定的基本養(yǎng)老保障待遇的，可以按月領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。《意見》還指出，2020 年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與社會(huì)救助、社會(huì)福利等其他社會(huì)保障政策相配套，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老等傳統(tǒng)保障方式的積極作用，更好地保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活。2015 年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金由每月55元提高至70 元，2018 年再提高至88 元。通過該制度中央和地方財(cái)政為60 歲以上農(nóng)村居民提供了經(jīng)濟(jì)支持，在政策頒布時(shí)，滿60 歲以上老人便在沒有個(gè)人賬戶的情況下，領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金符合了國(guó)際上零支柱養(yǎng)老金的基本特征，本研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為這就是中國(guó)的零支柱養(yǎng)老金。

政策仿真模擬

由于2013 年新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)老人的全覆蓋，本研究利用2010 年人口普查數(shù)據(jù)，以2013 年60 歲及以上農(nóng)村人口數(shù)為基礎(chǔ)進(jìn)行測(cè)算，推出2019—2053 年零支柱養(yǎng)老金的直接領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金群體人數(shù)（簡(jiǎn)稱“直接領(lǐng)取待遇群體”），并設(shè)定3 種城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整模式，測(cè)算該部分人群的養(yǎng)老金總支出。該部分人群具有獨(dú)特性，在沒有繳費(fèi)的情況下直接成為待遇領(lǐng)取者，是領(lǐng)取養(yǎng)老金的重要群體。測(cè)算針對(duì)該部分人群的養(yǎng)老金總支出，有利于完善我國(guó)養(yǎng)老金制度，為優(yōu)化養(yǎng)老金制度提供參考依據(jù)。

首先，本研究根據(jù)2010 年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)推出2019 年農(nóng)村66歲以上人口數(shù)據(jù)，并將此數(shù)據(jù)作為測(cè)算研究的基礎(chǔ)，即為2019 年零支柱養(yǎng)老金的直接領(lǐng)取待遇群體。利用2010 年57 歲及以上農(nóng)村分年齡分性別人口數(shù)和對(duì)應(yīng)的死亡率得出2019 年66 歲及以上分年齡直接領(lǐng)取待遇人數(shù)，為11415萬人，具體數(shù)據(jù)見圖1。截至2018 年10 月，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)為35343 萬人，待遇領(lǐng)取人數(shù)為16603 萬人，由此可佐證2019 年測(cè)算數(shù)值合理。

圖2 零支柱養(yǎng)老金直接領(lǐng)取待遇人數(shù)變化分析（萬人）

同樣，本研究繼續(xù)計(jì)算2019—2053 年零支柱養(yǎng)老金的直接領(lǐng)取人數(shù)，從圖2 可看出待遇領(lǐng)取人數(shù)呈遞減趨勢(shì)，前期速度較快，后期較為平穩(wěn)。

隨著時(shí)間的推移，享受零支柱養(yǎng)老金直接領(lǐng)取待遇的群體逐漸減少，2053年達(dá)到100 歲，人口數(shù)量為36 萬人。以時(shí)間節(jié)點(diǎn)為準(zhǔn)可知，2020 年直接領(lǐng)取待遇人數(shù)為10851 萬人；2035 年為2969 萬人；2050 年為114 萬人。根據(jù)課題組前期研究可得，2035 年城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)人數(shù)達(dá)32001 萬人，當(dāng)年領(lǐng)取待遇人數(shù)31965 萬人，參保人數(shù)達(dá)63966萬人。因此2035 年為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人群變動(dòng)的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

然后，根據(jù)我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的增長(zhǎng)情況對(duì)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行預(yù)測(cè)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，從2008 年至今我國(guó)人均GDP 保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，雖然近年增長(zhǎng)率有所降低，但也保持在6%以上。因此，我們?cè)O(shè)定未來我國(guó)人均GDP 每年增長(zhǎng)6%。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示2017 年人均GDP 為59660 元，按照6%的增長(zhǎng)率2019 年人均GDP 為67034 元。

