基于縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展視角的財(cái)稅政策研究

■劉玲婭，黃曉平

本文對我國縣域財(cái)稅經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及財(cái)稅政策體系構(gòu)建進(jìn)行了研究。財(cái)稅政策對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用既有積極的一面，也有阻礙的一面，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的財(cái)稅政策支持在于構(gòu)建有效的財(cái)稅政策體系及運(yùn)行機(jī)制。研究表明，當(dāng)前縣域財(cái)稅經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在財(cái)稅監(jiān)管不到位、公共服務(wù)主體功能弱化、發(fā)展不平衡、地區(qū)差異、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、投融資體制彌補(bǔ)市場失靈的作用不明顯、財(cái)政負(fù)擔(dān)重債務(wù)高等問題。因此，需構(gòu)建一個(gè)實(shí)踐可操作性強(qiáng)且能有效推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的財(cái)稅政策體系。

一、問題的提出

縣域經(jīng)濟(jì)是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，以農(nóng)村為腹地的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。從總量看，我國縣域經(jīng)濟(jì)總量不斷增長。2016年我國縣域經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模約40.49萬億元，較2015年的38萬億元增長了6.54%。從增速看，縣域經(jīng)濟(jì)增速回落，且呈現(xiàn)突出的地區(qū)差異。據(jù)中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2017）》，在全國各區(qū)域選取的400強(qiáng)樣本縣（市）經(jīng)濟(jì)增速為7.2%，比上年下滑0.9個(gè)百分點(diǎn)，說明縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異比較大，發(fā)展極不平衡。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，存在地區(qū)差異，欠發(fā)達(dá)縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。從經(jīng)濟(jì)增長方式看，大部分縣域經(jīng)濟(jì)增長主要依靠政府主導(dǎo)下的投資驅(qū)動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史充分證明，財(cái)稅政策在引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要的作用。

在影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策因素中，財(cái)稅政策至關(guān)重要，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用，是政府治理制度的組成部分和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段。二者之間存在辯證互動(dòng)關(guān)系：經(jīng)濟(jì)規(guī)模決定財(cái)政收入規(guī)模，財(cái)稅政策又反作用于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程。從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，其對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控效果主要表現(xiàn)為：從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面看，首先，財(cái)政體制機(jī)制自上而下對地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為、力度產(chǎn)生影響。其次，通過財(cái)政支出政策、稅費(fèi)優(yōu)惠及傾向性支持政策提高市場主體的技術(shù)創(chuàng)新能力，促使技術(shù)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。從阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面看，首先，地方政府在財(cái)政體制約束下的行為可能對市場主體干預(yù)失靈。干預(yù)過多，則地方政府的財(cái)政支出可能對市場主體的投資行為和消費(fèi)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。干預(yù)不到位，則地方政府的財(cái)政支出不能產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，從而無法有效引導(dǎo)市場主體的投資及消費(fèi)行為。這兩種情形都會(huì)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。其次，增加稅費(fèi)的政策將加重市場經(jīng)濟(jì)主體的運(yùn)行成本，從而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。

因此，如何構(gòu)建有效的財(cái)稅政策體系及運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府和市場利益相結(jié)合，是在運(yùn)用財(cái)稅政策來加快實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的過程中無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。所以，考察現(xiàn)行財(cái)稅政策在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用效應(yīng)，進(jìn)而研究如何通過優(yōu)化財(cái)稅政策工具來促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對于實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

二、縣域財(cái)稅經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀分析

由于自然資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理環(huán)境、傳統(tǒng)文化習(xí)俗差異的存在，各省縣域財(cái)稅經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)差異性。本文結(jié)合貴州省縣域情況對縣域財(cái)稅經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行具體分析。

（一）縣域財(cái)稅經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

1.公共財(cái)政收入總量增加，但增速大幅下滑。從全國總體看，不管是發(fā)達(dá)縣域還是不發(fā)達(dá)縣域，公共財(cái)政收入都是增加的，但增速在波動(dòng)中大幅下滑。2014年全國縣域公共財(cái)政收入增長11.1%，2015年增長4.9%，2016年增長5.5%，2016年僅為2014年的1/2。貴州縣域情況也大體一致。2012～2016年一般公共財(cái)政預(yù)算收入總量在不斷增加，但增速不斷下滑，2013～2016年增速分別為18.7%、11.2%、10.7%和4.5%。就其收入結(jié)構(gòu)看，稅收收入與非稅收入呈現(xiàn)一定波動(dòng)性。

2.財(cái)政自給能力不均衡，整體入不敷出。目前，除極少發(fā)達(dá)縣域外，自給財(cái)力占財(cái)政支出的比重都小于1，縣域財(cái)政整體入不敷出。數(shù)據(jù)顯示，西部地區(qū)（如貴州、新疆）財(cái)政自給率一般為30%左右，中部地區(qū)財(cái)政自給率一般為40%左右(如江西、湖南)，東部地區(qū)財(cái)政自給率一般為80%左右。貴州省縣域財(cái)政自給率在波動(dòng)中呈下降趨勢，自2013年以來逐年下滑，2016年為33.2%。

