英國(guó)城鎮(zhèn)化為何不大拆大建

柏文喜

從倫敦的金融中心利物浦大街走向倫敦橋，你一定會(huì)注意到一座古羅馬風(fēng)格的金頂紀(jì)念碑。這座碑柱為了紀(jì)念1666年倫敦大火而建，這場(chǎng)蔓延倫敦80%的城區(qū)、燒毀13200間房屋的大火造成了1000萬(wàn)英鎊的損失，一萬(wàn)多人無(wú)家可歸，但正是這場(chǎng)大火奠定了倫敦城現(xiàn)在的格局。

大火前的倫敦與任何一個(gè)中世紀(jì)城市一樣，街道狹窄、擁擠，大多數(shù)建筑以木構(gòu)為主。工業(yè)革命的發(fā)展促使居民為了利益無(wú)序地隨處搭建新的建筑，城市擁擠、骯臟，缺乏必要的防火、防災(zāi)能力和規(guī)劃，這一切導(dǎo)致了一間面包房的意外著火燒掉了整個(gè)倫敦城。

但是，這場(chǎng)大火給了倫敦城一個(gè)整體規(guī)劃重建的機(jī)會(huì)?，F(xiàn)在倫敦主要的標(biāo)志性建筑圣保羅大教堂、皇家交易所、肯辛頓宮等都建成于大火之后。1710年完成的圣保羅教堂在隨后的3個(gè)世紀(jì)里，直到1962年，它111米高的尖頂一直是倫敦最高的建筑。

英格蘭人的守舊態(tài)度在他們面對(duì)摩天高樓的時(shí)候一目了然。2012年倫敦橋附近高1017英尺（310米）的Shard大廈竣工，成為了歐洲最高樓。但倫敦市民對(duì)此頗不以為然，甚至出現(xiàn)了很多諷刺這座建筑物外形的漫畫和笑話。

而倫敦人對(duì)他們位于中心城區(qū)之外的金絲雀碼頭商務(wù)區(qū)的調(diào)侃幾乎成了人盡皆知的典故：這里不是倫敦，是英國(guó)的曼哈頓。這個(gè)區(qū)域像紐約的曼哈頓一樣高樓林立，各個(gè)商業(yè)巨頭的廣告燈箱能在夜晚映亮天空。與幾英里外依然保持著十九世紀(jì)甚至更早城市格局的倫敦一區(qū)截然不同。倫敦市民給商務(wù)區(qū)找出了各種各樣的毛?。焊邩橇至⒆屓司窬o張，容易成為恐怖分子的目標(biāo)，等等。

不建造高樓不代表城市建設(shè)停滯不前，相反保守的英格蘭人雖然不輕易建造摩天大樓，卻十分擅長(zhǎng)將失去原有功能的老建筑重新裝修、改造室內(nèi)來(lái)適應(yīng)現(xiàn)代化居住和商業(yè)擴(kuò)張的需要。

倫敦一區(qū)的馬路兩旁充滿了維多利亞式的歷史建筑，只有底層墻邊的銘牌寫著這是某家公司的辦公室、餐館，甚至星巴克、麥當(dāng)勞。倫敦市中心的考文科花園（Covent Garden）原先是古舊的菜市場(chǎng)，為了將它改變?yōu)楝F(xiàn)代化的商業(yè)中心，原先的露天市場(chǎng)被保留，增加了相配的室內(nèi)敞廳;外立面古意盎然，仿佛莎士比亞時(shí)代的集市，室內(nèi)的玻璃櫥窗中卻展示著任何一個(gè)商場(chǎng)都常見的化妝品和食品品牌。

英國(guó)1971年頒布的《城市、農(nóng)村規(guī)劃法》規(guī)定一切開發(fā)行為，包括地下和地面的建筑物，構(gòu)筑物的新建、擴(kuò)建、改建，在動(dòng)工以前必須得到地方規(guī)劃管理部門的批準(zhǔn)，沒有得到許可的不能進(jìn)行。

“站在教堂的鐘樓可以俯瞰整個(gè)城市的全貌”是我們常常在小說(shuō)里看到的描述，但是這種景象不僅在1962年的倫敦存在，現(xiàn)在的大部分英國(guó)小城鎮(zhèn)也依然如此。在英國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)中，對(duì)人和環(huán)境的重視起到了決定性的作用。

