重大公共工程跟蹤審計方法與思路分析

吳昱昊

一、前言

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,社會對公共資源的需求不斷增加,政府在社會公共項目的投資規(guī)模也不斷擴(kuò)大。政府投資建設(shè)的項目一般具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、目標(biāo)構(gòu)成復(fù)雜等特點,通過跟蹤審計來監(jiān)督項目實施過程中的各類違規(guī)問題,有利于政府投資資金的規(guī)范合理運用，推動政府投資項目工作的有序開展，化解政府投資項目的風(fēng)險，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

第24屆冬季奧運會將于2022年在北京、張家口市聯(lián)合舉辦，這將是中國一項重大標(biāo)志性活動。為更好地服務(wù)和保障北京冬奧會，加強對政府公共投資的審計，跟蹤審計北京冬季奧運會基建、場館等關(guān)系全局的、戰(zhàn)略性的、基礎(chǔ)性的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，是保障活動順利進(jìn)行的關(guān)鍵工作。審計人員要客觀求實、突出重點、務(wù)實高效、嚴(yán)格紀(jì)律，充分發(fā)揮審計監(jiān)督和服務(wù)的保障作用，為北京2022年冬奧會成功舉辦做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

二、重大公共工程跟蹤審計內(nèi)涵界定

夏斐（2006）指出跟蹤審計的作用在于對工程進(jìn)行全過程的監(jiān)控，提出審計的范圍涉及建設(shè)資金的籌措和使用，工程的實施過程。審計的目的在于降低工程造價、及時發(fā)現(xiàn)和防止舞弊、促進(jìn)工程質(zhì)量的提高、降低審計風(fēng)險。潘萍（2008）從建設(shè)項目跟蹤審計的階段性對其進(jìn)行了定義，指出跟蹤審計涵蓋了投資決策及設(shè)計階段、建設(shè)項目施工階段和項目完成后的驗收評估階段等。根據(jù)上述文獻(xiàn)，本文認(rèn)為，跟蹤審計是指審計人員根據(jù)審計對象的發(fā)展進(jìn)程，對其進(jìn)行適時評價、持續(xù)監(jiān)督、提出改進(jìn)意見。其目的在于促使審計對象更加合法合規(guī)，更具有效益性。

重大公共工程跟蹤審計是指審計機(jī)構(gòu)接受審計委托，對政府投資建設(shè)項目或重大民生項目全過程劃分為若干階段，審計人員在項目建設(shè)過程中及時對公共設(shè)施建設(shè)項目建設(shè)資金、管理、成本、效益進(jìn)行全方位審計，以發(fā)現(xiàn)、處置和防范項目建設(shè)過程中可能存在的問題和風(fēng)險，并及時提出審計意見和建議，促進(jìn)被審計單位規(guī)范管理，提高建設(shè)項目績效。它緊密結(jié)合了真實性審計、合法性審計和效益審計，以揭示項目工程管理、資金使用等方面的問題，促進(jìn)項目建設(shè)順利進(jìn)行。

跟蹤審計將傳統(tǒng)審計要素與“早期干預(yù)和及時反饋”相結(jié)合，強調(diào)從建設(shè)項目組織到實施的“全程跟蹤”，審計期間為項目立項起至項目竣工驗收后試運營期結(jié)束，將審計關(guān)口前移，對工程建設(shè)的準(zhǔn)備、實施、交付中的關(guān)鍵事項和環(huán)節(jié)進(jìn)行審查，及早發(fā)現(xiàn)和預(yù)防項目管理中的苗頭性、傾向性問題，及時通知施工管理相關(guān)單位，督促整改，不僅起監(jiān)督作用，還起到促進(jìn)和服務(wù)作用。

