“營改增”背景下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測度及預(yù)警機(jī)制研究

陳文輝

一、引言

“營改增”是關(guān)系國計(jì)民生的一項(xiàng)重大舉措?！盃I改增”自2012 年實(shí)行以來，逐漸普及到各個(gè)行業(yè)和地區(qū)，大部分行業(yè)享受到減稅利好，企業(yè)活力得到釋放，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動力。與此同時(shí)也產(chǎn)生了一些問題。截至2018 年9 月，我國地方政府債務(wù)余額18.26 萬億元，地方債發(fā)行規(guī)模持續(xù)增長。地方政府財(cái)政收入減少和財(cái)政分權(quán)制度的客觀存在，導(dǎo)致地方政府轉(zhuǎn)向出售土地、舉債融資等方式以緩解債務(wù)壓力，所承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也發(fā)生變化，而風(fēng)險(xiǎn)是否還在安全可控的范圍內(nèi)對地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。因此，研究“營改增”政策對地方政府的稅收收入產(chǎn)生了怎樣的影響，其產(chǎn)生的后續(xù)結(jié)果與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系問題，以及政策全面實(shí)施后如何對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警和應(yīng)對具有積極意義。

二、文獻(xiàn)綜述

本質(zhì)上來說，增值稅是對商品生產(chǎn)流通等環(huán)節(jié)中的新增價(jià)值征收的一種流轉(zhuǎn)稅。國內(nèi)學(xué)者對于“營改增”系列問題已有長期的研究，劉倩（2019）認(rèn)為“營改增”給金融行業(yè)帶來了很大的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，如開票成本上升和金融業(yè)行業(yè)特點(diǎn)難以兼容等問題。唐黎黎（2019）指出“營改增”減輕了企業(yè)稅負(fù)，但會給企業(yè)會計(jì)核算帶來諸多調(diào)整。王恒銳（2018）以西安市為例，表明地方財(cái)政在改革的這幾年明顯減收，對地方財(cái)政平衡產(chǎn)生了不小的影響。

綜上，營業(yè)稅改增值稅這一政策措施具有重大意義，但目前卻鮮有對“營改增”政策實(shí)行后新的財(cái)稅環(huán)境對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究，風(fēng)險(xiǎn)處于未知狀態(tài)。因此，研究“營改增”背景下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測度及預(yù)警機(jī)制存在著必要性。

三、“營改增”對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響的理論分析

推動出臺“營改增”政策的一大現(xiàn)實(shí)因素為營業(yè)稅和增值稅的界限隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐漸模糊，重復(fù)征稅的現(xiàn)象普遍發(fā)生，阻止了市場經(jīng)濟(jì)的健康良性發(fā)展。 “營改增”首先在上海等試點(diǎn)實(shí)行，進(jìn)而推廣到全國范圍，對社會經(jīng)濟(jì)逐漸起到了利好作用，但卻使地方政府失去過往占比最高的主體稅種——營業(yè)稅。在“營改增”這項(xiàng)政策實(shí)施前，營業(yè)稅占地方財(cái)政全部收入的30%以上，是規(guī)模最大的地方稅種。

相比營業(yè)稅，增值稅有著計(jì)稅方法多樣和不重復(fù)征收的特點(diǎn)，更好地調(diào)動了企業(yè)投資生產(chǎn)的積極性。然而，“營改增”實(shí)行后最直接的結(jié)果是地方政府減收，財(cái)政分權(quán)制度的客觀存在很可能逼迫地方政府轉(zhuǎn)向惡性融資行為，從而政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升乃至不可控。

（一）“營改增”導(dǎo)致地方政府稅收收入減少

營業(yè)稅與增值稅的稅基存在著較大的差別。營業(yè)稅不考慮企業(yè)成本費(fèi)用的情況，對于進(jìn)項(xiàng)稅額不予抵扣。而增值稅是在企業(yè)提供商品或勞務(wù)的過程中，對相比原先取得時(shí)高出的部分價(jià)值征稅。相比之下，增值稅為企業(yè)減輕了稅負(fù)，為企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展提供資金。

另一方面，增值稅征收對象又有一般納稅人和小規(guī)模納稅人之分。在“營改增”實(shí)施之前，營業(yè)稅征收稅率在3%到20%之間，改革之后增值稅在17%和13%稅率的基礎(chǔ)上增加了6%的低稅率，小規(guī)模納稅人征收稅率全為3%。近年來，國家進(jìn)一步調(diào)整，取消了13%的增值稅率，制造業(yè)等行業(yè)稅率從17%降到16%，交通運(yùn)輸以及農(nóng)產(chǎn)品等行業(yè)稅率從11%降至10%。企業(yè)稅負(fù)減輕，但也意味著地方政府將失去一部分稅收收入。