在英國(guó)，規(guī)劃的公眾參與力度非常大。英國(guó)的各個(gè)層次的規(guī)劃，如全國(guó)性城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、市鎮(zhèn)地方規(guī)劃及市區(qū)局部的改造建設(shè)等，都要有公民參與。參與的形式多種多樣：有意見聽證、調(diào)查表格、電視辯論、網(wǎng)絡(luò)投票，等等。更重要的是這些意見多半能夠反映到規(guī)劃中，真正能夠落實(shí)。

首先，規(guī)劃員要把民眾的意見進(jìn)行梳理歸類后向議會(huì)和公眾報(bào)告，這是必經(jīng)的法定程序。

其次，還有規(guī)劃督察，這是獨(dú)立于規(guī)劃局之外的另一套人馬。規(guī)劃督察除監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行情況外，還要對(duì)公眾的意見進(jìn)行了解和裁決。

公眾有不同意見可以向規(guī)劃督察申訴、寫信或當(dāng)面交談，規(guī)劃督察先進(jìn)行協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不成，則開庭審理，公眾可進(jìn)行申辯，最后由規(guī)劃督察裁決。所以英國(guó)政府和公民之間可以耗費(fèi)幾年的時(shí)間圍繞著一棟老房子的拆與不拆，來(lái)來(lái)回回地進(jìn)行聽證、討論。

19世紀(jì)的英國(guó)社會(huì)活動(dòng)家霍華德曾經(jīng)在著作《明日，一條通向真正改革的和平道路》中提出過(guò)的關(guān)于“田園城市”的思想一直是城鎮(zhèn)建設(shè)的一條重要考慮因素：建設(shè)一種結(jié)合城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點(diǎn)的理想城市，為了健康、生活以及產(chǎn)業(yè)而設(shè)計(jì)，它的規(guī)模能足以提供豐富的社會(huì)生活，但不應(yīng)超過(guò)這一程度。受霍華德思想的影響，英國(guó)建設(shè)了一些大城市周邊的具有理想主義色彩的花園城市。

現(xiàn)在的英國(guó)，很難再看見以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價(jià)，人口向倫敦等大城市迅速聚集的“單向型城鎮(zhèn)化”。相反，大城市人口向周圍的小城鎮(zhèn)、衛(wèi)星城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和流動(dòng)成為了發(fā)展的主流。

這一點(diǎn)，由于四通八達(dá)的公共交通，特別是鐵路網(wǎng)絡(luò)而顯得尤其成功。倫敦中心城區(qū)的上班人口有40多萬(wàn)，但是居住人口卻只有4萬(wàn)，大多數(shù)的上班族都選擇居住在一個(gè)小時(shí)火車路程的周邊城鎮(zhèn)，這些城鎮(zhèn)有購(gòu)物中心和密度不輸于城市的便利店，各種現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施可以滿足舒適的居住。

在這個(gè)基礎(chǔ)上，大城市只意味著工作地點(diǎn)，而非必須的獲得更高品質(zhì)生活的終點(diǎn)。而小城鎮(zhèn)的發(fā)展則圍繞著提供更多的住宅、就業(yè)機(jī)會(huì)，保護(hù)自然和人文環(huán)境等主題。

所以，在英國(guó)，城鎮(zhèn)化不以人口向極個(gè)別大城市的單向性流動(dòng)為標(biāo)志，也不以在城市中建設(shè)高樓大廈為標(biāo)準(zhǔn)。一方面是城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)重視人與環(huán)境。另一方面，則是現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題：擁擠的市中心，任何與土地有關(guān)的大筆交易都將是一件昂貴并且耗時(shí)的生意。而政府絕對(duì)不會(huì)為了招商引資或者促進(jìn)商業(yè)發(fā)展而在行政上以任何手段幫助推進(jìn)這一過(guò)程。

公民財(cái)產(chǎn)的神圣不容侵犯是英格蘭普通法傳承已久的一條基本原則。其中引申出了公民對(duì)自有住宅和土地的主權(quán)。這一點(diǎn)，早在英格蘭著名法律學(xué)者愛德華·庫(kù)克在1628年發(fā)表的《英格蘭法律總論》（The Institutes of the Lawsof England）中就有這樣的論述：“公民的住宅就是他的城堡。”