三、重大工程跟蹤審計內(nèi)容與方法分析——以北京2022年冬奧會工程項目為例

北京2022年冬奧會項目跟蹤審計與一般重大工程項目審計有其相同的通用審計程序和內(nèi)容，又因冬奧會相關(guān)項目建設(shè)有其特殊要求，還具有區(qū)別于一般重大公共工程項目審計的特殊要求。因此，審計人員在接受委托對項目進(jìn)行審計中，要重點關(guān)注相關(guān)政策要求，以及相關(guān)政策的不斷變化，以審計準(zhǔn)則為根本，合理運用職業(yè)判斷。具體來說，將北京冬奧會組織籌備、資金財務(wù)管理、競賽場館和配套基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理以及北京冬奧會如何促進(jìn)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的落施作為審計重點。審計對象主要包括場館和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，具體關(guān)注冬季奧運場館群、奧運村、核心區(qū)綠化區(qū)等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，以及其他與北京冬奧會有關(guān)的推動京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的項目。

開展跟蹤審計不僅是助推冬奧會場館等項目建設(shè)的客觀需要，也是規(guī)范各單位財務(wù)管理、確保國家資金安全的重要手段。冬奧會跟蹤審計工作以習(xí)總書記提出的“綠色、分享、開放、廉潔” 四個辦奧理念為指導(dǎo)思想，以“嚴(yán)格預(yù)算管理，控制辦奧成本，加強過程監(jiān)督，讓冬奧會像冰雪一樣純潔干凈”為目標(biāo)原則，依法審核、注重預(yù)防、服務(wù)奧運，并將在以下三個方面起到促進(jìn)作用:

1.促進(jìn)項目管理部門和施工單位健全制度、完善措施、嚴(yán)格預(yù)算管理，節(jié)約成本，確保所有資金合規(guī)、廉潔、節(jié)約、有效運用；

2.促進(jìn)及時、高質(zhì)量地完成建設(shè)任務(wù)，力戒奢華浪費，發(fā)揮投資效益；

3.促進(jìn)相關(guān)部門和單位緊緊圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念開展籌備工作，實施京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，確保北京冬奧會成為“精彩、非凡、卓越的體育盛會”。

北京2022年冬季奧運會跟蹤審計工作任務(wù)繁重、需求量大，時間跨度長，涉及的部門繁冗，資金量大，其跟蹤審計工作如果僅僅依靠審計機(jī)關(guān)很難順利完成，因此在審計過程中，審計機(jī)關(guān)往往會聘請會計師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任主要審計工作，并在跟蹤審計中起到監(jiān)督作用。會計師事務(wù)所在工程審計方面積累了大量的經(jīng)驗，具有天然的財務(wù)咨詢、項目管理、資金審計等專業(yè)優(yōu)勢，本文根據(jù)會計師事務(wù)所在工程項目審計中的經(jīng)驗以及存在的問題，結(jié)合冬奧會工程項目建設(shè)的具體要求，探索審計過程中需要實施的審計程序和內(nèi)容。重大公共工程跟蹤審計以項目建設(shè)推進(jìn)順序為基礎(chǔ)，涵蓋了建設(shè)過程中的程序、資金、招標(biāo)、合同、質(zhì)量、決算等重要管理環(huán)節(jié)和事項，以及與基建工程項目相關(guān)的中央、省、市及區(qū)縣重大政策措施的貫徹落實情況，跟蹤審計內(nèi)容與方法主要包括以下八個方面：

1．建設(shè)程序履行

在進(jìn)行工程項目投資決策時，要從項目選擇、工程造價和投資效果三方面進(jìn)行衡量，錯誤的決策將造成巨大的風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)損失，因此在制定投資方案時，要充分運用專家參與、市場調(diào)研、機(jī)會分析等多種方式對項目投資的可行性進(jìn)行研究。投資決策作為項目的開始，對工程項目后期的推進(jìn)和建設(shè)起著關(guān)鍵性的作用。因此，決策程序是否完整、審批文件是否合規(guī)、報批文件是否真實是審計人員首先需要審核的內(nèi)容。主要工作包括審查項目建設(shè)前期投資決策及行政審批情況，揭示項目建設(shè)論證是否充分、審批是否及時、程序是否到位、手續(xù)是否完善等，審查項目規(guī)劃、審批、建設(shè)主管等部門和單位履職是否主動作為、有效到位。

