礦山土地復(fù)墾和生態(tài)重建工作探析

曾小星 廖翔

摘? 要：我國礦山開采造成的土地破壞問題嚴(yán)重，對(duì)礦山周邊的生態(tài)環(huán)境影響巨大。礦山土地復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)重建是減輕與減緩礦山開采對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的主要措施，該文基于我國礦山土地復(fù)墾現(xiàn)狀，提出了礦山土地復(fù)墾工作中存在的一些問題，并借鑒國外礦山土地復(fù)墾工作開展較為成功的一些國家的經(jīng)驗(yàn)，提出了加強(qiáng)我國礦山土地復(fù)墾工作的一些建議。

關(guān)鍵詞：礦山土地復(fù)墾? 土地復(fù)墾? 生態(tài)重建

中圖分類號(hào)：P61 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2019）10（a）-0059-02

礦山開采是人類目前最大規(guī)模的對(duì)陸地生態(tài)系統(tǒng)、地形地貌進(jìn)行破壞的活動(dòng)。礦山開采不僅占用大量的土地資源，而且會(huì)帶來一系列的生態(tài)環(huán)境問題，如土壤質(zhì)量下降、生物多樣性減少、生態(tài)景觀破壞、生態(tài)系統(tǒng)退化等。礦山土地復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)重建是減輕與減緩礦山開采對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的主要措施，受到世界各國政府及社會(huì)各界的廣泛重視。該文基于我國礦山土地復(fù)墾及生態(tài)恢復(fù)現(xiàn)狀實(shí)際，就其存在的一些問題及解決措施進(jìn)行一些探討。

1? 我國礦山土地復(fù)墾現(xiàn)狀及存在的問題

作為世界礦業(yè)大國，我國礦山土地復(fù)墾工作面臨著較為嚴(yán)峻的形勢。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國目前累計(jì)復(fù)墾的土地僅占礦山開采廢棄土地總量的10%左右，尚有超過50%以上的廢棄土地可以復(fù)墾為耕地，30%左右的廢棄土地可以恢復(fù)為其他農(nóng)業(yè)用地，20%左右的廢棄土地可以恢復(fù)為建設(shè)用地，這與國外礦業(yè)發(fā)達(dá)國家50%以上的土地復(fù)墾率相較，差距較大。我國礦山土地復(fù)墾工作發(fā)展滯后，其原因主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

一是土地復(fù)墾法律法規(guī)體系尚不完善。我國的土地復(fù)墾政策法規(guī)散見于不同的法律中，沒有形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系。2011年之前，我國土地復(fù)墾主要依據(jù)的是1989年頒布實(shí)施的《土地復(fù)墾規(guī)定》，2011年修訂為《土地復(fù)墾條例》，是目前我國土地復(fù)墾土地工作遵循的主要法律依據(jù)?！锻恋貜?fù)墾條例》雖然明確規(guī)定了土地復(fù)墾按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則進(jìn)行，對(duì)由于歷史原因造成的遺留損毀土地，規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾，但具體的責(zé)、權(quán)、利規(guī)定得并不明確，在執(zhí)行層面存在一定的困難與阻礙。

二是企業(yè)法律觀念和土地復(fù)墾意識(shí)不強(qiáng)。雖然我國法律明確規(guī)定，土地復(fù)墾按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則進(jìn)行，但一些礦山企業(yè)法律觀念、土地復(fù)墾意識(shí)不強(qiáng)，為了獲取更多的經(jīng)濟(jì)效益，只是一味地占用、破壞土地，面對(duì)土地復(fù)墾，卻想盡辦法推諉，不愿承擔(dān)土地復(fù)墾所需的必要投資。再加上法律約束不足，缺乏公眾監(jiān)督機(jī)制，礦山土地復(fù)墾工作難以有效推進(jìn)。

三是土地復(fù)墾管理機(jī)制不健全。我國土地復(fù)墾各級(jí)管理機(jī)構(gòu)在人力、物力、財(cái)務(wù)方面較為分散，導(dǎo)致在管理力度方面不集中，缺乏權(quán)威的執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu);沒有建立嚴(yán)格的土地復(fù)墾檢查驗(yàn)收制度和標(biāo)準(zhǔn);缺乏合理的土地復(fù)墾籌資機(jī)制，雖然原則上是“誰破壞、誰復(fù)墾、誰受益”，但企業(yè)并未從復(fù)墾土地中獲得足夠的效益和鼓勵(lì)。

四是土地復(fù)墾理論體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)研究缺乏，土地復(fù)墾質(zhì)量難以保證。

2? 國外礦山土地復(fù)墾

2.1 美國礦山土地復(fù)墾

美國在1977年頒布實(shí)施了第一部全國性的土地復(fù)墾法規(guī)——《露天采礦管理與復(fù)墾法》，在全美建立了統(tǒng)一的露天礦管理和復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)。美國的土地復(fù)墾與我國不同，并沒有對(duì)土地復(fù)墾后的用途進(jìn)行明確的規(guī)定，《復(fù)墾法》的主要目標(biāo)是從法律的角度要求礦山開發(fā)者對(duì)開采造成的土地破壞必須恢復(fù)到原來狀態(tài)，同時(shí)改善礦區(qū)破壞的生態(tài)環(huán)境。美國土地復(fù)墾采取保證金制度，企業(yè)要根據(jù)土地復(fù)墾計(jì)劃，繳納土地復(fù)墾保證金，保證金的返還與土地復(fù)墾質(zhì)量的完成情況密切相關(guān)。對(duì)于1977年法律頒布前已經(jīng)閉坑或廢棄的礦山完全由政府負(fù)責(zé)復(fù)墾。

