關(guān)于深入推進基層協(xié)商民主的思考

陶進華

摘 要：影響基層協(xié)商民主深入推進的原因主要有：一些基層干部對協(xié)商民主的重要性與必要性的認識不足，以及對協(xié)商民主的理論研究與實踐經(jīng)驗總結(jié)還有待完善，特別是基層協(xié)商民主的規(guī)范化、制度化、程序化程度不高，影響基層協(xié)商民主的深入推進?；诖耍岢鱿鄳膶Σ?，即加強黨的全面領(lǐng)導，為深入推進基層協(xié)商民主提供堅強有力政治保證，并且努力實現(xiàn)協(xié)商民主的規(guī)范化、制度化、程序化，用充分的協(xié)商民主理論研究和實踐經(jīng)驗總結(jié)，支撐協(xié)商民主在基層的深入發(fā)展。

關(guān)鍵詞：深入推進;基層協(xié)商民主;對策

中圖分類號：D621? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）31-0190-03

協(xié)商民主是黨領(lǐng)導人民群眾，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題與大家最直接最關(guān)心的切身利益問題，在決策形成前與決策實施中廣泛進行協(xié)商，共同探討、求同存異、達成共識，實現(xiàn)和諧的重要民主形式。這些年，在以習近平同志為核心的黨中央的正確領(lǐng)導下，基層協(xié)商民主在廣泛多層制度化發(fā)展方面取得了很多有益的理論和實踐探索，呈現(xiàn)了許多成績和亮點。在理論層面，大家或從西方協(xié)商民主的理論研究角度，或從中國歷史上的“和合”文化傳統(tǒng)發(fā)展變化角度，或從黨的群眾路線與統(tǒng)一戰(zhàn)線實踐經(jīng)驗角度，對極具本土特色的政治協(xié)商制度、公共政策制定、城市治理安排、城鄉(xiāng)基層治理進行了廣泛多層多角度的研究，成果豐碩。在實踐層面，許多地方都進行了形式各異、亮點紛呈的以解決現(xiàn)實問題、滿足群眾需求為目標的具體探索。比如，筠連縣積極探索構(gòu)建社會主義協(xié)商民主體系的“筠連模式”，通過創(chuàng)建社會協(xié)商對話平臺，組織開展各類協(xié)商培訓，努力構(gòu)建協(xié)商制度體系，讓全縣統(tǒng)戰(zhàn)成員在構(gòu)建社會主義協(xié)商民主體系中積極發(fā)揮作用，提升參政議政能力，彰顯統(tǒng)戰(zhàn)部門獨特優(yōu)勢，逐步建立起以全社會協(xié)商為主要形式的全面共建共享的社會治理格局，進一步在更大范圍凝聚共識，有效化解矛盾沖突，促進社會和諧穩(wěn)定。

然而，基層協(xié)商民主廣泛多層制度化推進方面仍然存在一些不平衡不充分發(fā)展的問題，有的地方做得好，有的地方做得不好，發(fā)展還面臨許多問題。有的地方領(lǐng)導想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商，或者協(xié)商民主還存在形式主義傾向。有的地方對于協(xié)商的體制機制與具體制度安排、經(jīng)費保障如何落實，協(xié)商參與者的素質(zhì)如何提高，協(xié)商主題如何確定，協(xié)商程序如何安排，協(xié)商效果如何檢驗等問題也缺乏認真解決和應對，從而制約和影響基層協(xié)商民主廣泛深入開展。為此，筆者擬對這些原因與相應對策進行認真思考，以期更好地推進基層協(xié)商民主深入健康發(fā)展。

一、影響協(xié)商民主深入推進的原因

（一）一些地方對基層協(xié)商民主的重要性與必要性的認識不足

中國特色社會主義民主政治既有選舉民主，也有協(xié)商民主。從中國的特殊國情、民情和社情來看，協(xié)商民主的地位和作用更重要。它是中國式民主的特有形式和獨特優(yōu)勢，反映黨的群眾路線，體現(xiàn)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線思想、理論和實踐。正如習近平所指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！?/p>