2．建設(shè)資金

審查項目建設(shè)資金的籌集、核算、管理和使用，各項建設(shè)成本核算情況，項目決算和結(jié)余資金管理等，查明項目資本金是否足額到位，是否虛列項目或多報投資完成額，是否存在套取、轉(zhuǎn)移、違規(guī)出借建設(shè)資金以及管理不善造成的損失浪費等問題。

3．招投標(biāo)及合同

招投標(biāo)審計包括招標(biāo)文件審查和標(biāo)底審計。重點需要審查工程施工、設(shè)備及材料采購、設(shè)計與監(jiān)理等咨詢服務(wù)委托是否嚴(yán)格履行招投標(biāo)程序，招標(biāo)及評標(biāo)是否合法合規(guī)等。具體而言，招標(biāo)文件審查需要關(guān)注文招標(biāo)件要素是否齊全，文字表述是否準(zhǔn)確，違約責(zé)任是否明確；開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)過程是否合法合規(guī)，是否存在惡意投標(biāo)的行為，投標(biāo)報價有無超高（低）價現(xiàn)象，對于超高（低）報價要進(jìn)行原因的分析；對于現(xiàn)場答疑過程中各方做出的承諾，要關(guān)注是否在實施過程中落實。標(biāo)底審計應(yīng)重點對標(biāo)底的保密性進(jìn)行測試，將標(biāo)底、投標(biāo)價格、中標(biāo)人等要素進(jìn)行比對，及時發(fā)現(xiàn)串標(biāo)、圍標(biāo)現(xiàn)象，防止違法現(xiàn)象給政府投資造成損失。

合同是項目開展的根本依據(jù)遵循。合同中往往體現(xiàn)了造價、價格、工程款支付等實質(zhì)性內(nèi)容，為了獲取違法的利益，“陰陽合同”和合同外價款的簽認(rèn)成為了合同違規(guī)的高發(fā)區(qū)。因此，在合同審計中，重點審查簽訂過程是否完整，手續(xù)是否齊全，是否遵循招標(biāo)文件實質(zhì)性條款要求，合同是否嚴(yán)格執(zhí)行等。

4．質(zhì)量管控

審查建設(shè)業(yè)主、監(jiān)理、施工等參建單位質(zhì)量管理職責(zé)履行情況，相關(guān)質(zhì)量驗收規(guī)范及內(nèi)控制度建立健全及其執(zhí)行情況，重要質(zhì)量管理事項落實情況。

5．進(jìn)度管理

審查工程關(guān)鍵節(jié)點是否按計劃啟動，進(jìn)度是否符合施工組織設(shè)計要求以及年度投資計劃是否完成，分析工期延誤對工程進(jìn)度的影響以及相應(yīng)增加措施的花費是否合理。

6．概預(yù)算執(zhí)行和結(jié)（決）算

審查工程概算編制及執(zhí)行情況，項目總預(yù)算及年度預(yù)算執(zhí)行情況，審查工程價款結(jié)算并查驗工程計價真實合規(guī)性，審查工程竣工決算編制及辦理的真實合規(guī)性，審查工程結(jié)（決）算檔案資料的完整及合規(guī)性。

7．環(huán)境保護(hù)和水土保持

審查項目建設(shè)管理相關(guān)單位是否按規(guī)定及時提交環(huán)保和水土保持的文件或方案；項目建設(shè)中是否按要求采取了必要的環(huán)保和水土保持措施；相關(guān)措施是否與主體工程同時設(shè)計、同時施工和同時完成，是否達(dá)到預(yù)期效果。

8．后評價審計

審核所評估項目的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)的全面性和適當(dāng)性；審核主要指標(biāo)完成情況的真實性、效益性等。

