基于松材線蟲病生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度的思考

孫曉紅 陳貞 袁小文

摘要 ? ?松材線蟲病是導(dǎo)致松樹死亡的毀滅性病害，疫情傳播擴(kuò)散快、破壞性極強(qiáng)，防控形勢十分嚴(yán)峻，被全球許多國家列為森林植物檢疫對象。松材線蟲病已引起我國各級政府和林業(yè)主管部門的高度重視，務(wù)必群策群力，共同應(yīng)對，建立松材線蟲病生態(tài)損害責(zé)任追究制度是遏制松材線蟲病擴(kuò)散蔓延的又一制度創(chuàng)新。本文通過查找文獻(xiàn)和對比分析的方法對完善該制度提出了初步建議，旨在探析并豐富松材線蟲病生態(tài)損害責(zé)任追究制度的內(nèi)涵，真正實現(xiàn)客觀公正、權(quán)責(zé)一致、失（瀆）職追責(zé)、盡職免責(zé)的目的。

關(guān)鍵詞 ? ?松材線蟲病;生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度;督辦追責(zé);建議

中圖分類號 ? ?S763 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2019）20-0117-02 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）

松材線蟲病生態(tài)災(zāi)害是指因松材線蟲病造成森林資源和生態(tài)環(huán)境損害的事件。松材線蟲病生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度，是指發(fā)生松材線蟲病造成生態(tài)環(huán)境損害事件，地方黨委和政府及有關(guān)部門出現(xiàn)在職責(zé)范圍內(nèi)沒有積極組織應(yīng)對或處置不力，以及不按規(guī)定報告、通報或者公開生態(tài)災(zāi)害事件信息等情形，對森林資源和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞、產(chǎn)生不良社會影響，而追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員責(zé)任的制度[1]。其不僅探索了政府擔(dān)當(dāng)?shù)摹爸袊Ｊ健?，同時也是生態(tài)環(huán)境治理制度的有益嘗試。

1 ? ?探索松材線蟲病生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度歷程的回顧

1.1 ? ?法規(guī)層面

《森林病蟲害防治條例》規(guī)定，要求地方各級政府依據(jù)本條例規(guī)定制定與之相適應(yīng)的一系列保護(hù)措施和規(guī)章制度，切實加強(qiáng)防治工作方面的領(lǐng)導(dǎo)。《植物檢疫條例》規(guī)定，省級政府可相應(yīng)制定調(diào)運植物和植物產(chǎn)品的檢疫辦法，在發(fā)生特大林業(yè)生物災(zāi)害時，省級政府可批準(zhǔn)設(shè)立植物檢疫檢查站，扎實開展植物檢疫工作。

1.2 ? ?頂層設(shè)計

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”;2015年中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，將生態(tài)災(zāi)害事件處置不力納入“追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任”的范圍;將不按規(guī)定報告、通報或者公開生態(tài)災(zāi)害事件信息納入“追究政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任”的范圍，同時要求對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)成員的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，參照本辦法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。清晰明了的規(guī)定強(qiáng)化了地方政府以及相關(guān)工作部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，只要是履職期間造成了生態(tài)環(huán)境損害，不管其在職與否、退職退休或已升遷或調(diào)離，都一律實行終身追究。

1.3 ? ?部門規(guī)章

原國家林業(yè)局相繼出臺了《松材線蟲病疫區(qū)和疫木管理辦法》《松材線蟲病等重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任檢查考核辦法》，對防治責(zé)任和責(zé)任追究制度的規(guī)定更具體，為建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度打下了堅實基礎(chǔ)，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供了切實可行的制度保障。

1.4 ? ?地方實踐

“十一五”以來，地方各級政府和林業(yè)行政主管部門在林業(yè)有害生物災(zāi)害防控和責(zé)任追究制度方面進(jìn)行了有益探索。省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層層簽訂林業(yè)有害生物防治工作雙線目標(biāo)管理責(zé)任書，到期開展檢查考核，以通報形式進(jìn)行問責(zé)。2018年10月，湖南省林業(yè)生物災(zāi)害應(yīng)急指揮部辦公室首次對松材線蟲病疫情除治工作不達(dá)標(biāo)的疫情縣開展約談[2]，有力促進(jìn)了防治工作，生態(tài)環(huán)境損害程度逐年降低。

