干部帶病提拔的運(yùn)行機(jī)理與防控對(duì)策

摘要：干部帶病提拔表現(xiàn)為三大征兆：制造虛假政績(jī)、虛假檔案或者建立利益共同體而獲得提拔。干部帶病提拔之所以難以根治，乃在于它是一個(gè)自組織、自運(yùn)營(yíng)、自我增能的隱秘社會(huì)交換閉環(huán)系統(tǒng)。為了遏制干部帶病提拔，必須強(qiáng)化任前的個(gè)人調(diào)查，過(guò)濾“帶病者”入職;建立考、選、用分離制度，源頭上防控“帶病提拔”;阻斷干部任用決策背后的利益鏈，建立決策腐敗防范與倒查制;建立內(nèi)部人強(qiáng)制舉報(bào)制度，打擊利益共同體。

關(guān)鍵詞：干部; 帶病提拔; 決策腐敗; 考選用分離; 強(qiáng)制舉報(bào)制

中圖分類號(hào)：C93? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1009-3605（2019）06-0051-07

一、干部“帶病提拔”的主要表現(xiàn)

（一）謀求共同利益而得到提拔

“帶病干部”之所以會(huì)得到提拔，在于他們建立了利益共同體，建造了他們專屬的謀私“帝國(guó)”。這就是權(quán)力失控、組織異化后干部“帶病提拔”的一個(gè)非常典型的表現(xiàn)形式——利益共同體。利益共同體中通過(guò)提拔有利益關(guān)系的下屬或者擁護(hù)利益團(tuán)體首腦登上高位，獲得更高的權(quán)力來(lái)為謀私提供便利。腐敗窩案與人事腐敗案糾結(jié)在一起（具體見(jiàn)表1），互為因果，利益輸送。

從下表1可以看出，這些案件涉案官員的職位小到行政科長(zhǎng)，大到中央政治局常委。

“帶病提拔”，邊腐邊升。2003年至被查期間，羅蔭國(guó)受賄56筆，而這期間他卻在不斷的高升;深圳市小金庫(kù)案，劉躍紅在2002年至2006年間曾被指控受賄，但未被調(diào)查一直在職至2014年。周以忠被捕的前一天對(duì)其任開(kāi)封市委書記的投票中，竟基本無(wú)人反對(duì);柴國(guó)良調(diào)任銅陵時(shí)，仍被省國(guó)稅局夸獎(jiǎng)。薄熙來(lái)2000年至2012年間，通過(guò)職權(quán)之便為本人或他人謀取不法利益，數(shù)目驚人。而在這13年間，薄熙來(lái)實(shí)現(xiàn)了從一省委副書記、代省長(zhǎng)到中央政治局委員的飛躍。周永康案的利益關(guān)系網(wǎng)涉及石油系、四川系、政法系，案件成員由其親屬、秘書及朋友圈構(gòu)成，以周永康為首的高官濫用職權(quán)，不僅直接或間接收受巨額賄賂，其親屬、情婦、朋友成為從事非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲取巨額利益的“好”幫手。周永康從最初的國(guó)企實(shí)習(xí)生官至最后的中央政治局常委，一路“帶病提拔”，得益于他周邊的利益團(tuán)體的協(xié)助掩護(hù)，而他在高升的同時(shí)，也利用手中的權(quán)力提拔重用“身邊人”，彼此利益輸送，潛伏多年。“周永康案的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜如葡萄藤狀”。以上“帶病提拔”案例的共同特點(diǎn)有三：一是團(tuán)伙作案，官官相護(hù);二是以權(quán)謀私，以錢易權(quán);三是表面坦蕩正義，背地里不法勾當(dāng)。蘇榮被控的三宗罪中，有兩項(xiàng)都指向利益共同體，利用職務(wù)便利為有關(guān)單位和個(gè)人在企業(yè)經(jīng)營(yíng)、職務(wù)升遷等方面提供幫助。