在這之后，英國(guó)前首相老威廉·皮特為了重申這一個(gè)重要的原則，寫下了被演繹成許多“房權(quán)”斗爭(zhēng)故事的名言：“哪怕是最貧窮的人，他的家也是他最安全的庇護(hù)所。風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)?！?/p>

在法律規(guī)定的四種獲得土地的方式當(dāng)中，“符合原主人的轉(zhuǎn)讓意愿”是無(wú)論哪一種方式都必須滿足的法律要件。為了保證“意愿”的真實(shí)性，2002年土地注冊(cè)法特別要求所有的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和超過(guò)7年的租約都必須履行相應(yīng)的程序，強(qiáng)制注冊(cè)。

2008年，一位中東富豪花費(fèi)1600萬(wàn)英鎊購(gòu)買了倫敦北部一座豪宅艾斯隆莊園，計(jì)劃將它改建成一座價(jià)值1.3億英鎊的豪宅，但由于一位名叫哈里的流浪漢已經(jīng)在這座之前處在廢棄狀態(tài)的莊園中居住了21年，他受到了流浪漢權(quán)利法的保護(hù)，可以繼續(xù)生活在自己的帳篷中，在某種程度上占有了艾斯隆莊園中一隅的主權(quán)，所以艾斯隆莊園的新主人沒有權(quán)利強(qiáng)制拆毀他的帳篷將他驅(qū)逐出去。

在與土地和房屋有關(guān)的拆建當(dāng)中，不管是政府行為還是私人行為，獲得主人的同意這條基本原則在西歐的一些國(guó)家也有相同的法律規(guī)定。

東西德合并之后，政府曾經(jīng)向東德多次撥款，提供經(jīng)濟(jì)支持發(fā)展城市。但是現(xiàn)在坐火車穿行在東德境內(nèi)，依然能夠在德累斯頓這樣的大城市發(fā)現(xiàn)大片大片由鐵絲網(wǎng)圍住的破敗房屋。原因在于政府無(wú)法找到這些房屋的主人，他們大多數(shù)在東西德合并之前已經(jīng)逃往西德，無(wú)法聯(lián)絡(luò)。但是，在舊城改造的過(guò)程中，由于缺少房屋主人的同意，市政施工時(shí)只能繞開這些房屋，并對(duì)它們做一些必要的保護(hù)，在可以預(yù)見的將來(lái)，這些爛房子在主人沒有點(diǎn)頭之前都將以這樣的方式站在嶄新的城市當(dāng)中。

在這樣的背景下，想要獲得在一塊土地上隨心所欲地推倒一座舊房子的權(quán)利必須面對(duì)的文化和法律上的阻力可想而知，更不用提大面積的拆毀和重修。所以，盡管也許是世界上最重要的商業(yè)中心，但英國(guó)和德國(guó)的老城們依然維持著它們幾個(gè)世紀(jì)之前的風(fēng)貌。

商業(yè)社會(huì)追求剩余價(jià)值的原則，正讓發(fā)展中國(guó)家的開發(fā)商和官員們?yōu)榱烁嗟纳虡I(yè)利益拆毀歷史建筑，其結(jié)果是缺少規(guī)劃數(shù)量龐大的新建筑如雨后春筍般涌現(xiàn)，在遇見規(guī)劃問(wèn)題之后推倒重來(lái)。

但是，由于隨意拆毀房屋所要擔(dān)負(fù)的法律風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和高昂的機(jī)會(huì)成本，西歐國(guó)家卻在城市的翻新方面更加的謹(jǐn)慎。有法律程序和社會(huì)風(fēng)尚保護(hù)和尊重的城市就像是一條干凈的街道，想要亂扔垃圾的人都會(huì)再三思量，而缺少相應(yīng)的制度保護(hù)和規(guī)劃的城市卻會(huì)像是一條嘈亂的街道，由于無(wú)人保護(hù)，所以不斷有人丟下果皮紙屑，到最后，滿地垃圾的時(shí)候，邊嗑瓜子邊扔皮的行為也會(huì)被認(rèn)為無(wú)所謂。