3.財(cái)政依存度逐年降低，政府宏觀調(diào)控能力減弱。從貴州縣域情況看，近年來雖各縣域在全力實(shí)施大生態(tài)、大扶貧、大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)背景下取得了較快發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)快速擴(kuò)大，財(cái)政收入不斷增加，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相比，財(cái)政收入增長卻相對滯后，財(cái)政收入在GDP中所占比重偏低且呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，2014～2016年財(cái)政依存度分別為8.17%、7.81%和7.28%，說明GDP對財(cái)政收入的貢獻(xiàn)低，政府宏觀調(diào)控效力正在逐漸減弱。

4.政府性債務(wù)余額加大，財(cái)政面臨較高風(fēng)險(xiǎn)?？h域?yàn)橥瓿傻胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)任務(wù)，被迫采取多種融資方式籌集資金，加之上級政府對縣域缺乏有效的立法監(jiān)管，在縣域形成了無節(jié)制的融資局面，債務(wù)不斷累積增多，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益突出，對地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了較多負(fù)面影響。

（二）縣域財(cái)稅經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題

1.財(cái)稅監(jiān)管不力，公共服務(wù)主體功能弱化。一是預(yù)算管理法規(guī)遵從度較低。在部分縣域操作中，一方面復(fù)式預(yù)算內(nèi)容較為粗糙，部分資金仍游離于預(yù)算外，由于沒有納入預(yù)算而不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌安排使用。另一方面，預(yù)算沒有做到真正的透明公開，財(cái)政預(yù)算的作用不能有效發(fā)揮。二是稅收征管效率低，公共服務(wù)主體功能弱化。稅務(wù)部門難以做到事前對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)與服務(wù)，一般是事后稽查，從而導(dǎo)致縣域稅收流失，同時(shí)經(jīng)濟(jì)主體因不熟悉稅收法規(guī)而影響自身創(chuàng)新發(fā)展。三是財(cái)稅監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不順暢。根據(jù)我國構(gòu)建公共財(cái)政體系的要求，各級政府應(yīng)建立配套的效率型財(cái)政監(jiān)督體系。但目前縣域財(cái)稅監(jiān)督流于形式，預(yù)算調(diào)整隨意性較大，財(cái)政資金虛報(bào)、冒領(lǐng)與挪用問題突出。

2.財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，財(cái)政平衡依靠上級財(cái)政以及舉債。“營改增”改革使縣域失去了主體財(cái)源。財(cái)權(quán)變動(dòng)并未同時(shí)對原來事權(quán)和支出范圍作相應(yīng)調(diào)整，從而導(dǎo)致縣級財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，地方政府完成其事權(quán)的資金缺口較大，政府履行職能力不從心，最終只能通過舉債方式維持財(cái)政平衡。

3.財(cái)政增收后勁不足。相當(dāng)部分縣域產(chǎn)業(yè)類型多以小型、粗放、高耗能及重污染為主，缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集約型經(jīng)濟(jì)企業(yè)，高新技術(shù)發(fā)展的動(dòng)力不足，對地方經(jīng)濟(jì)起到支柱效應(yīng)的企業(yè)不多，促進(jìn)稅收增長的效果不明顯。

4.財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，財(cái)政面臨一定風(fēng)險(xiǎn)。一是部分縣域難以擺脫資源型財(cái)源格局。相當(dāng)部分縣域?qū)儆谫Y源型財(cái)源格局，從而形成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)鏈較短的財(cái)源結(jié)構(gòu)。以貴州省盤縣為例，該縣是貴州省重要的煤炭生產(chǎn)基地和“西電東送”電源點(diǎn)，全縣70%以上稅收來自煤電。而煤炭資源是不可再生能源，一旦煤炭資源開采完，將受到資源短缺的威脅。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，第一產(chǎn)業(yè)層面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)少，規(guī)模小、實(shí)力弱，在與外部大企業(yè)競爭中處于劣勢；第二產(chǎn)業(yè)層面，工業(yè)鏈條較短（部分縣域基本上沒有工業(yè)），產(chǎn)品低端，抗市場風(fēng)險(xiǎn)能力弱；第三產(chǎn)業(yè)層面，服務(wù)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不盡合理，傳統(tǒng)行業(yè)比重偏大，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重較低，旅游、現(xiàn)代物流、金融、信息、科技和咨詢服務(wù)等服務(wù)業(yè)規(guī)模較小，知識密集型的高端服務(wù)業(yè)尤為薄弱。

5.非稅收入占財(cái)政收入的比重過高，財(cái)政收入質(zhì)量不高。貴州縣域非稅收入占公共財(cái)政收入比重自2012年以來有所下降，到2016年為26.2%，占比過高，而同期全國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的此項(xiàng)指標(biāo)值一般為10%。過高的非稅比會(huì)影響財(cái)政收入質(zhì)量。