西方國家的民主是不全面、有缺陷的。它注重的是公民的投票權(quán)，對公民廣泛的民主權(quán)利卻視而不見，選民在投完票后就無人理睬，無人問津。對于中國式民主，習近平指出：“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。人民當家作主必須具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到中國共產(chǎn)黨執(zhí)政和國家治理上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到中國共產(chǎn)黨和國家機關(guān)各個方面、各個層級的工作上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到人民對自身利益的實現(xiàn)和發(fā)展上來。”民主不是理論的說教，而是同廣大群眾生活工作息息相關(guān)的生動而具體的實踐。

中國的協(xié)商民主作為特有的民主形式，能夠真正把各方面的群眾動員起來，包容進來，讓大家各抒己見，平等友好協(xié)商，求同存異、統(tǒng)一思想，形成共識，實現(xiàn)最大的公約數(shù)，真正而有效實現(xiàn)廣大人民的民主權(quán)利。

然而，上述對協(xié)商民主的重要認識尚未被一些地方所充分認識。對于協(xié)商民主是來自中國的歷史和文化，來自黨在革命、建設和改革實踐中的偉大創(chuàng)造，對于解決新時代面臨的各種矛盾和問題，通過漸進有序擴大公民政治參與，進行科學民主依法決策，防止權(quán)力濫用，化解社會矛盾，密切聯(lián)系群眾，厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，提高黨的執(zhí)政能力，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，認識不深刻、理解不透徹，進而對推進協(xié)商民主工作重視、安排、部署出現(xiàn)這樣那樣的問題。有的地方“在當前的基層政治生態(tài)中，官本位思想和官僚主義仍然盛行，部分官員宗旨意識淡薄，常常以權(quán)力的主人自居，顛倒了與人民群眾的主仆關(guān)系，這成為當前農(nóng)村平等開展協(xié)商民主的最大障礙”[1]。另外，“在中國場域中，由于目前各地的協(xié)商民主實踐大多伴有地方政府的強力推動，因此不能排除協(xié)商民主的形式化這種可能性。”[2]

以致有學者認為，“雖然黨的十八大對協(xié)商民主的重要意義、形式、范圍、內(nèi)容等進行了新的概括，要求加強基層民主協(xié)商機制建設，但是由于一些地方對這一新的民主形式還學得還不深、理解還不夠，思想觀念上還沒有真正跟上，因此還普遍停留在人民政協(xié)工作的層面上，把協(xié)商民主看作是人民政協(xié)的專利，而很少運用于國家政權(quán)機關(guān)與基層群眾之間。群眾沒有這條向政府表達訴求的渠道，就只能選擇上訪?！盵3]

（二）對協(xié)商民主的理論研究與實踐經(jīng)驗總結(jié)難以形成全面可復制可推廣的經(jīng)驗與模式

目前，大家對協(xié)商民主的重要性與必要性有了一定的認識，但對于協(xié)商民主究竟是一種民主形式，還是一種決策方式，或者是一種治理機制等問題都還有不同的認識。北京師范大學教授孫津認為，“盡管從眼下的實際情況看，協(xié)商民主的主要問題的確多與多黨合作和政治協(xié)商直接相關(guān)，但是，作為一項專門的制度，社會主義政治協(xié)商應該是具有普適性的，也就是將協(xié)商民主作為一種民主類型，在各領(lǐng)域或方面需要協(xié)商的工作中都相應地實施這種機制。因此，可以預想的是，如果對此沒有專門的研究和高度的認同，社會主義協(xié)商民主制度很可能只是一句空話，或者說即使隨機地實施了這方面的功能也很難形成一項專門的制度?！盵4]

