撤鎮(zhèn)設(shè)市破題背后

郭煦

攝影/潘祝平

近日，浙江省人民政府召開新聞發(fā)布會宣布，經(jīng)國務(wù)院批準，同意撤銷蒼南縣龍港鎮(zhèn)，設(shè)立縣級龍港市，以原龍港鎮(zhèn)的行政區(qū)域為龍港市的行政區(qū)域，由浙江省直轄，溫州市代管。9月25日，溫州市龍港市正式揭牌，撤鎮(zhèn)設(shè)市。

龍港位于浙江溫州南部，因在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上的大膽探索、先行先試，素有“中國第一座農(nóng)民城”之稱。龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市是黨的十八大以來全國第一個鎮(zhèn)改市，此次撤鎮(zhèn)設(shè)市后，龍港行政區(qū)劃調(diào)整，工作千頭萬緒，相關(guān)工作正在緊鑼密鼓進行中。

探路者：新時代新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新之舉

上世紀80年代，浙江溫州農(nóng)民創(chuàng)造了許多改革佳話，龍港“農(nóng)民城”的興建就是一個典型。1983年，蒼南縣龍港鎮(zhèn)獲批成立后，在全國率先推出戶籍制度、土地有償使用、發(fā)展民營經(jīng)濟“三大改革”。周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)大批農(nóng)民自帶口糧進城、自建住宅落戶、自辦企業(yè)發(fā)展，短短一年間建起了“中國第一座農(nóng)民城”。

1981年，溫州市新設(shè)的蒼南縣擇地建設(shè)港口和經(jīng)濟中心，經(jīng)過研究選址定在了方巖村，在龍港鎮(zhèn)正式成立后，包括方巖村在內(nèi)的幾個村都劃入了這個新建鎮(zhèn)。

為解決落戶難題，龍港鎮(zhèn)以1984年中央一號文件“允許農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”為依據(jù)，發(fā)出通知：凡在龍港鎮(zhèn)購地建房、經(jīng)商辦企業(yè)的農(nóng)民，都可自理口糧遷戶進龍港鎮(zhèn)。來龍港買地的農(nóng)民，填個表格交完錢，剩下的有關(guān)手續(xù)交給政府辦。來龍港辦廠的商人，可以“先上車，后買票”，政府一攬子服務(wù)全部免費。

當時龍港鎮(zhèn)規(guī)定，農(nóng)民進城需要宅基地建房的，按照不同地段收取700元到5000元不等的費用。當時的蒼南縣，已經(jīng)有6500個“萬元戶”，其中90%以上居住在龍港附近。在經(jīng)濟上先富起來的他們，希望有一個良好的生產(chǎn)生活環(huán)境?！皟H30天，就有三省七縣5000多戶申請到龍港建房落戶，共收到地價款近1000萬元?！痹埜坻?zhèn)委書記陳定?；貞洠潭桃荒陼r間，龍港鎮(zhèn)3000多間樓房同時興建，“中國第一座農(nóng)民城”拔地而起。

農(nóng)民進城帶動區(qū)域經(jīng)濟能量快速集聚，人口規(guī)?？焖僭鲩L。截至2018年，龍港面積已擴大至184平方公里，人口增至38萬，達到了小城市的規(guī)模標準，人均地區(qū)生產(chǎn)總值和常住人口城鎮(zhèn)化率甚至超過了一些中小城市。

逐漸“長大”的龍港遇到了明顯的發(fā)展瓶頸：鎮(zhèn)級體制機制逐漸無法與龐大的經(jīng)濟總量和人口規(guī)模匹配，龍港民間要求“撤鎮(zhèn)設(shè)市”的呼聲漸起。

與此同時，龍港早已撐起蒼南“半壁江山”。2018年，龍港地區(qū)生產(chǎn)總值299.5億元、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值194.9億元，分別占蒼南全縣總量的53.4%和62.4%。龍港為蒼南縣帶來“中國印刷城”“中國禮品城”“中國印刷材料交易中心”“中國臺掛歷集散中心”等多張“國字號”金名片，成為全縣支柱產(chǎn)業(yè)的中堅力量。

如果只能拿到三分之一的土地指標，卻要支撐全縣一半以上經(jīng)濟產(chǎn)值，將難以滿足這個“超級鎮(zhèn)”的發(fā)展需求。換句話說，囿于“鎮(zhèn)”一級行政體制，龍港必然會陷入“小馬拉大車、大腳穿小鞋”的局面。

解決“小馬拉大車”的矛盾，必須理順體制機制。溫州大學(xué)教授吳玉宗長年從事行政管理研究，他曾多次前往龍港調(diào)研。吳玉宗表示，過去35年里，龍港各方面發(fā)展很快，對蒼南縣貢獻也很大，但隨著外來人口增多，龍港作為一個鎮(zhèn)需要承擔(dān)的公共服務(wù)和社會治理壓力很大，這些問題不是一個鎮(zhèn)所能解決的。

