新時代應對糧食安全挑戰(zhàn)的有效路徑

蔡海龍

【摘要】在經濟新常態(tài)下，我國糧食安全面臨諸多挑戰(zhàn)。加強農業(yè)基礎設施建設、推動農業(yè)科技進步、促進產業(yè)融合發(fā)展、統(tǒng)籌國內外資源、創(chuàng)新政策支持是未來我們應對糧食安全挑戰(zhàn)的有效措施；同時，我們應努力實現“藏糧于地”“藏糧于技”、推進農業(yè)供給側結構性改革、發(fā)揮支農惠農政策效果。

【關鍵詞】糧食安全 農業(yè)供給側結構性改革 支農惠農政策 【中圖分類號】F32 【文獻標示碼】A

新時代，我國經濟社會環(huán)境發(fā)生了重大變化，實現口糧絕對安全、糧食基本自給的糧食安全目標仍面臨巨大挑戰(zhàn)。一是糧食消費需求數量剛性增長、結構不斷升級，立足國內保障糧食有效供給的任務依然艱巨；二是市場開放程度高，農民種糧利潤空間受到擠壓，糧食生產的內生動力面臨嚴峻挑戰(zhàn)；三是資源環(huán)境約束日益增強，糧食可持續(xù)生產能力和食品安全受到嚴重威脅；四是受國際規(guī)則約束，農業(yè)政策支持空間有限，促進糧食生產的政策手段亟待改革和創(chuàng)新。面對種種挑戰(zhàn)，需要從以下三個方面走好中國特色糧食安全之路。

加強基礎設施建設和科學技術支撐，實現“藏糧于地”“藏糧于技”

多年來，依靠投入要素增長驅動的粗放型糧食生產方式對耕地質量的影響也越來越大。農藥、化肥過度使用使得我國耕地質量顯著下降，耕地酸化、土壤板結等問題也逐漸顯現，保障糧食可持續(xù)生產能力的難度也越來越大，這勢必會增加未來的糧食安全隱患。糧食生產過程中的生態(tài)環(huán)境惡化與污染致使我國食品質量堪憂，特別是農業(yè)生產過程中化學污染和重金屬污染加劇了民眾對食品質量安全的擔憂，如2013年的“鎘大米”事件，導致人們對食品質量安全的憂慮不斷加深。為此，新時代的糧食安全不能再追求糧食產出的增加，要從保障糧食產量向保障糧食生產能力轉變，實現“藏糧于地”。要做到“藏糧于地”，首先要保住耕地面積，要堅守耕地紅線，不僅要在數量上而且要在質量上堅守，不僅要劃定基本農田，還要劃定糧食生產功能區(qū)，為糧食生產留好土地空間；其次要提高耕地質量，《2017年生態(tài)環(huán)境狀況公報》（以下簡稱《公報》）顯示，截至2016年底我國尚有5.59億畝耕地屬于質量較差耕地，因此應積極開展高標準農田建設，加強農田水利設施建設，防止土壤污染、水土流失和肥力下降，提升耕地的產出水平。

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，耕地與建設用地之間的爭奪不斷加劇，耕地資源的減少和質量下降對我國糧食安全造成了嚴重影響?！豆珗蟆凤@示，截至2016年底我國耕地面積為13492.1萬公頃，全國人均耕地不到世界人均水平的一半；同時，中國人均水資源占有量只有2200立方米左右，僅為世界平均水平的1/4。而且在地區(qū)分布上，我國淮河以北地區(qū)占有全國60%以上的耕地，僅擁有不到20%的水資源，糧食種植需求與水資源供應不足矛盾尖銳。為保證糧食增產，華北地區(qū)地下水超采嚴重，已形成世界上最大的“漏斗區(qū)”，地面沉降和塌陷現象屢屢發(fā)生。為此，新時代糧食安全目標的實現不能寄希望于播種面積的擴大，要更注重糧食全要素生產率的提高，實現“藏糧于技”。要做到“藏糧于技”一是要加強農業(yè)科技研發(fā)，二是要完善農業(yè)科技推廣。農業(yè)科技研發(fā)是基礎，當前我國農業(yè)科技貢獻率已達57.5%，但同發(fā)達國家80%左右的水平相比仍有提升空間，因此要穩(wěn)步擴大農業(yè)科技投入水平，對高產優(yōu)質良種、綠色生產技術、農業(yè)水土治理、農機農藝結合等關鍵技術進行突破。農業(yè)科技推廣是關鍵，農業(yè)科技只有被采用才能真正轉化為現實生產力，因此要繼續(xù)推動農業(yè)技術深化體系的改革，發(fā)展公益性技術推廣服務，同時要引導市場主體參與農業(yè)技術推廣，構建科研單位、農技推廣機構、市場化服務主體、農業(yè)鄉(xiāng)土人才等多方參與、分工合作的農技推廣聯盟。