另外，基層協(xié)商民主如何實現(xiàn)與現(xiàn)有根本政治制度和基本政治制度實現(xiàn)和諧統(tǒng)一與有效對接，兩者是嵌入關(guān)系還是并列關(guān)系，需要認真研究。筆者認為，首先，“社會主義協(xié)商民主深深嵌入我國社會主義民主政治全過程，豐富了民主形式，拓展了民主渠道，深化了民主內(nèi)涵，在我們國家有根、有源、有生命力?！盵5]就如社會主義市場經(jīng)濟制度一樣，已深深嵌入我國的經(jīng)濟和社會生活一樣。其次，基層協(xié)商民主只有嵌入中國現(xiàn)有根本政治制度和基本政治制度才有成長的根基和發(fā)展的空間。

中國的協(xié)商民主，形式多樣，渠道各異，既有如《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》規(guī)定的政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等協(xié)商種類，也有基層民主實踐中的“立法聽證會”“民主懇談會”“黨群議事會”“村民議事會”“網(wǎng)絡論壇”“請你來協(xié)商”平臺等具體實踐形式。但由于我們對協(xié)商民主理論與實踐經(jīng)驗的總結(jié)、提升能力尚待提高，如何形成具有規(guī)范意義的可復制可推廣的具有普遍性、規(guī)律性的穩(wěn)定且符合現(xiàn)實的協(xié)商民主理論、經(jīng)驗與制度安排需繼續(xù)努力，推進基層協(xié)商民主廣泛深入發(fā)展。只有隨時關(guān)注和緊盯這些理論與實踐創(chuàng)新，及時進行理論升華與經(jīng)驗總結(jié)，才能夠?qū)⒌胤浇?jīng)驗上升為具體機制、政策與制度，在更廣泛的范圍內(nèi)產(chǎn)生影響力和輻射與帶動力，促進基層協(xié)商民主深入推進和發(fā)展。

（三）協(xié)商民主的規(guī)范化制度化程序化程度不高，影響協(xié)商民主的深入推進

十一屆三中全會以來，我黨一直重視民主協(xié)商和協(xié)商對話制度建設，進而提出、闡釋和推進了協(xié)商民主制度建設發(fā)展，成就是巨大的。我們提出協(xié)商民主，不是心血來潮，也非權(quán)宜之計，而是黨和人民在根據(jù)歷史和現(xiàn)實，大膽進行理論創(chuàng)新和實踐探索基礎(chǔ)上認真思考的結(jié)果，是中國特色社會主義民主政治理論的新發(fā)展、新創(chuàng)造、新進步。

在《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》作為協(xié)商民主頂層設計出臺后，中共中央又相繼出臺《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》，為相關(guān)協(xié)商渠道提供了明確的意見指導與實踐引領(lǐng)。然而，基層協(xié)商民主的規(guī)范化、制度化、程序化建設尚有以下不足：“其一，《決定》要求各級黨委、各個渠道都要出臺具體的落實中央文件精神的實施細則，或者指導性的意見。但是，到目前為止，各個渠道的實施意見還沒有完全推出，還有些地方未按照意見要求提出明確的制度建設。這說明在如何推動協(xié)商民主制度實踐方面，各地方、各方面還有認識上的分歧。其二，在具體環(huán)節(jié)、具體領(lǐng)域也還存在著沒有達成共識的現(xiàn)象。例如，就人民政協(xié)的協(xié)商民主來講，政協(xié)是協(xié)商主體，還是平臺的問題;如何通過協(xié)商發(fā)揮政協(xié)職能的問題;政協(xié)如何通過協(xié)商民主實現(xiàn)和加強監(jiān)督，以及政協(xié)作為監(jiān)督主體的定位問題;政協(xié)作為專門的協(xié)商機構(gòu)，那么其他的職能如何定位和統(tǒng)籌的問題;黨政所需與政協(xié)所能的問題。又如，人民代表大會制度如何用好協(xié)商民主的問題等等。這些方面都還存在不同認識，遠未形成共識。”[6]其次，對于協(xié)商民主與選舉民主關(guān)系如何厘清和對待。再次，協(xié)商民主與現(xiàn)存政治制度的關(guān)系如何兼容并相互促進。最后，協(xié)商民主的渠道、主體、內(nèi)容、程序、效力、監(jiān)督與考核如何明確規(guī)定，尚有待完善。這些問題不能很好解決，要切實有效推進基層協(xié)商民主，切實發(fā)揮社會主義民主政治的獨特優(yōu)勢是有困難的。