此次龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市，其改革具有示范意義。據(jù)此前《溫州日報》報道，溫州市市長姚高員表示，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市不是傳統(tǒng)意義上的區(qū)劃調(diào)整，是新時代新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新舉措，是行政區(qū)劃改革創(chuàng)新的重大突破，是農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要探索，是創(chuàng)新行政管理體制的大膽實踐，其最大的特色是“大部制、扁平化、低成本、高效率”。

龍港市將在不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層級的架構(gòu)下，通過合理劃分片區(qū)范圍、強化部門力量下沉、有序撤并村居（社區(qū)）、完善相關(guān)配套設(shè)施，構(gòu)建有別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的體制，形成扁平化基層管理模式，努力在龍港探索建立機構(gòu)最精、層級最少、職能最優(yōu)、成本最低、效能最高、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的新型基層管理體制。

撤鎮(zhèn)設(shè)市后，龍港將推行“大部制”，考慮設(shè)置15個黨政部門，其中黨委6個、政府9個，比浙江省內(nèi)同類縣市機構(gòu)數(shù)量少約60%。比如，經(jīng)濟管理方面，發(fā)展改革、經(jīng)濟和信息化、科技、商務(wù)等12項職能將集中歸于經(jīng)濟發(fā)展局。民生事務(wù)方面，教育、民政、醫(yī)療保障等8項管理職能將集中歸于社會事業(yè)局。

破題者：破解利益之爭釋放發(fā)展活力

鎮(zhèn)改市，意味著人權(quán)、事權(quán)、地權(quán)、財權(quán)等各項權(quán)限的全面升級。管轄權(quán)限調(diào)整帶來的條塊之爭、地方利益之爭，涉及復(fù)雜的利益分配結(jié)構(gòu)調(diào)整。在多年的試點跟蹤研究中，改革經(jīng)過了多次反復(fù)。

國內(nèi)有一批所謂經(jīng)濟強鎮(zhèn)，它們都是常住人口五六十萬的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達程度堪比一些中等城市，卻依然是一個鎮(zhèn)級行政單位的配置。行政主導(dǎo)的體制下，各類資源的錯配給這些強鎮(zhèn)的發(fā)展帶來了諸多困擾。

龍港即是如此。近年來，龍港先后進行過幾輪擴權(quán)突圍。2009年，龍港成為溫州進行強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的試點之一。2011年，龍港入選浙江首批小城市培育試點鎮(zhèn)，進一步獲得財權(quán)、事權(quán)等擴權(quán)。但這顯然不夠，因為這種不穩(wěn)定的機制不能從根本上解決特大鎮(zhèn)發(fā)展自主權(quán)不足的問題。直到2014年12月，龍港獲批成為全國首批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點中僅有的兩個鎮(zhèn)。

任何的改革，始終被相關(guān)的利益方捆綁住。龍港市會是什么級別的市？蒼南沒了龍港怎么辦？民間熱議的問題，也是利益糾葛的所在。

這個名噪一時的中國小鎮(zhèn)，在改革的道路上磨磨蹭蹭十幾年，已經(jīng)錯過了建設(shè)發(fā)展的黃金時期。過往幾輪改革已經(jīng)向世人證明，隨著利益格局的復(fù)雜化，由于其中牽涉縣鎮(zhèn)之間利益分配、法律法規(guī)等多方面因素，放權(quán)遇到的制度障礙日趨增多?！褒埜鄣慕?jīng)驗表明，通過放權(quán)難以從根本上解決特大鎮(zhèn)發(fā)展自主權(quán)不足的問題，亟須通過制度將放權(quán)固化下來。”國家發(fā)改委課題組此前指出。

國家行政學(xué)院教授竹立家指出，從原來的行政框架中相對獨立出來，原先的上級政府必然會損失大量的財政收入，支持的動力不大。這也是全國各地“鎮(zhèn)改市”的最大阻力之一，“所以必須頂層設(shè)計，由中央來推動。”竹立家說。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家李鐵也持有同樣的觀點，在他看來，撤鎮(zhèn)設(shè)市第一個面臨的就是利益問題。鎮(zhèn)在中國城鎮(zhèn)行政等級的最底層。過去很長一段時間內(nèi)，特大鎮(zhèn)政府要求提升行政級別，最主要的訴求就是權(quán)力過小。涉及財政、公共服務(wù)全都如此，就是“小馬拉大車”的問題。

“鎮(zhèn)改市的關(guān)鍵就是怎么來破解這些利益關(guān)系。比如蒼南40%的財政來自于龍港，突然一下斷了40%的糧，對于全縣未來的發(fā)展會造成非常大的影響;溫州市更多從地方發(fā)展的平衡和穩(wěn)定角度來考慮，也難以破解這個難題。那么現(xiàn)在為什么破除了呢？中央的政策和地方政府有沒有決心是第一位的。中央解決問題態(tài)度堅決，浙江省委省政府在政策貫徹落實上起到了決定性作用，溫州市委市政府、蒼南縣政府利用各方面的機遇和條件破解了存在的復(fù)雜利益關(guān)系，使龍港在中國率先實現(xiàn)了撤鎮(zhèn)改市的突破?！崩铊F表示。

