新中國七十年來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷及展望

李燕

[摘要]新中國七十年來，在不改變所有制的前提下，中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從最初的單一所有權(quán)變?yōu)樗袡?quán)與使用權(quán)相分離，到近年來又變?yōu)樗袡?quán)、使用權(quán)以及經(jīng)營權(quán)三權(quán)相分離。中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變遷將有利于農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴大、農(nóng)民收入的提高。未來中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍呈現(xiàn)出不斷細化的特征。

[關(guān)鍵字]新中國成立七十年;農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu);展望

[中圖分類號]F326? ?[文獻標識號]A? ?[文章編號]1009-0169（2019）11-0020-05

引言

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不是固定、僵化和一成不變的，隨著技術(shù)和社會經(jīng)濟條件的變化，各種產(chǎn)權(quán)的分離組合關(guān)系都會改變。因此，一個社會土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)是動態(tài)的，是會隨著技術(shù)和社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷演進的[1]。

中國在計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)村主要實行土地集體所有制，農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及收益權(quán)都歸集體，也不存在交易權(quán)。在改革初期，政府主要通過實行家庭承包制，下放部分收益權(quán)給農(nóng)戶，來激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性[2]。后來，政府進一步下放了部分土地的處置權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)，農(nóng)戶逐漸成為農(nóng)村土地的使用者和實際占有者，成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體。近年來，我國政府更是通過延長承包期限，放寬土地流轉(zhuǎn)限制，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中越來越多的權(quán)利分割給了農(nóng)戶。改革開放以來，中國農(nóng)村在不改變土地所有制的情況下，正是通過不斷完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)完整性和完全性不斷增強，擴大了農(nóng)戶自主經(jīng)營的權(quán)利，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

人們在過去作出的決定會影響他們現(xiàn)在可能作出的選擇[3]。因而對改革開放后中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)演進的路徑和歷程進行深入系統(tǒng)的梳理能夠讓我們以更為深刻的歷史角度去看清和理解中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷的脈絡(luò)，揭示中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)演化的規(guī)律，更好地促進后續(xù)的改革。

一、中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的演進歷程

（一）改革開放前中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的演進

從1949年新中國成立到1977年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的實行，經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化三個階段[4]。在這期間農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度由農(nóng)民所有變?yōu)榧w所有，最后形成的是“三級所有，隊為基礎(chǔ)的”管理體制，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)以及收益權(quán)都歸集體，不存在交易權(quán)。

首先是土地改革時期。1950-1953年期間為農(nóng)村土地改革時期，在這一時期實行的是農(nóng)民的土地所有制，這也意味著農(nóng)地的使用權(quán)和收益權(quán)是全部歸農(nóng)民所有的。1950年出臺的《土地改革法》標志著第一次土地改革的開啟。該法律明確提出了要廢除封建地主土地所有制，讓耕者有其田，每一個農(nóng)民都有自己的土地。這意味著，農(nóng)民真正獲得了土地的所有權(quán)以及在這基礎(chǔ)之上的農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。這次的變革實現(xiàn)了勞動者與生產(chǎn)資料的結(jié)合，對當時中國農(nóng)村經(jīng)濟的恢復和發(fā)展產(chǎn)生了較大的促進作用[5]。

其次是農(nóng)業(yè)合作化時期。1953-1962年為農(nóng)業(yè)合作化時期，在這期間出現(xiàn)了互助組、初級合作社和高級合作社三個不同的階段。而農(nóng)村土地制度則由單個農(nóng)民私有變成社會主義勞動群眾的集體所有。在互助組期間農(nóng)戶只需將土地歸為集體所有，準許有一定的自留地。而在初級合作社期間農(nóng)戶所有的大型農(nóng)具等生產(chǎn)資料以及溝渠井塘等水利基礎(chǔ)設(shè)施也都轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)合作社集體所有。此外，農(nóng)地經(jīng)營的報酬收益也被取消。到了高級合作社期間，連自留地和零星的果樹也要收歸公有。至此農(nóng)戶的農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)也都被取消，合作社獲得了農(nóng)地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)[6]。