（二）當(dāng)前地方政府財(cái)政分權(quán)制度的客觀存在

中國歷年的稅收征管體系改革，可以說都是中央和地方財(cái)權(quán)的博弈和妥協(xié)。我國自1994 年實(shí)行分稅制改革，逐漸形成地方事權(quán)增強(qiáng)而財(cái)權(quán)上移的分權(quán)趨勢，地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，財(cái)政困難。地方財(cái)政支出占總財(cái)政支出的比例由1993 年的71.7%上升到2018年的85.19%，此外地方財(cái)政收入占全國總財(cái)政收入比重從1993 年的78%下降到2018 年的53.4%，地方政府對于資金的需求逐漸無法僅通過地方常規(guī)收入來滿足。在“營改增”實(shí)施之前乃至在推廣若干年后，增值稅中央和地方的分享比例都保持著75%和25%。財(cái)政分權(quán)一定程度上導(dǎo)致了地方更強(qiáng)的融資動機(jī)，擴(kuò)大了地方政府的融資規(guī)模，增加了風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方政府主要融資形式和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)下我國地方政府主要依靠中央財(cái)政撥款和地方政府調(diào)動自身資源籌集資金以實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展。其中，地方政府總體上通過以下幾種方式進(jìn)行融資：（1）商業(yè)銀行貸款。銀行貸款取得相對簡單，且可利用政府威信在還款時(shí)間上通融，但在經(jīng)濟(jì)環(huán)境不景氣的影響下仍會對地方政府造成不小的債務(wù)壓力；（2）發(fā)行城投債等地方政府債券。這類債券區(qū)別于企業(yè)債券，具有較強(qiáng)的吸引力，而在財(cái)政部明確2015 年后發(fā)行的城投債不納入政府債務(wù)和“營改增”全面鋪開后，地方政府債券的吸引力下降；（3）資源性融資。各級地方政府利用政府所掌握的資產(chǎn)進(jìn)行融資，開發(fā)土地資源是最典型的方式。我國的土地財(cái)政卻存在著復(fù)雜的關(guān)系，大量的土地交易往往是為了彌補(bǔ)巨大的財(cái)政缺口。

四、構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測度體系及預(yù)警機(jī)制

（一）風(fēng)險(xiǎn)測度體系

“營改增”在全國各省市逐步展開之后，地方政府面臨著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升的壓力，而當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)通常只能通過赤字的金額反映，卻少有具體的量化測度體系。本文運(yùn)用層次分析法，綜合各方面因素選取指標(biāo)，確定各指標(biāo)的權(quán)重，進(jìn)而建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)測度模型。首先，選取靜態(tài)指標(biāo)：債務(wù)負(fù)擔(dān)率(X1，年末政府債務(wù)余額/當(dāng)年GDP)、債務(wù)率(X2，年末政府債務(wù)余額/當(dāng)年政府綜合財(cái)力)；動態(tài)指標(biāo)：長期負(fù)債能力(X3，債務(wù)余額增長率/GDP 增長率)、長期償債能力(X4，債務(wù)余額增長率/財(cái)政收入增長率)；結(jié)構(gòu)指標(biāo)：直接債務(wù)比重(X5，直接債務(wù)/全部債務(wù))、短期債務(wù)比重(X6，短期債務(wù)/全部債務(wù))、長期債務(wù)比重(X7，長期債務(wù)/全部債務(wù))、逾期債務(wù)率(X8，年末逾期債務(wù)/年末債務(wù)余額)。然后分析各指標(biāo)影響大小，確定了重要性權(quán)值，得到如下判斷矩陣：三大指標(biāo)的判斷矩陣為：；靜態(tài)指標(biāo)的判斷矩陣為：；動態(tài)指標(biāo)的判斷指標(biāo)為：；結(jié)構(gòu)指標(biāo)的判斷矩陣為：。最后求出矩陣的特征值，并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，最終得到關(guān)系公式：

（二）預(yù)警機(jī)制

由于各國經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展程度的不同，故此處通過平均偏差法以劃分區(qū)間界限。在“營改增”的試點(diǎn)省份，得到,計(jì)算其平均值，之后在平均值的基礎(chǔ)上加一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差為上限，減去一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差為下限，最后將各省的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)劃分為低風(fēng)險(xiǎn)、一般、高風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而起到預(yù)警的效果。

五、政策建議

面對結(jié)構(gòu)性減稅所帶來的地方政府財(cái)政收支挑戰(zhàn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力，在未來的財(cái)政管理中，要適當(dāng)提高增值稅地方留存，培育穩(wěn)定的主體稅種。另外必須大力精簡行政機(jī)構(gòu)，減少投資沖動，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

一是形成新的地方稅收體系。全面取消營業(yè)稅后，地方政府應(yīng)設(shè)法提高增值稅地方留存，并積極尋找和培育替代稅種，為地方政府提供穩(wěn)定的稅源。

二是地方政府要秉持節(jié)約原則。各級地方政府部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家的政策方針，實(shí)事求是地制定財(cái)政預(yù)算，杜絕為了彌補(bǔ)財(cái)政缺口或官員晉升需要而引發(fā)的惡性舉債融資行為，借助債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)。

三是精簡行政機(jī)構(gòu)，減少行政開支。通過成本核算，明確政府各部門的職責(zé)，禁止鋪張浪費(fèi)的行為發(fā)生。同時(shí)加大政府工作透明度，提高社會公眾監(jiān)督力度，接受人民群眾的監(jiān)督。