關(guān)于農(nóng)村土地承包制與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的幾點(diǎn)思考

逯鋒

摘 要：通過(guò)開(kāi)展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步明晰了承包農(nóng)戶的承包權(quán)，同時(shí)，中央明確第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，讓承包農(nóng)戶吃上“定心丸”，從而促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于形成多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。分析了如何在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包制下發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，處理承包制與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間的矛盾，以供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包;農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng);有機(jī)銜接

文章編號(hào)：1004-7026（2019）17-0070-03? ? ? ? ?中國(guó)圖書(shū)分類號(hào)：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

近年來(lái)，山西省通過(guò)開(kāi)展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步明晰了承包農(nóng)戶的承包權(quán)，而且中央明確第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，讓承包農(nóng)戶吃上“定心丸”，從而促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于形成多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不斷發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。然而在農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包與發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)中還存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究。

1? 農(nóng)村土地承包制是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)

按照黨中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》的要求，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”。其中穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基本前提，農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)[1-2]。

以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制實(shí)施后，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)戶已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，降低了對(duì)農(nóng)地的需求，使得農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有了更多可以集約發(fā)展的土地。從這個(gè)層面來(lái)看，承包地確權(quán)登記頒證工作的完成，使農(nóng)民吃了“定心丸”，可以放手農(nóng)地經(jīng)營(yíng)，保留承包權(quán)，從而促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，達(dá)到集中土地的目標(biāo)[3-4]。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入中的比重不斷下降，例如山西省靈石縣，經(jīng)走訪座談了解到，該縣2018年農(nóng)業(yè)占全縣GDP比重不超過(guò)1.5%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再是農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的首要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，農(nóng)民更愿意通過(guò)其他渠道獲取工資性收入，降低對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依賴，為土地流轉(zhuǎn)增加了可能性。而且傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需要，取而代之的是不斷增多的新型經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)化服務(wù)主體，這在客觀上已經(jīng)形成了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這些都是建立在農(nóng)村土地承包制基礎(chǔ)上的。

以山西省為例，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作通過(guò)土地承包信息登記，使得農(nóng)村承包地空間位置清晰、地塊面積準(zhǔn)確，農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益權(quán)利得到依法確認(rèn)，廣大農(nóng)民獲得了長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，為農(nóng)村土地承包關(guān)系繼續(xù)延長(zhǎng)30年做了有益鋪墊，進(jìn)一步鞏固了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度。同時(shí)，在穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，并加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

2018年11月底，山西省土地流轉(zhuǎn)面積59.33萬(wàn)hm2左右，土地流轉(zhuǎn)面積和土地流轉(zhuǎn)率都有了一定程度的增加和提高。山西省工商部門登記的農(nóng)民合作社數(shù)量達(dá)103家，農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定的家庭農(nóng)場(chǎng)10 115家，省級(jí)龍頭企業(yè)414家。各地土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健有序發(fā)展，為調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、增收入提供了有力支撐。

在2016年底，山西省115個(gè)農(nóng)業(yè)縣的縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)已經(jīng)全部建成，發(fā)揮了信息傳遞、價(jià)格發(fā)現(xiàn)、合同簽訂、規(guī)范監(jiān)管等基本功能，為農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)主體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供了便利[5-6]。

2? 承包制與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的矛盾

由于農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地規(guī)模過(guò)小，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率的提高有很大限制，不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化推廣，對(duì)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型形成掣肘。

家庭承包是指以家庭為生產(chǎn)單位，用傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式，分散經(jīng)營(yíng)，滿足自給自足即可，較少參與市場(chǎng)環(huán)節(jié)，不能及時(shí)掌握市場(chǎng)信息。但是在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過(guò)程中，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)行業(yè)轉(zhuǎn)移，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要與集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化模式相結(jié)合，這種新型經(jīng)營(yíng)體系與傳統(tǒng)小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)截然不同，而且按照農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和安全追溯體系要求，都需要有一定的規(guī)模，個(gè)戶家庭生產(chǎn)困難較大[7]。只有發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，才能提高資源的優(yōu)化配置和勞動(dòng)生產(chǎn)率，克服小農(nóng)戶生產(chǎn)的弊端。