根據(jù)本團(tuán)隊(duì)以往研究提出的A、B、C 三種待遇方案，我們?cè)诟奖碇辛谐隽?019—2050 年歷年的養(yǎng)老金待遇。接下來根據(jù)圖1 中人口預(yù)測(cè)的結(jié)果，測(cè)算在不同愿景下直接領(lǐng)取待遇群體年度養(yǎng)老金支出（見附表）。

隨著零支柱養(yǎng)老金直接領(lǐng)取人數(shù)的減少，養(yǎng)老金支出也逐漸較少。如果采取方案A，從2020 年起始終保持每年2300 元的標(biāo)準(zhǔn)。受老年人口結(jié)構(gòu)的影響，2050 年養(yǎng)老金支出為26 億元。方案B 的保障水平在2035 年達(dá)到每年11239 元，養(yǎng)老金支出為3337 億元；2050 年保障水平為每年26935 元，養(yǎng)老金支出為307 億元。方案C 在2050年保障水平為每年40811 元，養(yǎng)老金支出為464 億元。同樣，受年齡結(jié)構(gòu)影響，90 歲時(shí)直接領(lǐng)取待遇人群在3 種方案下的養(yǎng)老金支出分別為167 億元、1299億元、1959 億元。

結(jié)論

中國(guó)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，年滿60 歲且未曾繳費(fèi)群體所領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實(shí)際上符合國(guó)際上界定的零支柱養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，表明零支柱在中國(guó)的真實(shí)存在，它對(duì)構(gòu)建我國(guó)多層次、多支柱的養(yǎng)老保障體系起到了優(yōu)化作用。并且中國(guó)零支柱養(yǎng)老金制度的建立對(duì)減貧和縮小貧富差距都有一定的影響，按照學(xué)術(shù)界計(jì)算基尼系數(shù)常采用的分組計(jì)算法，如果我們仿照國(guó)際做法，在實(shí)際計(jì)算中將直接享受零支柱養(yǎng)老金那一組人數(shù)除去，則中國(guó)基尼系數(shù)的測(cè)算將有所調(diào)整，其數(shù)值會(huì)有所下降。

表 零支柱養(yǎng)老金直接領(lǐng)取待遇人群2019—2050 年養(yǎng)老金待遇預(yù)測(cè)（按年份）

養(yǎng)老金待遇的調(diào)整需要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民的生活保障水平相匹配，在養(yǎng)老保障待遇調(diào)整的過程中，本研究以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為原則，利用相對(duì)貧困線水平，即人均GDP 的6.6%為參照調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平，在不同階段根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力相機(jī)選擇保障標(biāo)準(zhǔn)并且逐步提高繳費(fèi)檔次。政策仿真結(jié)果顯示，養(yǎng)老金待遇和參保繳費(fèi)的動(dòng)態(tài)演變模式應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變動(dòng)，才能更好地保障老年人基本生活。3 種方案下，2020 年保障標(biāo)準(zhǔn)為每年2300 元，約占當(dāng)年人均GDP 的6.6%(4690 元)。從2020—2035 年，提高養(yǎng)老金水平，加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼；到2035 年待遇水平達(dá)到當(dāng)年人均GDP 的6.6%(11239 元)，將養(yǎng)老金支出控制在了可承受的范圍內(nèi)；從2035—2050 年，養(yǎng)老金待遇的提高能夠充分地保障老年人的生活水平。隨著直接領(lǐng)取待遇人數(shù)逐漸減少，即享受零支柱那部分人群退出，3 種方案下養(yǎng)老金支出逐漸減少，這為完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制創(chuàng)造了條件。本研究以貧困線每年2300 元作為兜底保障，能夠促使我國(guó)在2020 年順利完成脫貧攻堅(jiān)的重大民生目標(biāo)，而2020 年之后的待遇調(diào)整，是對(duì)養(yǎng)老保障待遇進(jìn)行科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)，是繼消滅絕對(duì)貧困之后，為解決相對(duì)貧困問題奠定穩(wěn)固基礎(chǔ)的初步探索，能夠進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果更好地惠及國(guó)民，建立更加公平更可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系。