基于國(guó)外機(jī)場(chǎng)噪聲管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段機(jī)場(chǎng)噪聲治理的啟示

王雨晨

摘 ? 要：近年來(lái)，我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，隨之而來(lái)的機(jī)場(chǎng)噪聲問題也逐漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。為有效的推進(jìn)機(jī)場(chǎng)噪聲治理相關(guān)工作，探索緩解社會(huì)問題的多種路徑，通過文獻(xiàn)梳理法，系統(tǒng)地從規(guī)劃、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、輿論四個(gè)角度對(duì)國(guó)外城市機(jī)場(chǎng)噪聲治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究，結(jié)合我國(guó)機(jī)場(chǎng)噪聲治理現(xiàn)狀，試探性地從完善規(guī)劃、改良技術(shù)及開拓市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制三個(gè)角度，提出針對(duì)新建機(jī)場(chǎng)及既有機(jī)場(chǎng)的對(duì)策及建議。

關(guān)鍵詞：城市機(jī)場(chǎng) ?噪聲治理 ?經(jīng)驗(yàn)啟示

中圖分類號(hào)：X593 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1674-098X（2019）07（b）-0012-02

近年來(lái)，我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，進(jìn)入由民航大國(guó)向民航強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。隨著新增機(jī)場(chǎng)的建設(shè)以及既有機(jī)場(chǎng)的改擴(kuò)建項(xiàng)目逐漸開展，航班起降架次逐年增加，但機(jī)場(chǎng)運(yùn)行對(duì)周邊環(huán)境的影響也愈發(fā)廣泛，尤其以噪聲污染最為突出。城市機(jī)場(chǎng)噪聲污染、噪音擾民等問題逐漸成為人們?nèi)找骊P(guān)注的社會(huì)焦點(diǎn)。

20世紀(jì)60年代，美國(guó)民航研究與發(fā)展組織發(fā)現(xiàn)，機(jī)場(chǎng)航空噪音污染已經(jīng)成為美國(guó)民航業(yè)發(fā)展的主要障礙[1]。隨著全世界民航產(chǎn)業(yè)的興起，機(jī)場(chǎng)噪聲也隨之成為全世界機(jī)場(chǎng)關(guān)注的問題，從1969年起，日本大阪機(jī)場(chǎng)多次因機(jī)場(chǎng)噪音問題受到公眾投訴[2];倫敦希思羅機(jī)場(chǎng)、韓國(guó)首爾金浦機(jī)場(chǎng)也均因噪音問題受到公眾起訴，希臘政府更是由于噪音問題遷建新機(jī)場(chǎng)。

在我國(guó)同樣也存在機(jī)場(chǎng)噪音擾民的問題，杭州蕭山機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)不到一年時(shí)間，就發(fā)生了附近居民因航空器噪聲而闖入機(jī)場(chǎng)阻止航空器起降的事件，2006年北京某小區(qū)舉行簽名抗議航空器噪音的情況，從2008年起首都機(jī)場(chǎng)附近的櫻花園小區(qū)居民便開始向各個(gè)政府網(wǎng)站等渠道進(jìn)行投訴等等。隨著我國(guó)民航業(yè)的持續(xù)推進(jìn)，機(jī)場(chǎng)噪聲對(duì)周圍民眾生活產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，從而引發(fā)大量投訴，使機(jī)場(chǎng)噪聲成為了一個(gè)廣受關(guān)注的社會(huì)問題，同時(shí)也嚴(yán)重制約了機(jī)場(chǎng)的發(fā)展。隨后，各民航大國(guó)對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲治理的途經(jīng)展開了多方向研究，探索了包括規(guī)劃、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、輿論多個(gè)治理思路，這對(duì)我國(guó)民航業(yè)噪聲治理起到了多方面的啟示作用。

1 ?國(guó)外機(jī)場(chǎng)噪聲管理經(jīng)驗(yàn)