最后是人民公社時期。人民公社時期是從1963年至1978年期間。在這期間也出現(xiàn)了三個不同的階段，第一階段是農(nóng)地歸屬于人民公社所有;第二階段是以生產(chǎn)大隊為基礎(chǔ)，農(nóng)地歸屬于人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有;第三階段與前一階段相同之處在于農(nóng)地仍歸人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有，但是區(qū)別在于是以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)，同時生產(chǎn)隊獨立核算，自負盈虧，實現(xiàn)了直接組織生產(chǎn)和收益的分配工作，這標志著“三級所有，以隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)地制度的建立[7]。其本質(zhì)特征就是：實現(xiàn)了對農(nóng)民自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的完全剝奪，同時剝奪的還有農(nóng)民的農(nóng)地占有權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)地收益權(quán)。農(nóng)地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)統(tǒng)一收歸為集體[8]。

（二）改革開放后中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的演進

1.農(nóng)地承包制前期：1979-1992年

以1978年十一屆三中全會大力推進家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為開端至1992年期間為農(nóng)地承包制前期。在這期間，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的特點是農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民所有。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制從1978年底開始推行到1984年，各省份實行包干到戶的生產(chǎn)責任制的生產(chǎn)隊比例達到90%以上。

在農(nóng)地使用權(quán)上，農(nóng)戶的權(quán)限不是十分完整，但是也在逐漸增強。首先，農(nóng)地使用權(quán)承包期限由最初的兩到三年延長至十五年。在1979-1983年期間，中國農(nóng)村土地家庭承包期限只有兩到三年，承包期限較短，農(nóng)戶的使用權(quán)極其不穩(wěn)定。為了進一步提高農(nóng)戶生產(chǎn)積極性、提高農(nóng)地使用權(quán)的穩(wěn)定排他性，1984年出臺的主題為“關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知”的中央一號文件中強調(diào)指出農(nóng)地承包期應該在十五年以上。其次，在農(nóng)地承包制初期土地調(diào)整頻繁變?yōu)橄拗仆恋卣{(diào)整。同樣在1984年的中央一號文件中明確規(guī)定人民群眾有土地調(diào)整要求的要以“大穩(wěn)定，小調(diào)整”作為基本原則，在與集體成員充分商討之后才能由集體進行統(tǒng)一調(diào)整。這說明中央對農(nóng)地的頻繁調(diào)整開始重視起來，這在一定程度上保證了農(nóng)地使用權(quán)的穩(wěn)定排他性[9]。

在農(nóng)地收益權(quán)方面，農(nóng)戶獲得的權(quán)限十分有限，但也在逐漸完善。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制所實行的“交足國家的，留足集體的，剩下都是自己的”分配方式，在國家、集體和農(nóng)戶之間形成了三方的博弈關(guān)系。首先，農(nóng)戶按照市場規(guī)則交易農(nóng)產(chǎn)品的可能性在提高。其次，對侵占農(nóng)戶土地收益的行為開始逐漸重視。國務院在1990年出臺了題為《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔的通知》這一文件，在1991年又出臺《農(nóng)民負擔費用和勞務管理條例》，對集體提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的使用作出十分明確的規(guī)定，強調(diào)每個鄉(xiāng)的人均集體提留和統(tǒng)籌費不能超過前一年農(nóng)民人均純收入的5%[10]。

在農(nóng)地處置權(quán)上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)的管制規(guī)則從嚴格限制轉(zhuǎn)變?yōu)橛袟l件鼓勵流轉(zhuǎn)。在1982年出臺的題為《全國農(nóng)村工作會議紀要》的中央一號文件明確指出集體成員承包的農(nóng)地禁止買賣、出租、轉(zhuǎn)讓，也不能拋荒，如有這些情況出現(xiàn)集體可以將承包的農(nóng)地收回。1984年的中央一號文件提出要支持土地逐漸向生產(chǎn)效率高的種田高手集中，這說明國家開始放開對土地流轉(zhuǎn)權(quán)的約束和限制。1988年《中華人民共和國憲法修正案》對憲法中的第十條第四款進行了修改，規(guī)定任何組織或者個人都不準侵占、交易或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，但是如果依照法律的規(guī)定土地的使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓[11]。

2.農(nóng)地承包制后期：1993年至今

1993年至今為農(nóng)村土地承包制的后期。1993年黨的十四屆三中全會對中國經(jīng)濟體制改革的總體規(guī)劃進行了全面的部署，同時這也是改革的行動綱領(lǐng)。在這一時期，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生巨大變化，只是在朝著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)強度不斷提高的方向演進。