6.建設(shè)性財(cái)政支出過分依賴債務(wù)收入，財(cái)政發(fā)展面臨潛在威脅。隨著縣域新型工業(yè)化和城市化加速推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)加重，各縣域政府融資規(guī)模急劇擴(kuò)張，債務(wù)不斷增加，財(cái)政還本付息壓力逐年增大。

7.財(cái)政投融資體制彌補(bǔ)市場失靈的作用不明顯。從貴州縣域看，縣域財(cái)政投融資體制尚未真正建立起來，主要問題是縣域財(cái)政資金有限，而社會(huì)籌集資金通道因各種原因尚未完全打通，從而使縣域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)存在大量投資需求而得不到資金支持，這也使得縣域不能有效實(shí)施積極財(cái)政政策，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響。

三、基于縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展視角的財(cái)稅政策思路

以上分析表明，現(xiàn)行財(cái)稅政策體系雖對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生了積極作用，但也因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件及環(huán)境的改變而存在諸多不適應(yīng)，由此影響到縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，需科學(xué)合理地構(gòu)建更加積極的財(cái)稅政策體系，以促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定地發(fā)展。財(cái)稅政策，由中央、省、市政府實(shí)施。政策工具分為三大部分：一是自上而下規(guī)范和完善現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制；二是加大減稅降費(fèi)力度，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是實(shí)行財(cái)稅金融聯(lián)動(dòng)，自上而下構(gòu)建全國性融資擔(dān)保體系。宏觀層面的政策功能主要是消除體制因素對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，為縣域財(cái)稅經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的體制環(huán)境。

根據(jù)以上思路，提出政策建議。

1.自上而下完善現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制。一是完善中央對省級的分稅制財(cái)政管理體制。首先，合理界定政府間的事權(quán)和支出范圍。當(dāng)前促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策核心需從上而下理順事權(quán)和支出范圍，目的是讓地方政府有財(cái)權(quán)財(cái)力對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施宏觀調(diào)控。其次，按稅種劃分財(cái)政收入，適當(dāng)擴(kuò)大省級對共享稅的分成比例，賦予省級適當(dāng)立法權(quán)。最后，完善中央對省的轉(zhuǎn)移支付制度，體現(xiàn)區(qū)別對待原則，通過科學(xué)測算把經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、民族習(xí)慣、國企改革成本等因素加以考慮?？偟姆较蚴牵岣咭话阈赞D(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，弱化部門轉(zhuǎn)移性支付。二是完善省對下各級政府的分稅制財(cái)政管理體制。首先，規(guī)范省對市、市對縣各級政府的事權(quán)，明確支出范圍。根據(jù)各級政府的職能以及效率原則來合理確定省、市、縣財(cái)政事權(quán)和共同財(cái)政事權(quán)，實(shí)現(xiàn)省與市縣政府間權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)提供和保障。其次，合理劃分稅種及各級收入分成比例。把消費(fèi)稅轉(zhuǎn)為共享稅，城市維護(hù)建設(shè)稅由附加稅性質(zhì)改為獨(dú)立稅種進(jìn)行征收。合理調(diào)整省以下各級政府間收入分配關(guān)系，將更多財(cái)力通過體制分配給地方，對于調(diào)動(dòng)各級政府的積極性具有激勵(lì)作用。最后，完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。省級應(yīng)加大對縣級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助力度，保證縣域財(cái)政收入增長的可持續(xù)性。

2.調(diào)整現(xiàn)有政策，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新成長。一是加大對科技型企業(yè)稅收優(yōu)惠力度，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)交易成本。首先，調(diào)整研究開發(fā)稅稅前扣除政策。為激勵(lì)企業(yè)開展科技創(chuàng)新，對研究開發(fā)費(fèi)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行調(diào)整：對現(xiàn)有稅前扣除比例進(jìn)行調(diào)整，從原來175%調(diào)整為200%；允許企業(yè)計(jì)提研發(fā)準(zhǔn)備基金，具體為：以注冊資本的一定比例為上限，每年按照銷售收入的一定比例計(jì)提研發(fā)準(zhǔn)備基金在稅前扣除，并規(guī)定該基金若在一定年限內(nèi)用于研發(fā)投入，則無需納稅調(diào)增，若超過一定年限尚未進(jìn)行研發(fā)投入，則需要進(jìn)行納稅調(diào)增。其次，取消增值稅、企業(yè)所得稅法規(guī)中的視同銷售條款?，F(xiàn)行增值稅、企業(yè)所得稅法規(guī)中的視同銷售條款在一定程度上約束了企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為。為鼓勵(lì)企業(yè)多模式、多渠道、多元化發(fā)展，應(yīng)修改稅收法規(guī)，取消增值稅與企業(yè)所得稅法規(guī)中的視同銷售條款，明確收入的確認(rèn)原則與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則保持一致。二是財(cái)稅金融聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建全國性的由各級財(cái)政、稅務(wù)、金融機(jī)構(gòu)支持的融資機(jī)構(gòu)及融資擔(dān)保體系。通過設(shè)立具有一定規(guī)模的融資擔(dān)?；?，切實(shí)解決縣域?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)融資難、融資慢、融資成本高的問題。