2.2 德國的礦山土地復(fù)墾

德國礦山土地復(fù)墾工作開展時(shí)間較早，1950年就頒布了第一部土地復(fù)墾法規(guī)，土地復(fù)墾立法比較完善，對(duì)土地復(fù)墾的程序、內(nèi)容、操作步驟都有詳盡的規(guī)定。德國的采礦企業(yè)在申報(bào)采礦計(jì)劃的同時(shí)必須要將采礦后的土地復(fù)墾計(jì)劃一并提交報(bào)批，復(fù)墾計(jì)劃包括復(fù)墾技術(shù)措施、方向以及資金來源等內(nèi)容，只有復(fù)墾計(jì)劃通過后才能獲得采礦許可，且在采礦停止后2年內(nèi)必須完成土地復(fù)墾工作。法律健全、執(zhí)法嚴(yán)格是德國土地復(fù)墾工作最顯著的特點(diǎn)，企業(yè)的土地復(fù)墾由地方政府、采礦企業(yè)和地方群眾聯(lián)合組織驗(yàn)收，復(fù)墾后的土地由采礦企業(yè)負(fù)責(zé)管理并擁有土地所有權(quán)和處置權(quán)。

2.3 澳大利亞的礦山土地復(fù)墾

澳大利亞是世界礦業(yè)大國，同時(shí)也是世界上先進(jìn)且成功的礦山土地復(fù)墾國家之一。澳大利亞的礦山土地復(fù)墾一般由政府出資進(jìn)行，具體管理工作則主要由環(huán)境局負(fù)責(zé)。礦業(yè)公司依法獲得勘探許可證后，須與土地所有者達(dá)成土地經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償與開采后的土地復(fù)墾協(xié)議，得到當(dāng)?shù)卣脑S可后，采礦許可證申請(qǐng)才能獲得批準(zhǔn)。澳大利亞也執(zhí)行復(fù)墾抵押金（保證金）制度，押金的數(shù)量要足夠保證土地的復(fù)墾。政府收取一定數(shù)量的土地復(fù)墾押金，采礦結(jié)束進(jìn)行復(fù)墾（有的是邊采邊復(fù)墾），完全復(fù)墾后，押金全額退還。

3? 對(duì)加強(qiáng)我國礦山土地復(fù)墾工作的一些建議

3.1 完善土地復(fù)墾法律體系

我國1989年頒布《土地復(fù)墾規(guī)定》，實(shí)行近22年才進(jìn)行修訂，2011年頒布新的《土地復(fù)墾條例》作為全國土地復(fù)墾工作實(shí)施的主要法律依據(jù)?！锻恋貜?fù)墾條例》繼續(xù)實(shí)行并完善了“誰破壞，誰復(fù)墾”的基本原則以及“誰復(fù)墾，誰使用，誰受益”的優(yōu)惠政策，并將土地復(fù)墾融入了生產(chǎn)建設(shè)許可證的審核過程，有力地促進(jìn)了礦山土地復(fù)墾工作的有效開展。但我國礦山土地復(fù)墾是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，《土地復(fù)墾條例》發(fā)布至今已有8年時(shí)間，對(duì)于土地復(fù)墾過程中出現(xiàn)的新情況、新問題避免存在一些適應(yīng)性的問題。因此，完善土地復(fù)墾法律體系，有必要對(duì)各項(xiàng)法律法規(guī)設(shè)立一定年限，到期進(jìn)行修訂或廢止，以確保能夠不斷適應(yīng)土地復(fù)墾工作的新變化。

3.2 建立健全礦山土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)體系

國外礦山土地復(fù)墾工作開展較為成功的國家，其共同的特點(diǎn)之一，就是建立了科學(xué)、嚴(yán)格的土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，使礦山土地復(fù)墾質(zhì)量得到了有效的保障。我國礦山開采遍布全國各個(gè)地區(qū)，土地破壞的類型多樣，土地復(fù)墾的技術(shù)要求、措施也不盡相同，因此，要加強(qiáng)礦山土地復(fù)墾各項(xiàng)技術(shù)研究，制定分行業(yè)的復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);成立專門的復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，從制度上、科學(xué)技術(shù)上保障土地復(fù)墾質(zhì)量。

3.3 應(yīng)建立完善的土地復(fù)墾監(jiān)督、監(jiān)測管理體系

目前，我國礦山土地復(fù)墾是由國土資源主管部門負(fù)責(zé)，縣級(jí)以上國土資源主管部門大多建立了專門機(jī)構(gòu)并配備專職人員負(fù)責(zé)土地復(fù)墾監(jiān)督管理工作。從目前的土地復(fù)墾監(jiān)督管理現(xiàn)狀而言，很多地方的國土資源主管部門利用國土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)土地復(fù)墾情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，及時(shí)收集、匯總區(qū)域內(nèi)礦山土地?fù)p毀、土地復(fù)墾等數(shù)據(jù)信息，但很地區(qū)的土地復(fù)墾信息管理系統(tǒng)的建立并不完善，尤其是在土地復(fù)墾質(zhì)量的監(jiān)督、監(jiān)測方面，存在一定的難點(diǎn)。因此，國土資源土地復(fù)墾主管部門應(yīng)著重建立完善的土地復(fù)墾監(jiān)督、監(jiān)測管理體系，尤其是在土地復(fù)墾質(zhì)量監(jiān)督、監(jiān)測方面，應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)能力、專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍的培養(yǎng)與建設(shè)，不但要使土地復(fù)墾工作落到實(shí)處，還要使土地復(fù)墾工作取得實(shí)效。

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