二、深入推進基層協(xié)商民主的對策思考

（一）加強黨的全面領(lǐng)導，為深入推進基層協(xié)商民主提供強有力的政治保證

黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義的本質(zhì)特征。解決中國的一切問題，必須旗幟鮮明地堅持黨的全面領(lǐng)導?；鶎訁f(xié)商民主必須在黨的領(lǐng)導下有序進行。沒有黨的領(lǐng)導，協(xié)商民主的作用是難以發(fā)揮的。各級黨委政府應當認真宣傳黨的協(xié)商民主理論與政策，努力提高廣大群眾的協(xié)商民主意識和能力，讓大家充分認識到發(fā)展社會主義協(xié)商民主的地位、作用和意義，是發(fā)展中國式民主的戰(zhàn)略性制度安排，更是對西方民主觀念、理念和實踐的進一步超越、發(fā)展和完善。正如習近平總書記指出的那樣：“民主選舉是基層民主政治建設的一個核心內(nèi)容，是實現(xiàn)村民自治的前提和基礎(chǔ)。但是，民主選舉僅僅是民主政治的第一步。我曾經(jīng)多次強調(diào)，民主選舉不是民主政治建設的全部，一選了之肯定會出亂子，‘民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督都要配套完善起來，同時基層黨組織要發(fā)揮領(lǐng)導核心和戰(zhàn)斗堡壘作用?！蔽覀儼l(fā)展基層協(xié)商民主，就是要在黨的領(lǐng)導下，讓廣大人民群眾更好地管理國家的經(jīng)濟社會文化，通過調(diào)動大家的聰明才智，把國家和社會建設得更好。只有選舉，沒有協(xié)商，沒有協(xié)商與決策管理監(jiān)督環(huán)節(jié)有機結(jié)合，老百姓的權(quán)利是難以得到充分有效的保障，人民是難以當好家做好主的。

同時，基層協(xié)商民主應當嵌入社會主義民主的全過程和經(jīng)濟社會的各方面各領(lǐng)域，才能解決好現(xiàn)實問題。地方黨委政府應當按黨中央的要求，把基層民主協(xié)商作為本地區(qū)中心工作、大政方針、公共政策決策與執(zhí)行、與基層群眾利益密切相關(guān)的熱點難點問題解決的一個重要步驟與程序，切實把基層民主協(xié)商的成果作為決策與執(zhí)行的重要依據(jù)之一，并逐步將基層協(xié)商民主的渠道、主體、事項、內(nèi)容、程序、結(jié)果與監(jiān)督考核問責等通過規(guī)范性文件的形式固定下來，增強協(xié)商意識，提高協(xié)商能力，強化協(xié)商實效;地方黨委政府切忌不能將其看作是可有可無、可多可少的“走過場”，更不能“先有結(jié)論、后有協(xié)商”，影響基層協(xié)商民主實效的充分發(fā)揮。