（二）制造虛假政績(jī)而得到提拔

干部在其任職期間所有的工作成績(jī)的總和就是政績(jī)。由于我國(guó)干部工作評(píng)價(jià)的過(guò)度指標(biāo)化，干部任務(wù)無(wú)法完成不僅會(huì)受到上級(jí)的批評(píng)，還可能職位難保。政績(jī)出官，官出政績(jī)。不健康的政績(jī)觀誘導(dǎo)下，一些人對(duì)權(quán)力盲目追逐，制造虛假政績(jī)來(lái)謀取高位。加之我國(guó)干部考察制度不夠完善、相關(guān)監(jiān)督制度執(zhí)行不暢，致使“帶病干部”靠虛假的政績(jī)實(shí)現(xiàn)級(jí)級(jí)升遷。新聞曝光因虛假政績(jī)得到提拔的人事腐敗案件，具體見(jiàn)表2。

筆者在一次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，中西部的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了達(dá)成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)提高自己的政績(jī)，就到別的地區(qū)去“買稅”，一時(shí)“買稅”“引稅”風(fēng)盛行，已經(jīng)成為當(dāng)?shù)毓賳T公開(kāi)的秘密。在眾多案例中，王懷忠因虛假政績(jī)而“帶病提拔”的例子最為典型，他曾經(jīng)這樣說(shuō)過(guò)：“只要你搞出政績(jī)，就算你不行也能上，但關(guān)鍵不是讓百姓看到政績(jī)，要讓領(lǐng)導(dǎo)（我）看到政績(jī)。告我又能怎樣？查我一次，我就升一級(jí)?！边@就是王懷忠“帶病”的政績(jī)觀。王懷忠曾是安徽阜陽(yáng)市的副市長(zhǎng)，從最初的基層干部，晉升為一省副省長(zhǎng)，依靠的是他圓滑的吹牛作假手段。他好大喜功，勞民傷財(cái)建立起的大機(jī)場(chǎng)只有一架飛機(jī)，一年只有600多的客源。他還弄虛作假，在毫縣當(dāng)政時(shí)炮制高達(dá)幾個(gè)億的驚人財(cái)政收入虛假政績(jī)，并且獲得升遷，這是值得深思的。

（三）偽造虛假檔案而得到提拔

目前雖頒布了許多關(guān)于干部選拔任用方面的制度法規(guī)，但仍存在不完善之處。如選拔公開(kāi)透明度不高，對(duì)選拔違規(guī)行為前饋控制不夠，使“帶病干部”有可乘之機(jī)，而出現(xiàn)一些干部偽造個(gè)人檔案而獲得提拔。廣東茂名腐敗案，發(fā)現(xiàn)許多干部檔案造假。組織在選拔任用過(guò)程中未能及時(shí)核查，致使“帶病”參選者“上崗”。下面是近年來(lái)我國(guó)偽造虛假檔案得到提拔的部分案件，如表3所示。

新聞曝光出來(lái)的“五假官員”盧恩光一案，個(gè)人檔案里有“五假”，即假年齡、假入黨材料、假工作經(jīng)歷、假學(xué)歷、虛假家庭情況。盧恩光用金錢買官進(jìn)入仕途，靠拉關(guān)系升遷和謀取個(gè)人榮譽(yù)，從私營(yíng)企業(yè)主搖身一變成為副部級(jí)干部。他在從政的同時(shí)把控和經(jīng)營(yíng)著數(shù)家企業(yè)，通過(guò)濫用職權(quán)為其企業(yè)謀取不法利益。而他謀得的巨額財(cái)物很大部分用于買取職位晉升，公然以錢謀權(quán)。盧恩光善于偽裝，常以假面具示人，案發(fā)前留下了“好名聲”并獲得升遷。