在使用權(quán)方面，這一時期農(nóng)戶獲得了更為長期且有保障的權(quán)限。1993年后國家出臺相關(guān)政策延長了農(nóng)戶的土地承包期限，同時也限制土地調(diào)整，諸多政策的出臺其目的就是要賦予農(nóng)戶更為長久和更有保障的農(nóng)地使用權(quán)。第一，賦予更為長期的農(nóng)地承包權(quán)。1993年出臺的《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中將農(nóng)地承包期限由過去的十五年延長至三十年。在1998年頒布的《土地管理法》將農(nóng)地承包經(jīng)營的期限修改為三十年。而在2007年《中國人民共和國物權(quán)法》明確規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)主體可以在三十年的承包期滿之后依據(jù)國家相關(guān)規(guī)定繼續(xù)進行承包。2017年中國共產(chǎn)黨十九大報告指出要“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。第二，對農(nóng)地使用權(quán)進行確權(quán)頒證。1995年國家出臺的《土地登記規(guī)則》指出要對農(nóng)地使用權(quán)等多項權(quán)利進行依法登記，并且這些權(quán)利受到法律保護，不容其他單位和個人侵犯。十八屆三中全會召開后不久，國家出臺了《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，這一文件中提出要對農(nóng)村承包土地的使用權(quán)進行改革，并首次提到要對農(nóng)地實行“三權(quán)分置”改革。第三，對土地調(diào)整進行限制。1993年的《關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》規(guī)定要在承包期內(nèi)實行“增人不增地，減人不減地”的措施來避免承包地的頻繁變動和防止農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的細碎化。隨后在《農(nóng)村土地承包法》指出在承包期內(nèi)村集體不能對農(nóng)戶的承包地進行大的和小的調(diào)整。

在農(nóng)地收益權(quán)方面，農(nóng)地的農(nóng)地收益權(quán)不斷擴張。首先，國家對農(nóng)戶的農(nóng)地收益權(quán)的干預在不斷下降。其次，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的負擔不斷減輕。第三，保護農(nóng)戶農(nóng)地收益權(quán)的力度不斷提高。

在農(nóng)地處置權(quán)方面，農(nóng)戶獲得更為自由的農(nóng)地處置權(quán)。第一，農(nóng)戶獲得更為自由的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)。1995年國務院農(nóng)業(yè)部出臺的文件《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》中提到要實現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的依法轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓和入股等也要滿足以上三個前提條件即堅持土地集體所有制、不能改變農(nóng)地的用途、必須經(jīng)過發(fā)包方同意。第二，農(nóng)戶開始獲得一定的農(nóng)地繼承權(quán)。在國務院農(nóng)業(yè)部出臺的《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》這一文件有明確指出子女可以繼承農(nóng)戶的土地使用權(quán)。第三，農(nóng)地抵押權(quán)開始逐漸被賦予。農(nóng)地抵押權(quán)在農(nóng)地處置權(quán)的演進過程是比較滯后的。在十八屆三中全會上農(nóng)地抵押權(quán)才被正式提上議事日程，使其獲得了與農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)相等的位置。（見表1）

二、中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)演進的原因

（一）發(fā)展國民經(jīng)濟的需要

在新中國成立初期，黨的政權(quán)仍然面臨各種內(nèi)憂外患，還不夠穩(wěn)定，同時國民經(jīng)濟在多年戰(zhàn)爭的摧殘下破壞極為嚴重。因此，為了進一步鞏固黨奪取的政權(quán)和全面恢復國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，第一步需要開展的改革就是農(nóng)村土地制度。為什么第一步要展開的改革是農(nóng)村土地制度的改革呢？這是由于當時中國的國情所決定的。在新中國成立的前三十年里，中國的國情是農(nóng)業(yè)占據(jù)了國民經(jīng)濟的極大比例，農(nóng)民占據(jù)人口總量的絕大多數(shù)，而農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的資料就是土地。實行農(nóng)村土地制度改革就是要為最大多數(shù)人爭取最大的利益，而土地就是農(nóng)民的最重要的生產(chǎn)資料和最大的利益。改革開放前的土地制度改革的主要動因就是為了促進政治上的政權(quán)鞏固和恢復幾乎停滯發(fā)展的國民經(jīng)濟。土地改革在較大程度上提高了農(nóng)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)力，在物質(zhì)層面為黨的政權(quán)鞏固奠定了重要基礎(chǔ)。

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和政權(quán)的逐漸鞏固，國家經(jīng)濟發(fā)展的重心逐漸向工業(yè)和城市轉(zhuǎn)移。為了盡快實現(xiàn)民族和國家的強大，發(fā)達的工業(yè)體系是必要條件，因此為了實現(xiàn)工業(yè)發(fā)展所需的資本原始積累，就必須要農(nóng)業(yè)對工業(yè)進行支持。農(nóng)業(yè)集體化成為工業(yè)原始資本積累時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方向。