四、重大工程項目跟蹤審計的思路

目前，北京、河北和張家口三地審計部門齊動員，專注于“綠色、共享、開放、清潔”的理念，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，履職盡責(zé)，積極作為。以張家口賽區(qū)為例，目前76個冬奧會建設(shè)項目已開工69個，河北省審計部門已對張家口賽區(qū)2016年至2017年開始建設(shè)的多個涉奧項目，包括交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)和配套設(shè)施、環(huán)境建設(shè)以及建設(shè)基金等進(jìn)行了跟蹤審計。主要從內(nèi)控制度、財務(wù)收支、工程造價、項目管理及政策落實等方面入手，重點審查項目審批、土地征用、資金來源、編制核算、招標(biāo)投標(biāo)、資金使用、收支情況、稅費繳納、質(zhì)量驗收、責(zé)任控制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，揭示存在的問題，提出審計建議，確保涉奧建設(shè)項目審批立項手續(xù)健全，資金劃撥足額到位，資金使用安全合法，招標(biāo)投標(biāo)透明陽光，決算編制依據(jù)充分，項目管理合法依規(guī)，政策落實不折不扣，項目運行平穩(wěn)有序。要及時、高質(zhì)量地完成北京2022年冬季奧會建設(shè)項目的跟蹤審計，根據(jù)上文對重大公共工程項目審計的分析，在對冬奧會重大公共工程項目進(jìn)行跟蹤審計時，本文提出，后續(xù)需進(jìn)一步做好以下幾方面工作：

1.建立審計協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制

一是加強各級審計部門間的溝通匯報，尤其是會計師事務(wù)所接受委托審計時，要對階段性的審計結(jié)果及時與相關(guān)部門溝通，包括與審計委托主管部門的匯報，以便根據(jù)政策的變化要求及時作出審計調(diào)整；同時，與項目實施單位及時溝通建議。省市政府部門及審計機(jī)關(guān)派出的審計組以及中介機(jī)構(gòu)應(yīng)積極開展匯報、溝通與合作，同時，審計組要加強與相關(guān)單位的協(xié)作配合，建立溝通順暢、運轉(zhuǎn)高效的協(xié)調(diào)溝通聯(lián)動機(jī)制，充分發(fā)揮各單位專業(yè)優(yōu)勢，形成工作合力。二是要積極爭得各主責(zé)單位、業(yè)主單位和有關(guān)政府部門的支持與配合。項目建設(shè)期間，各建設(shè)單位要與審計組建立起有效溝通機(jī)制。各主責(zé)和被審單位應(yīng)明確一位總協(xié)調(diào)人負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，及時如實提供審計所需要的各類資料和數(shù)據(jù)，積極主動為審計工作提供必需條件。三是各級政府部門要盡快整改審計提交的問題，嚴(yán)格依法依規(guī)處理隱瞞不報或久拖不處理等問題，把問題消滅在萌芽狀態(tài)。

2.建立“三位一體”的跟蹤審計模式

跟蹤審計部門需介入的冬奧會場館建設(shè)項目數(shù)量相當(dāng)多，審計時間緊張、任務(wù)繁重，應(yīng)解決好政府投資審計擴(kuò)大覆蓋面和審計力量不足之間的矛盾，應(yīng)建立起政府審計、社會審計和內(nèi)部審計三位一體的審計模式。目前北京、張家口奧運場館建設(shè)全面展開，要保持審計監(jiān)督工作與場館建設(shè)同步推行，除注重對現(xiàn)有審計人員培訓(xùn)、資源共享外，還可采取走出去請進(jìn)來的方式，借助中介機(jī)構(gòu)等社會力量開展審計，包括競標(biāo)聘請社會中介審計機(jī)構(gòu)協(xié)助審計，聘請相關(guān)專家輔助審計，以取得良好的審計效果。