2.1? 小農(nóng)戶與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的銜接問(wèn)題

目前，我國(guó)人均耕地面積只有0.47 hm2，在不改變農(nóng)村土地承包體制的條件下，充分尊重農(nóng)民的意愿和利益，根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)和深化農(nóng)村改革的要求，制定相關(guān)政策措施，優(yōu)化外部條件，使小農(nóng)戶能夠積極參與到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中。要注重保護(hù)小農(nóng)戶的利益，統(tǒng)籌兼顧培育新型經(jīng)營(yíng)主體，扶持小農(nóng)戶，不能讓小農(nóng)戶掉隊(duì)。增強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的帶動(dòng)能力，把對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體政策的支持力度與小農(nóng)戶增加數(shù)量掛鉤，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，將小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的軌道。

目前的經(jīng)營(yíng)主要依托農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)，通過(guò)“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等運(yùn)作模式，拉通產(chǎn)供銷（生產(chǎn)—加工—物流—銷售）全產(chǎn)業(yè)鏈，促成產(chǎn)業(yè)分工、協(xié)作和利益的有機(jī)聯(lián)結(jié)[8]。將對(duì)市場(chǎng)信息掌握敏銳、豐富和準(zhǔn)確的新型經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶結(jié)合起來(lái)，使農(nóng)戶既保持自主經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立性，又能爭(zhēng)取市場(chǎng)需求的紅利。還可以將小農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)化服務(wù)連接起來(lái)，使產(chǎn)業(yè)布局、種苗、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)化服務(wù)統(tǒng)一發(fā)展，把農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主要環(huán)節(jié)的規(guī)?；?wù)結(jié)合起來(lái)，向深度發(fā)展，專精其中一個(gè)流程，與其他環(huán)節(jié)做好有效聯(lián)結(jié)，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)模式，把一個(gè)產(chǎn)品、一個(gè)產(chǎn)業(yè)在一個(gè)區(qū)域內(nèi)形成專業(yè)化分工和社會(huì)化大規(guī)模生產(chǎn)，做成品牌和支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有機(jī)銜接。

2.2? 土地與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的尺度問(wèn)題

農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)離不開(kāi)土地，但是土地與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間仍然存在問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（1）土地不能實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這是由于這類農(nóng)村承包地位于山區(qū)或丘陵，坡度大、沙化、鹽堿化嚴(yán)重，而且片區(qū)內(nèi)碎片化嚴(yán)重，在客觀上已經(jīng)不適于農(nóng)業(yè)耕作，同時(shí)不能用于畜牧產(chǎn)業(yè)，因此不適合農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。對(duì)于這類土地，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)應(yīng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)，在草種和樹(shù)苗的選種、種植、養(yǎng)護(hù)方面做好縱深服務(wù)，但是這種生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)比較低，因此建議將一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政補(bǔ)貼與退耕還林還草政策結(jié)合起來(lái)，在最大程度上保護(hù)農(nóng)戶利益，彌補(bǔ)不能發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的缺陷[9]。

（2）傳統(tǒng)的“土地集中型”適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)受到當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)客觀資源、農(nóng)民就業(yè)意愿、農(nóng)民收入來(lái)源和農(nóng)業(yè)技術(shù)等現(xiàn)實(shí)條件影響，對(duì)“規(guī)?！钡慕缍ū旧肀容^模糊，即需要集中多少土地才適合進(jìn)行農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