1.1 基于統(tǒng)籌規(guī)劃對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲的治理

在機(jī)場(chǎng)運(yùn)行的過程中，機(jī)場(chǎng)噪聲的產(chǎn)生是不可避免的，但考慮到機(jī)場(chǎng)對(duì)于城市的服務(wù)功能、遠(yuǎn)期擴(kuò)建的可能性，以及城市邊緣外溢的多方面因素，機(jī)場(chǎng)選址的位置以及周圍的土地規(guī)劃便成為機(jī)場(chǎng)建設(shè)工程得前期階段，也是決定機(jī)場(chǎng)噪聲影響范圍的源頭。近年來(lái)，國(guó)外城市機(jī)場(chǎng)逐漸開展了擴(kuò)建及新建工程，通過系統(tǒng)的噪聲風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在噪聲風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市土地規(guī)劃以及城市規(guī)劃，在機(jī)場(chǎng)選址階段就開始目的性減少噪音對(duì)周邊的影響。相比較而言，東亞國(guó)家的情況與中國(guó)更為類似，受土地資源緊張、人流密集、城市邊緣逐漸擴(kuò)大的影響，機(jī)場(chǎng)周邊用地更為緊張，對(duì)噪聲敏感區(qū)域的劃分也更為細(xì)致。如韓國(guó)仁川國(guó)際機(jī)場(chǎng)將機(jī)場(chǎng)周圍用地劃分為三個(gè)層級(jí)，分別是機(jī)場(chǎng)保護(hù)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、開發(fā)建設(shè)區(qū)。同樣，日本政府要求新建機(jī)場(chǎng)在選址的階段中，應(yīng)盡量建設(shè)在海面上，也可建設(shè)在機(jī)場(chǎng)周圍土地利用控制已規(guī)劃完成的區(qū)域內(nèi)。

1.2 基于技術(shù)手段對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲的治理

針對(duì)城市機(jī)場(chǎng)噪聲的技術(shù)治理，主要分為兩種方式，一類是改進(jìn)飛機(jī)本身的技術(shù)，另一類是對(duì)機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整。

改進(jìn)飛機(jī)本身的技術(shù)主要分為三種方式，分別是優(yōu)化航跡、陡峭進(jìn)近角度、以及設(shè)計(jì)多級(jí)進(jìn)近的起飛消音程序。如倫敦希思羅機(jī)場(chǎng)、華盛頓國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)和勞根國(guó)際機(jī)場(chǎng)等眾多機(jī)場(chǎng)，通過優(yōu)化飛行程序的方式，盡可能減輕噪聲持續(xù)時(shí)間，削減噪聲強(qiáng)度，從而減小飛機(jī)降落時(shí)地面受飛機(jī)噪聲影響的范圍。

調(diào)整機(jī)場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制主要分為三種方式：第一，對(duì)飛機(jī)起降時(shí)段的調(diào)整。通常夜間飛機(jī)噪聲的影響會(huì)達(dá)到極值，傍晚次之，白天最小。第二，優(yōu)化跑道利用計(jì)劃，交替使用各跑道，發(fā)展不同的跑道使用計(jì)劃，每套針對(duì)不同的目標(biāo)，以達(dá)到對(duì)特定跑道使用頻率的降低，減輕對(duì)特定區(qū)域的噪聲影響。目前，美國(guó)勞根國(guó)際機(jī)場(chǎng)進(jìn)行了最全面的優(yōu)先跑道研究，目標(biāo)分別是：使暴露于DNL值65dB以上的人數(shù)達(dá)到最低;使暴露于DNL值75dB以上的人數(shù)達(dá)到最低;使暴露于DNL值65dB和75dB以上的人數(shù)都達(dá)到最低。第三，隔離機(jī)場(chǎng)內(nèi)飛機(jī)維修試驗(yàn)場(chǎng)地，使用噪音消音裝置，從而達(dá)到減輕噪音的目的，如圣路易斯市的蘭伯特機(jī)場(chǎng)安裝了噪音消音裝置，麥克阿瑟機(jī)場(chǎng)安裝了隔音裝置。