促進產業(yè)融合發(fā)展，統(tǒng)籌國內外資源，推進農業(yè)供給側結構性改革

當前，我國糧食生產成本不斷上升，谷物綜合生產成本已全面高于美國綜合生產成本。農業(yè)生產成本的快速增加除了受種子、農藥、化肥、農膜等直接生產成本上升的影響外，要素的機會成本增加也是影響成本上升的重要因素。同時，由于市場高度開放，國內勞動力成本和生產成本的上漲使糧食價格不斷上漲，導致國內外農產品價格出現倒掛，形成了“洋貨入世、國貨入庫”的畸形局面，糧食價格上漲呈現“天花板效應”，國內農產品價格上漲空間有限。在“農產品生產成本地板”不斷抬升、“農產品價格天花板”不斷下降的雙重擠壓下，如何提升種糧比較收益，增強農民種糧的內生動力，保證較高的糧食自給率，是維護國家糧食安全面臨的重要挑戰(zhàn)。為此，要堅持質量第一、效益優(yōu)先，以農業(yè)供給側結構性改革為主線，著力構建現代糧食產業(yè)體系、生產體系、經營體系，實施糧食產業(yè)的優(yōu)產、優(yōu)購、優(yōu)儲、優(yōu)加、優(yōu)銷，實現糧食全產業(yè)鏈的增值增效。首先，積極培育新型農業(yè)經營主體，主體是基礎。要注重外部發(fā)展環(huán)境建設，加快完善土地流轉機制、配套基礎設施提供、探索金融授信機制等，積極培育農業(yè)社會化服務主體，為新型農業(yè)經營主體的生產提供有效的服務。其次，促進多種形式的產業(yè)融合。積極發(fā)展高效的產業(yè)組織模式，鼓勵產業(yè)鏈縱向一體化、功能集成的農業(yè)園區(qū)、“互聯網+現代農業(yè)”等新業(yè)態(tài)發(fā)展，注重主體之間利益聯結機制的建設，創(chuàng)新發(fā)展訂單農業(yè)，鼓勵發(fā)展股份合作，實現利益的緊密聯結。

中國農業(yè)資源相對短缺，進口農產品相當于進口土地資源和水資源，因此適度進口農產品特別是土地密集型農產品，對保障農產品有效供給和緩解資源環(huán)境壓力有重要作用。但是，大量進口農產品不僅擠占國內市場，又會對國內農產品價格形成打壓，從而對國內產業(yè)造成沖擊。為此，在國內糧食生產確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，為了減輕國內農業(yè)資源環(huán)境壓力、彌補部分國內農產品供求缺口，適當增加進口和加快農業(yè)走出去步伐是必要的。一是進口差異化品種，豐富國內產品種類。國內生產的重點是保谷物、?？诩Z，其他產品可積極利用國際市場調劑余缺。二是進口高能耗、比較優(yōu)勢不足的產品，緩解資源環(huán)境承載壓力。當然，在利用國際市場和資源保障我國糧食安全的過程中，應注意構建多元化、進口輪換渠道，避免貿易摩擦可能帶來的風險。另外，在進口糧食、調劑余缺的同時，也要積極扶持有能力的企業(yè)走出去，推動“一帶一路”建設，在幫助其他國家解決糧食安全問題的同時拓展?jié)撛诘倪M口渠道。

創(chuàng)新支農惠農政策，強化政策支持效果

歷史經驗表明，糧食生產對價格非常敏感，因此中國政府通過提高最低收購政策和臨時收儲政策來刺激糧食生產。從2004年開始，為了避免糧食價格過度下降損害農民的利益和種糧積極性，我國陸續(xù)實施了糧食最低收購價、臨時收儲和糧食補貼政策。然而隨著收購價格的不斷提高，收購價格成為了市場最高價，糧食產量的絕大部分被政府收購，這不僅導致政府的糧食庫存激增，財政負擔沉重，更重要的是扭曲了上下游市場關系。此外，由于補貼方式單一、補貼資金逐漸增加，中國對部分糧食產品補貼已接近或超過補貼上限，引致其他國家的不滿和訴訟，依靠現行補貼方式保護糧食生產的壓力日益增加。

為了改變這一局面，現行糧食支持政策迫切需要改革和完善，既要保證糧食產量不滑坡，又要理順政府和市場的關系。一是要將糧食收儲于價格支持分離，糧食收儲用于穩(wěn)定市場價格，而保障農民收益需要其他政策措施來實現；二是促進基礎設施投資和農業(yè)研發(fā)，用足“綠箱”政策，提高農業(yè)的綜合生產能力；三是政策資金要充分撬動農業(yè)保險等措施加強新型農業(yè)經營主體的風險防范能力，降低糧食生產的經營風險和自然風險。

（作者為中國農業(yè)大學經濟管理學院教授，國家農業(yè)農村發(fā)展研究院研究員）

責編/韓拓 美編/李祥峰