具體地，通過公開招標(biāo)建立中介機(jī)構(gòu)備案數(shù)據(jù)庫，聘請具有高級質(zhì)高、高素質(zhì)人才、良好社會聲譽的會計師事務(wù)所等社會中介組織參與奧運項目審計，降低審計風(fēng)險。聘用中介機(jī)構(gòu)必須通過政府集中采購來選定，受聘用中介機(jī)構(gòu)不得參與項目整體委托，而應(yīng)根據(jù)審計機(jī)構(gòu)要求選擇派遣人員，接受審計機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，并被納入審計機(jī)關(guān)的審計組。同時，要建立嚴(yán)格的中介機(jī)構(gòu)評估體系，建立人才選拔評估指標(biāo)體系，實行廉政紀(jì)律一票否決。2018年8月，京津冀三家注冊會計師協(xié)會共同簽署協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議，充分發(fā)揮注冊會計師行業(yè)在京津冀協(xié)同發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的能動作用，助力冬奧會建設(shè)、雄安新區(qū)建設(shè)等。

3.堅持問題導(dǎo)向強化審計質(zhì)量控制

重大基建工程項目跟蹤審計應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，嚴(yán)肅查處工程腐敗問題，著力揭示偷工減料騙取套取國家建設(shè)資金、建設(shè)業(yè)主及監(jiān)管單位履職不到位、失職瀆職造成的國有建設(shè)資金損失浪費等問題；及時發(fā)現(xiàn)和反映制約重大公共工程項目統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展、資源綜合開發(fā)利用、風(fēng)險防控等相關(guān)機(jī)制與制度障礙，促進(jìn)重點項目安全順利實施。重點關(guān)注冬奧會建設(shè)資金使用效益，厘清項目資金來源及數(shù)額，揭示資金使用效率低、資金沉淀和閑置等問題，深入調(diào)查并分析問題產(chǎn)生的原因，督促整改實施，促進(jìn)資金使用的改善，促進(jìn)建設(shè)項目的實施，并巡視每個審計團(tuán)隊的審計質(zhì)量。同時，建立跟蹤審計項目實時審查制度和審計報告制度，充分利用現(xiàn)代技術(shù)實施追蹤制度，使之具有良好的文檔記錄，質(zhì)量可控，加強審計問責(zé)。

4.突出重點部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)審計

審計組應(yīng)從內(nèi)部控制、財務(wù)收支、工程造價、項目管理和政策落實入手，對項目招標(biāo)、項目質(zhì)量管理、安全管理和投資管理進(jìn)行詳細(xì)審查，并現(xiàn)場抽查部分工程；對建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位所提供的信息進(jìn)行三方比較；重點審查項目審批、征地、資金來源、預(yù)算核算、招標(biāo)投標(biāo)、資金使用、收支稅收、質(zhì)量驗收、責(zé)任控制等，揭示存在的問題，提出審計建議，確保奧運會涉及的建設(shè)項目審批程序健全、資金足額到位、資金安全合法、招標(biāo)投標(biāo)透明、決算編制依據(jù)成分、項目管理合法合規(guī)、政策執(zhí)行不打折、項目運行平穩(wěn)有序。

5.嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)章制度并提高工作效率

審計人員應(yīng)加強制度意識，強化審計人員管理、學(xué)習(xí)教育、廉潔誠信自律等內(nèi)部管理制度。落實審計工作日志系統(tǒng)，審計人員必須記錄日常工作內(nèi)容和有效性，保存必要工作材料；加強黨風(fēng)廉政建設(shè)和保密教育，依法規(guī)范審計行為，嚴(yán)格遵守“四項禁令”工作要求和“八項規(guī)定”工作紀(jì)律，除審計工作聯(lián)系外不與被審計單位有其他聯(lián)系；冬奧會跟蹤審計團(tuán)隊的一線審計師應(yīng)全面提高自身業(yè)務(wù)技能，在提高審計專業(yè)知識的同時不斷提高綜合素質(zhì)，以更加專業(yè)和謹(jǐn)慎的態(tài)度充分把握跟蹤審計的特點，始終牢記不能越界發(fā)揮管理者的作用，時刻保持審計獨立性。