1.3 基于經(jīng)濟(jì)手段對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲的治理

運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段治理機(jī)場(chǎng)噪聲已然成為間接管制的主要手段，并在多個(gè)國(guó)家的噪聲治理進(jìn)程中起到了良好的推動(dòng)作用。但收取噪聲治理費(fèi)用并非是以扶持經(jīng)濟(jì)為目的，而是為了通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)引導(dǎo)航空公司、機(jī)場(chǎng)管理方以及研究機(jī)構(gòu)向更利于噪聲治理的方向發(fā)展。國(guó)外主要機(jī)場(chǎng)噪聲收費(fèi)主要分為三種，分別是按噪聲級(jí)別、起降時(shí)段以及機(jī)型，收取不同等級(jí)的費(fèi)用。如倫敦希思黎機(jī)場(chǎng)，制定了瞬時(shí)噪聲強(qiáng)度限額制度，保證白天的噪音低于94dB，夜間噪音低于87dB，超標(biāo)則會(huì)面臨罰款。對(duì)于收取的噪聲費(fèi)用各國(guó)也有針對(duì)性的運(yùn)用到了不同方面，主要分為以下幾類：（1）用于對(duì)周邊受機(jī)場(chǎng)噪聲影響較大的區(qū)域進(jìn)行治理，包括建設(shè)隔音設(shè)施、拆遷或補(bǔ)償;（2）用于與治理噪音相關(guān)項(xiàng)目的研發(fā)，如日本自主研發(fā)的機(jī)場(chǎng)噪聲預(yù)測(cè)模型，美國(guó)建立了機(jī)場(chǎng)改善計(jì)劃（AIP）和乘客設(shè)施費(fèi)（PFC）計(jì)劃，與機(jī)場(chǎng)相關(guān)的噪聲或減輕其對(duì)附近社區(qū)的影響的大多數(shù)項(xiàng)目都有資格申請(qǐng)?jiān)撚?jì)劃，且優(yōu)先級(jí)相對(duì)靠前。

1.4 基于輿論監(jiān)督對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲的治理

目前大多數(shù)機(jī)場(chǎng)都開通了對(duì)于機(jī)場(chǎng)噪音的投訴渠道，希思羅機(jī)場(chǎng)更是以榜單形式對(duì)各航空公司進(jìn)行監(jiān)督，機(jī)場(chǎng)方面每3個(gè)月會(huì)對(duì)該榜單進(jìn)行更新，榜單通過噪音效率、噪音認(rèn)證、平穩(wěn)進(jìn)近、沿“噪音指定航線”飛行、夜間運(yùn)營(yíng)、晚于6時(shí)降落的航班不會(huì)早于該時(shí)刻前降落6個(gè)因素入手，對(duì)航空公司產(chǎn)生的噪音進(jìn)行排名，并公布在網(wǎng)站上，讓民眾全方位了解噪音產(chǎn)生的原因并進(jìn)行督促。

2 ?國(guó)外管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)機(jī)場(chǎng)噪聲管理的啟示

相比于國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家主要機(jī)場(chǎng)的噪聲治理進(jìn)程，我國(guó)機(jī)場(chǎng)噪聲治理工作開展相對(duì)較晚，20世紀(jì)80年代，我國(guó)民航局出臺(tái)了有關(guān)飛機(jī)適航性噪聲限值要求的部門規(guī)章，隨后相繼頒布了《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》、《機(jī)場(chǎng)周圍飛機(jī)噪聲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》（GB 9660-88）等法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。但相對(duì)而言，我國(guó)機(jī)場(chǎng)噪聲防治工作仍相對(duì)滯后，處于探索階段，在實(shí)際應(yīng)用的過程中結(jié)合國(guó)外機(jī)場(chǎng)噪聲治理經(jīng)驗(yàn)可以提出以下幾方面對(duì)策及建議。