二、干部“帶病提拔”的運(yùn)行機(jī)理：社會(huì)交換的視角

（一）成功命題：不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，一把手暗箱操作

由于我國(guó)干部選拔公開(kāi)性不足，領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力制約不合理，導(dǎo)致干部帶病提拔的行為時(shí)有發(fā)生。干部的升遷命運(yùn)常常是依靠上級(jí)來(lái)決定，不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)就應(yīng)運(yùn)而生。各級(jí)的一把手用人權(quán)力獨(dú)大，用人決策者就可以通過(guò)暗箱化、形式化、盲區(qū)化等手段逃避監(jiān)督，將用人權(quán)交易化而獲得巨大收益。如此，干部帶病提拔就見(jiàn)怪不怪了。一介商人可使用錢財(cái)謀取官位，從商場(chǎng)轉(zhuǎn)戰(zhàn)官場(chǎng)，如盧恩光。出現(xiàn)這些現(xiàn)象的原因可以用社會(huì)交換理論的成功命題來(lái)解釋，握有用人權(quán)的決策者在一次成功“提拔帶病者”（即不符合干部任用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定者）后，當(dāng)有人向他再次行賄謀求職位時(shí)，他就會(huì)欣然接受并重復(fù)該行為給予“幫助”。通過(guò)重復(fù)該行為，提拔“帶病干部”既能撈取個(gè)人財(cái)富，又能拉攏握有稀缺資源的人、積累政治資本以鞏固官場(chǎng)地位。

（二）建立考、選、用分離制度，源頭上防控“帶病提拔”

選任制、委任制、考任制和聘任制是我國(guó)現(xiàn)行的干部選拔任用的四種基本模式，它們有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是集選、用、評(píng)于一體，自己選的人自己來(lái)評(píng)定好壞，這就難免出現(xiàn)問(wèn)題。為防止干部“帶病提拔”，應(yīng)改革現(xiàn)有的制度，把考、選、用三權(quán)相分離：第一，在實(shí)行選任制時(shí)，我們應(yīng)該充分發(fā)揮人民群眾的力量，擴(kuò)大人民民主，把選舉權(quán)交到人民群眾的手中去，讓群眾選他們最信任的人當(dāng)干部，才能更好地實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。人民自己選舉的干部，人民有絕對(duì)的監(jiān)督權(quán)，如果發(fā)現(xiàn)該干部有不良行為，人民群眾應(yīng)有聯(lián)名否決的權(quán)利。第二，在委任制中，應(yīng)該讓人民的監(jiān)督貫徹全過(guò)程。首先，應(yīng)深化群眾知情權(quán)。在干部任用公示中，目前公示的內(nèi)容缺乏及時(shí)性和完整性，尤其沒(méi)有對(duì)其家庭主要成員情況、家庭財(cái)產(chǎn)、任職前聲望、個(gè)人政績(jī)（主要包括生態(tài)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)）以及公示關(guān)鍵結(jié)果等重要信息的公示。往往都是一般性、過(guò)程性和抽象性的東西，而對(duì)有價(jià)值的信息和公示對(duì)象具體實(shí)績(jī)公開(kāi)的少，這樣監(jiān)督就難到位。因此應(yīng)公開(kāi)干部的政治素質(zhì)、道德情操和工作能力、個(gè)人廉潔情況、個(gè)人信用與作風(fēng)、工作實(shí)績(jī)與潛力等信息并做出中肯的判斷和評(píng)價(jià)。其次，落實(shí)人民群眾的質(zhì)詢權(quán)，對(duì)于超過(guò)三分之二的群眾有異議的人，不能提到黨委會(huì)的議題中去;最后，對(duì)于已經(jīng)委任的干部，如果群眾在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)其不符合委任條件，群眾亦享有聯(lián)名上書啟動(dòng)調(diào)查的權(quán)利。第三，改革考任制。目前考試、考察權(quán)和任用權(quán)都集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)探索把考試、面試和任用的權(quán)力分離到不同的機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，或者委托第三方完成，從而化解“帶病入職”的風(fēng)險(xiǎn)，防止干部“帶病提拔”。第四，對(duì)于聘任制，應(yīng)聘者在通過(guò)資格認(rèn)定之后，還應(yīng)該通過(guò)人民群眾的認(rèn)可這一關(guān)，如果不被人民群眾認(rèn)可，就不能聘用。如此考、選、用分離，才能從源頭上防控“帶病提拔”。