從目前來看，在梳理縣鎮(zhèn)利益關(guān)系方面，龍港的撤鎮(zhèn)設(shè)市為其他特大鎮(zhèn)做了一個成功的“樣本”。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，包括龍港在內(nèi)，中國鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模超過20萬人的鎮(zhèn)有25個。這些在等級化的城市管理體制中依靠不徹底的放權(quán)形成的特大鎮(zhèn)，往往都是經(jīng)濟活力較強的鎮(zhèn)區(qū)，而設(shè)市改革將賦予這些新興中小城市更多的行政資源和發(fā)展空間，有望使它們進一步釋放活力。

復(fù)制者：“撤鎮(zhèn)設(shè)市”會否迎來一波新浪潮

2019年4月，國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，明確提出將推動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，需穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市，落實非縣級政府駐地“特大鎮(zhèn)設(shè)市”。

梳理由中小城市發(fā)展戰(zhàn)略研究院等機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的《2018年中國中小城市發(fā)展報告綠皮書》發(fā)現(xiàn)，江蘇、廣東、浙江、福建四省強勢占據(jù)了2018年全國綜合實力百強鎮(zhèn)榜單中的88席。本次“撤鎮(zhèn)設(shè)市”的龍港在該榜單中僅位列第17。全國知名的江蘇昆山玉山鎮(zhèn)、花橋鎮(zhèn)，江蘇張家港楊舍鎮(zhèn)、金港鎮(zhèn)，廣東東莞長安鎮(zhèn)、虎門鎮(zhèn)、厚街鎮(zhèn)，以及浙江溫州下轄的柳市鎮(zhèn)、塘下鎮(zhèn)的排名均高于龍港。

龍港經(jīng)驗在其他地方能否復(fù)制？國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長周南此前表示，龍港的有益經(jīng)驗和先進做法，可為其他特大鎮(zhèn)設(shè)市提供參考與借鑒。下一步，一是加大擴權(quán)強鎮(zhèn)的力度，以下放事權(quán)、擴大財權(quán)、改革人事權(quán)及強化用地指標保障為重點，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)部分縣級管理權(quán)限。二是繼續(xù)探索特大鎮(zhèn)的新型設(shè)市模式，逐步推動有條件的特大鎮(zhèn)成長為中小城市。三是積極探索城市的新型管理模式，方向應(yīng)該是“小政府、大服務(wù)”的模式。同時，要全面提升特大鎮(zhèn)品質(zhì)。

特大鎮(zhèn)、超級鎮(zhèn)改市過程中，很重要的一點是不能抬高行政管理的成本。比如，龍港實行管理“扁平化”，不再設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，而是將按照“市管村居、分片服務(wù)”管理體制，合理劃分9個片區(qū)，各片區(qū)設(shè)立的非獨立法人、無固定編制的“一委一中心”成為基層治理平臺。此外，要避免行政成本的明顯增長，新設(shè)市的人口總量是很重要的一個方面，需要有一定數(shù)量的管轄人口，特大鎮(zhèn)改市才具有意義。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員杜志雄曾在受訪時表示，我國很多經(jīng)濟強鎮(zhèn)受制于鎮(zhèn)的建制，已經(jīng)難以滿足當?shù)匕l(fā)展需求，“鎮(zhèn)改市”是必由之路。因此，龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”消息一出，各地方政府“蠢蠢欲動”。但也有不少觀點認為，此舉可能會增加財政供養(yǎng)人數(shù)。

而國家層面也相對謹慎，僅浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)、吉林省安圖縣二道白河鎮(zhèn)兩地入選“鎮(zhèn)改市”國家試點。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞則認為，特大鎮(zhèn)升格為縣級市后，如果所轄的范圍沒有擴大，那么作為縣級市很可能會存在發(fā)展空間不足的問題。而隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展，這種空間不足會日益突出。相比之下，那些靠近中心城區(qū)的特大鎮(zhèn)如果改為縣級市，反而不利于城市的統(tǒng)一規(guī)劃和發(fā)展。但從我國特大鎮(zhèn)的區(qū)域分布來看，相當一部分特大鎮(zhèn)地處中心大城市附近，也就是說，未來龍港鎮(zhèn)改市的模式在很多地方難以復(fù)制。

上述專家認為，特大鎮(zhèn)通常面臨著人員編制、規(guī)劃權(quán)限、資金審批等方面的問題。而要解決這些問題，可以通過幾種途徑，包括賦予特大鎮(zhèn)縣級管理審批權(quán)限、特大鎮(zhèn)改市、特大鎮(zhèn)改區(qū)。每一種方式都應(yīng)該好好試點和總結(jié)，從而尋找到最適合特大鎮(zhèn)與周邊地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑。

不過，龍港市的成立，標桿效應(yīng)非常明顯。根據(jù)中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家李鐵提供的數(shù)據(jù)，我國鎮(zhèn)區(qū)常住人口20萬人以上的建制鎮(zhèn)達到54個，還有個別接近百萬人口的城鎮(zhèn)。這意味著，至少有54個建制鎮(zhèn)有望建市。龍港之后，“撤鎮(zhèn)設(shè)市”是否會迎來一波新浪潮，值得期待。