在重工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的長期推行下，中國的國情演變成工農(nóng)比重失調(diào)極為嚴重，國民經(jīng)濟處于低水平惡性循環(huán)的狀態(tài)。為了扭轉(zhuǎn)這一狀態(tài)，必須對農(nóng)村土地制度進行改革。農(nóng)村土地制度改革由最初的“一權(quán)”向“兩權(quán)”演變，即由農(nóng)村土地集體所有演變?yōu)檗r(nóng)村土地所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民，到新世紀以后，“兩權(quán)”向“三權(quán)”演變，即農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民演變?yōu)檗r(nóng)村土地所有權(quán)仍歸集體，農(nóng)戶承包權(quán)不變，活化經(jīng)營權(quán)，即當前正在推行的“三權(quán)分置”。

（二）基層的各種努力探索

改革開放初期推行的農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革就是最早在安徽省鳳陽縣的小崗村里實行的，在當時農(nóng)民生活水平極其低下，溫飽問題沒有得到解決，小崗村的農(nóng)民冒著政治和生命危險按下手印，奮不顧身地探索包產(chǎn)到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革。這次改革極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，并逐步向全國范圍內(nèi)推行，并在較大程度上解決了農(nóng)民的溫飽問題。

近年來，在貴州的塘約村、茍壩村等農(nóng)村基層也有較多地開展農(nóng)村土地制度改革的探索。塘約村率先在貴州省范圍內(nèi)對全村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、小型水利工程產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村集體財產(chǎn)權(quán)“七權(quán)”進行了精準確權(quán)。同時推行確權(quán)、賦權(quán)、易權(quán)“三權(quán)”改革，激活農(nóng)村沉睡資源，實現(xiàn)了資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東。

三、未來展望

新中國成立以后，在土地改革的推動下廣大農(nóng)民獲得了土地的所有權(quán)，實現(xiàn)了耕者有其田。1953年后，中國實行了農(nóng)業(yè)合作化和人民公社運動，土地的所有權(quán)收歸集體所有，這一時期農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有所下降，但是在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改造等方面仍然是有所改善的。改革開放后，中國農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，其分配方式是“交足國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，這種方式大大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在很大程度上解決了中國人的溫飽問題。但是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，這種方式也逐漸出現(xiàn)一些弊端，如生產(chǎn)規(guī)模偏小、生產(chǎn)效率低下等。為了進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，國家提出要實行農(nóng)地“三權(quán)分置”，即土地的所有權(quán)與承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)三權(quán)相分離。這將在較大程度上解決農(nóng)地細碎化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率低下等問題。

新中國成立以來中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了復雜的變革過程，從中我們可以得到以下幾點啟示：

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革必須遵循生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑的原理

在推行改革的過程中，政府應根據(jù)當時經(jīng)濟發(fā)展的需要、生產(chǎn)力發(fā)展的水平判斷土地制度是否適應經(jīng)濟發(fā)展的水平。當土地制度不適應生產(chǎn)力發(fā)揮需要或者說土地制度阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展的需要時，就必須對現(xiàn)有的土地制度進行改革。而改革后的土地制度應該要能夠在較大程度上推動生產(chǎn)力和經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）為了進一步完善產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的演進趨勢可能會從“一權(quán)”到“三權(quán)”再到“多權(quán)”的演進

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度包括一系列的權(quán)利，其演進的歷程表明，產(chǎn)權(quán)制度包含的內(nèi)容越來越多，這說明農(nóng)民獲得的土地權(quán)利越來越完整。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在新中國成立初期只包含了農(nóng)地的所有權(quán)，而且所有權(quán)的主體是模糊的“集體”。在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，產(chǎn)權(quán)束變成了農(nóng)地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)。而在新時期推行的“三權(quán)分置”改革后，產(chǎn)權(quán)束變成了農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。產(chǎn)權(quán)束的內(nèi)容越來越豐富，未來的趨勢將發(fā)展成為多權(quán)。

（三）未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革應采取誘致性變遷和強制型變遷相結(jié)合的方式

從中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革的歷程來看，誘致性農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革取得的成效更好，如安徽鳳陽縣小崗村發(fā)起的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革就是屬于從下至上的誘致性改革。而改革開放前的人民公社運動就是典型的由政府發(fā)起的從上至下的強制型改革，這類改革可能會導致生產(chǎn)關(guān)系不適應生產(chǎn)力發(fā)展的問題。

參考文獻：

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責任編輯：王瑋瑋