（三）阻斷干部任用決策背后的利益鏈，建立決策腐敗防范與倒查制

利益鏈?zhǔn)侵咐嫦嚓P(guān)的政治人因交互行為而形成的穩(wěn)定的利益生態(tài)關(guān)系。[2]決策利益鏈?zhǔn)侵刚稳艘蚰撤N相關(guān)的利益問(wèn)題產(chǎn)生交互行為而做出的為達(dá)成共贏的決策，是一種違法行為。利益鏈進(jìn)行的交互行為，核心在決策腐敗。應(yīng)該阻斷干部任用決策利益鏈，建立事前、事中、事后決策腐敗預(yù)防與倒查制度，有效防止人事決策腐敗。建立決策責(zé)任追究制度就是要健全懲處機(jī)制。政治人一旦做出決策利益鏈的交互行為而謀得利益的，都應(yīng)受到行政處罰，并且從嚴(yán)處理。其一，組織處理。停職、降職、責(zé)令辭職、免職等。這主要是針對(duì)決策者在做出決策后能知錯(cuò)而及時(shí)停手，并且能夠自行交代問(wèn)題的。其二，禁入限制。五年內(nèi)甚至終身不得擔(dān)任國(guó)家或地方公職人員。其三，紀(jì)律處分。對(duì)違反紀(jì)律的公職人員依法由相關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)公開(kāi)審查、裁決。其四，特別嚴(yán)重的，由國(guó)家司法機(jī)關(guān)依法懲處。

（四）建立內(nèi)部人強(qiáng)制舉報(bào)制度，打擊利益共同體

知情者不舉報(bào)，舉報(bào)者不知情，是人事腐敗案件難以查處的重要原因。內(nèi)部人是腐敗重要信息獲得的主要渠道。探索建立內(nèi)部人強(qiáng)制舉報(bào)制度，是查處帶病提拔腐敗案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。人事腐敗查處最難的是腐敗重要信息難以獲得。針對(duì)那些知情者不舉報(bào)的現(xiàn)象，可以建立組織人事部門內(nèi)部人強(qiáng)制舉報(bào)制度。明文規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其所提拔下屬的廉潔性保證和下屬監(jiān)督上級(jí)的責(zé)任，明確黨政主要領(lǐng)導(dǎo)哪些違反中國(guó)共產(chǎn)黨組織紀(jì)律和用人政策的，內(nèi)部工作人員有義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢舉，并明確違背者所受的懲處和舉報(bào)真實(shí)者所得獎(jiǎng)勵(lì)與權(quán)益保護(hù)，可以把責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，終身追責(zé)。如此，既能讓組織人事機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員明確自身責(zé)任與義務(wù)，強(qiáng)化干部相互監(jiān)督的責(zé)任心;還能打擊單位內(nèi)部的不法利益團(tuán)體，讓不法利益團(tuán)體難以在組織中生存和發(fā)展。對(duì)于不知情胡亂舉報(bào)者，可明確規(guī)定該行為承擔(dān)的責(zé)任，如以誹謗污蔑罪論處，適當(dāng)給予金錢處罰，情節(jié)嚴(yán)重者應(yīng)擔(dān)民事或刑事責(zé)任。這樣，拓展“帶病提拔”的相關(guān)責(zé)任追究鏈條，增加包庇的處罰成本，加強(qiáng)對(duì)“違規(guī)”干部的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)有效防控干部的“帶病提拔”。

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責(zé)任編輯：譚桔華