（二）努力實現(xiàn)基層協(xié)商民主的規(guī)范化、制度化、程序化，切實推進基層協(xié)商民主健康有序協(xié)調(diào)發(fā)展

黨堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，努力建設具有中國特色的社會主義法治國家?；鶎訁f(xié)商民主推進，必然要求實現(xiàn)其規(guī)范化、程序化和法治化。根據(jù)我國的實踐，要更好地發(fā)揮基層協(xié)商民主的實效，就必須在現(xiàn)有推進協(xié)商民主的政策安排基礎(chǔ)上，面對基層最需要最迫切最困難的矛盾和問題，按照中央要求，總結(jié)各地實踐經(jīng)驗，逐步從制度層面對基層協(xié)商民主的各種形式加以規(guī)范，如前所述的基層協(xié)商的方方面面，進行全面規(guī)范，嚴格堅持協(xié)商于決策之前和決策執(zhí)行之中，確保協(xié)商民主的成效。

（三）加強基層協(xié)商民主理論研究和實踐經(jīng)驗總結(jié)，為完善具有中國特色的基層協(xié)商民主提供有力支撐

中國的協(xié)商民主是黨和人民的偉大創(chuàng)造。如何在歷史文化中缺乏民主傳統(tǒng)的土壤上，既搞好選舉民主，又搞好更具中國特色的協(xié)商民主，真正解決我們的現(xiàn)實問題，需要總結(jié)歷史，根據(jù)現(xiàn)實，按照中央要求，切實推進基層協(xié)商民主建設，要下大氣力。筆者認為，首先，我們要對協(xié)商民主在社會轉(zhuǎn)型，工業(yè)化、城市化、信息化來臨的時代，在利益多元、觀念多元、矛盾紛繁復雜的背景下，如何更好地發(fā)揮基層協(xié)商民主的作用有更清晰的思考和認識。充分利用基層協(xié)商民主解決改革發(fā)展穩(wěn)定中的矛盾和問題，讓基層群眾有實實在在的獲得感、幸福感和滿意度，既厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，又讓社會更和諧，人民生活更美好。其次，我們要對現(xiàn)實中的基層協(xié)商民主的先進典型和成功實踐進行總結(jié)，提煉出可復制可推廣的經(jīng)驗，并加大在基層群眾中的宣傳力度和廣度，更好地指導基層協(xié)商民主的實踐。再次，我們要認真處理選舉民主與協(xié)商民主的關(guān)系，把選舉民主作為解決人民授權(quán)的重要環(huán)節(jié)，把協(xié)商民主作為授權(quán)環(huán)節(jié)與權(quán)力運行過程中的重要機制和制度，切實將其嵌入其中。在基層黨委政府的領(lǐng)導下，在堅持和完善現(xiàn)有政治制度的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮基層群眾的發(fā)展協(xié)商民主的積極性、主動性和創(chuàng)造性，更好地發(fā)揮基層協(xié)商民主在促進社會治理，構(gòu)建社會和諧中的作用?；鶎訁f(xié)商民主的推進必須有利于強化中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導，有利于鞏固和完善中國的政治制度，而不能相反。最后，一定要注意，基層協(xié)商民主的發(fā)展，必須圍繞中心、服務大局，把解決基層經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題和與老百姓切身利益相關(guān)的熱點難點問題作為重點，切實將現(xiàn)實中的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、房產(chǎn)稅、征地安置補償、棚戶區(qū)改造、精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、環(huán)境保護、分配不公、營商環(huán)境改善、網(wǎng)約車管理、物業(yè)糾紛等問題商量好，解決好，尋求各方利益的最大公約數(shù)和同心圓，實現(xiàn)國家和社會的長治久安，人民幸福安康。基層協(xié)商民主在面對的眾多問題中，我們可以優(yōu)先考慮如精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、征地安置補償、污染防治、營商環(huán)境改善等基層群眾迫切關(guān)注的問題，循序漸進，逐步深入。我們要以基層協(xié)商民主的標桿和榜樣，帶動基層協(xié)商民主不斷深入向前發(fā)展。

只要我們認真分析影響基層協(xié)商民主深入推進的原因，并切實加以解決和完善，不忘初心，牢記使命，中國的基層協(xié)商民主就一定能在未來國家和社會生活中發(fā)揮更大的作用，為人民群眾的美好生活做出更大貢獻。