根據(jù)許多地方實(shí)踐和中央文件要求，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e的10～15倍，比較適合多數(shù)地區(qū)的生產(chǎn)要求。由于土地規(guī)模集中的前提是土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則，農(nóng)戶的惜地心理和承包的單產(chǎn)收入都極大影響了流轉(zhuǎn)價(jià)格，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的運(yùn)營(yíng)成本會(huì)因此受到影響[10]。同時(shí)，運(yùn)營(yíng)管理困難程度隨著適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)管理土地的范圍擴(kuò)大而加大，土地集中規(guī)模過(guò)大勢(shì)必造成監(jiān)管不周和土地資源浪費(fèi)。而且如果土地流轉(zhuǎn)規(guī)模過(guò)大，可能會(huì)出現(xiàn)土地過(guò)度集中于少數(shù)人手中。

（3）要想實(shí)現(xiàn)土地集中型的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，結(jié)合有關(guān)要求和實(shí)踐，在完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)村土地承包現(xiàn)狀和地塊地理位置，在不違背農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵(lì)承包農(nóng)戶通過(guò)互換并地等形式解決土地細(xì)碎化問(wèn)題。在具備條件的地區(qū)，還可以進(jìn)行土地連片整理，形成統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一播種、施肥、收割和加工，農(nóng)產(chǎn)品收益按照承包土地面積折股量化后進(jìn)行分配。在戶籍制度管理、社會(huì)保障、糧食補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、化肥種子補(bǔ)貼等方面進(jìn)行綜合引導(dǎo)扶持，發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)信息樞紐作用，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，使土地盡量向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶放心進(jìn)城、土地入股分紅，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面積，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.3? 城市工商資本與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的平衡問(wèn)題

2017年，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到了3 414.1萬(wàn)hm2，其中流轉(zhuǎn)入企業(yè)335.7萬(wàn)hm2，占比9.8%。工商資本在農(nóng)村大量投入，與家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)之間形成競(jìng)爭(zhēng)，小農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)紅利也會(huì)受到影響。①土地需求方面。比家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營(yíng)主體需求更大，對(duì)個(gè)戶經(jīng)營(yíng)承包戶的土地?cái)D占更嚴(yán)重。②企業(yè)組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能否就近吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶及吸納比例。由于資本的逐利性，企業(yè)可能不會(huì)吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，但家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社卻可以大量吸收本地農(nóng)戶參與。③市場(chǎng)占有方面。由于工商資本雄厚，比資金量少、貸款困難的家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社更占優(yōu)勢(shì)，不利于這兩類根植于農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)主體壯大。④工商資本本質(zhì)上只會(huì)一味地尋求資本增長(zhǎng)，而農(nóng)業(yè)本身是一種多勞薄利的產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不能滿足資本逐利的預(yù)期時(shí)，資本就可能將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)異化，導(dǎo)致農(nóng)地不農(nóng)用，甚至造成農(nóng)業(yè)非農(nóng)化后土地不可恢復(fù)的局面。這種破壞具有示范效應(yīng)，一處工商資本下鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用途，那么其他工商資本就會(huì)跟進(jìn)，變成工商資本支農(nóng)異化不可扭轉(zhuǎn)的局面，出現(xiàn)“非糧化”和“非農(nóng)化”，糧食安全和耕地紅線也就無(wú)法保證。

因此，對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確上限控制，建立健全資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，對(duì)租地條件、經(jīng)營(yíng)范圍和違規(guī)處罰等作出明確規(guī)定。

3? 結(jié)束語(yǔ)

在承包制基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，確認(rèn)農(nóng)村土地承包戶的承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，既要防止農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成土地過(guò)度集中，還要防止工商資本下鄉(xiāng)帶來(lái)的“非農(nóng)化”和“非糧化”。發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可以采取土地流轉(zhuǎn)形成的土地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)、合作組織帶動(dòng)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、社會(huì)化服務(wù)形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)等多種形式，做到與保護(hù)小農(nóng)戶利益有機(jī)銜接，把土地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。

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[10]張紅宇.發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng) 提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2018-2-5（7）.