2.1 完善前期相關(guān)規(guī)劃，精細(xì)化資源管理

根據(jù)國(guó)外城市機(jī)場(chǎng)的建設(shè)過程經(jīng)驗(yàn)，在機(jī)場(chǎng)選址階段可以將周邊居民區(qū)情況作為重點(diǎn)考量因素之一，并綜合考慮遠(yuǎn)期發(fā)展的可能性，確認(rèn)選址，之后配合機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃以及城市的土地利用規(guī)劃，將土地利用情況落實(shí)在機(jī)場(chǎng)相關(guān)規(guī)劃中。從而達(dá)到將機(jī)場(chǎng)周邊區(qū)域進(jìn)行有效控制的目的。相對(duì)而言，由于我國(guó)土地規(guī)劃主要是針對(duì)整個(gè)城市進(jìn)行規(guī)劃，而機(jī)場(chǎng)周邊土地相對(duì)城市面積較小，但機(jī)場(chǎng)環(huán)評(píng)處于設(shè)計(jì)階段后期，因此，對(duì)于機(jī)場(chǎng)周邊土地的規(guī)劃和控制處于相對(duì)粗放的階段，從而大部分噪聲敏感區(qū)域只能在后期被動(dòng)地采用噪聲防護(hù)、搬遷等措施進(jìn)行處理，從而產(chǎn)生不必要的多余費(fèi)用。因此，就我國(guó)而言，可從新建機(jī)場(chǎng)的選址階段開展論證工作，在考慮機(jī)場(chǎng)服務(wù)功能的情況下，盡量避開周邊居民集中區(qū)，通過調(diào)整規(guī)劃對(duì)周邊土地進(jìn)行有效的控制和提前疏導(dǎo)。但對(duì)于既有機(jī)場(chǎng)，單純地為了減少機(jī)場(chǎng)噪聲而進(jìn)行土地性質(zhì)的調(diào)整是不切實(shí)際的，可先根據(jù)噪聲敏感點(diǎn)進(jìn)行防治，在后期結(jié)合擴(kuò)建工程對(duì)周邊土地功能逐步調(diào)整，改善現(xiàn)狀。

2.2 進(jìn)行技術(shù)革新，建立個(gè)性化改善方案

根據(jù)國(guó)外城市機(jī)場(chǎng)對(duì)于噪聲治理技術(shù)方向的探索結(jié)果，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，我國(guó)機(jī)場(chǎng)可以針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于新建機(jī)場(chǎng)來(lái)說，在機(jī)場(chǎng)設(shè)計(jì)階段減少噪音的影響最為容易實(shí)現(xiàn)，通過選用低噪聲的飛行程序制定可行的方案，在飛行程序設(shè)計(jì)階段盡量避開居民密集區(qū)，盡可能地選用低噪聲的設(shè)計(jì)機(jī)型，是從源頭減少噪音產(chǎn)生的最便捷方式。對(duì)于既有機(jī)場(chǎng)來(lái)說，優(yōu)化跑道利用計(jì)劃，減少夜航，從而可以最大限度地減少噪聲的影響，隨著機(jī)場(chǎng)吞吐量的提升，可以考慮逐步優(yōu)化飛行程序，隨著擴(kuò)建工程同期進(jìn)行。同時(shí)，加快對(duì)飛機(jī)技術(shù)的改進(jìn)也是最為有效的一種方式，以行業(yè)為主導(dǎo)，機(jī)場(chǎng)、航空公司以及科研院校為主體，加大對(duì)降噪技術(shù)、實(shí)施措施的探索力度，逐步將降噪技術(shù)革新提上日程。

2.3 開放公眾監(jiān)管渠道，開拓市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制

國(guó)外越來(lái)越多的機(jī)場(chǎng)采用了機(jī)場(chǎng)航空噪聲收費(fèi)的模式，并基于“公開、透明”的原則，向公眾開放了投訴渠道，接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。就我國(guó)現(xiàn)狀而言，可以考慮在機(jī)場(chǎng)網(wǎng)站開通投訴渠道，并公開處理結(jié)果或相關(guān)信息，減少公眾聚集抗議等過激行為的產(chǎn)生。同時(shí)，可以向航空公司選擇性地對(duì)夜間起降的部分航班收取夜航擾民費(fèi)用，從而彌補(bǔ)因噪聲治理問題所帶來(lái)的資金缺口，以及支撐降噪技術(shù)研究相關(guān)項(xiàng)目的研究經(jīng)費(fèi)，同時(shí)也可誘導(dǎo)航空公司盡可能地優(yōu)先考慮噪聲更小的設(shè)計(jì)機(jī)型，調(diào)整航班計(jì)劃，多方向的減少噪音的影響。

參考文獻(xiàn)

[1] 王楓云，謝棋君.國(guó)外城市機(jī)場(chǎng)噪聲治理的多元路徑及其啟示[J].城市觀察，2015（3）：147-153.

[2] 盧力，胡笑滸，周鑫.日本機(jī)場(chǎng)噪聲管理經(jīng)驗(yàn)簡(jiǎn)介及對(duì)我國(guó)的啟示[J].環(huán)境影響評(píng)價(jià)，2015（4）：40-43.