1.5 ? ?全面系統(tǒng)的督辦追責(zé)辦法應(yīng)運而生

國家林草局頒布了《松材線蟲病生態(tài)災(zāi)害督辦追責(zé)辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》分為總則、履責(zé)認(rèn)定、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、督辦與追責(zé)、附則等5章23條，于2019年8月1日起施行，不僅在松材線蟲病防控工作中壓實了地方責(zé)任，而且在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作方面加大了對地方的監(jiān)督力度。

2 ? ?施行松材線蟲病生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度的意義

自松材線蟲病入侵我國以來，累積造成直接經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)服務(wù)價值損失達(dá)千億元，已波及18個省、599個縣級行政區(qū)（含11個拔除疫區(qū)縣），并危及多個國家級風(fēng)景名勝區(qū)和重點生態(tài)區(qū)域。更有甚者，疫情發(fā)生區(qū)域顛覆了傳統(tǒng)理論提出的年均氣溫10 ℃以上的適生界線。該病的傳播媒介也不僅局限于以往的單一物種松褐天牛，云杉花墨天牛也成為了該病的媒介昆蟲，馬尾松、黑松、紅松、落葉松等松類樹種都是寄主植物，疫情直接威脅我國近6 000萬hm2的松林資源安全，森林生態(tài)安全拉響警報，防控工作刻不容緩。適時頒布《松材線蟲病生態(tài)災(zāi)害督辦追責(zé)辦法》，正是對推行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的具體落實，也是全面防控松材線蟲病工作的現(xiàn)實需要，更是催生建立生態(tài)型政府的重要舉措。

3 ? ?生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度的亮點

3.1 ? ?主體責(zé)任明確

松材線蟲病疫情防治實行地方各級政府行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，縣級以上地方各級林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域松材線蟲病的監(jiān)測、檢疫和治理。

3.2 ? ?追責(zé)情形清晰

因地方政府及其林業(yè)主管部門履責(zé)不到位，造成松材線蟲病疫情發(fā)現(xiàn)不及時、疫情處置不力、疫木監(jiān)管不嚴(yán)、不按規(guī)定報告疫情等確定為追責(zé)情形;對非人為原因?qū)е碌乃刹木€蟲病疫情，能及時報告上級主管部門的可免于追責(zé)。

3.3 ? ?罰責(zé)條款具體

督辦由國家林草局下達(dá)督辦通知、約談或者通報;追責(zé)由國家林草局確定對象，提出處理建議，移送有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門或者組織（人事）部門追責(zé)。

4 ? ?松材線蟲病生態(tài)災(zāi)害現(xiàn)行責(zé)任追究制度的缺陷與不足

建立松材線蟲病生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度，旨在促使政府樹立生態(tài)意識，自覺履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)，催生建立生態(tài)型政府[3]。多年來，各級政府、部門以及專家不懈努力、探索，取得了一些成績，但在實踐操作中仍然存在一些缺陷與不足。

4.1 ? ?責(zé)任主體范圍相對狹小

人為傳播是松材線蟲病遠(yuǎn)距離擴(kuò)散的主要途徑。一些不法商家（企業(yè)）以牟利為目的，非法經(jīng)營、加工、利用、運輸染疫松木及其制品，這些非法運輸疫木及其制品是造成松材線蟲病擴(kuò)散流行的主要原因。該病自1982年首次傳入我國以來，截至目前已蔓延至18個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）599個縣級行政區(qū)（含11個拔除疫區(qū)縣）[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是縣級政府下屬的行政機(jī)構(gòu)，是黨的路線、方針、政策得以“落地生根”的基層組織;村民委員會（社區(qū)）是基層群眾性自治組織，在服務(wù)便民、回應(yīng)群眾關(guān)切方面發(fā)揮了橋梁和紐帶作用，同時具有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的義務(wù)。松材線蟲病防控工作實踐表明，疫區(qū)疫木管理、病死松樹清除、綜合防控措施的順利實施，在很大程度上離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的參與和配合。誠如《辦法》中規(guī)定的督辦追責(zé)對象范圍，而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級基層組織、涉松企業(yè)等排除開外，定會導(dǎo)致防控工作績效目標(biāo)難以預(yù)期，群眾滿意度降低。

4.2 ? ?松材線蟲病生態(tài)災(zāi)害程度評定內(nèi)容有待豐富

由國家林草局確定追責(zé)對象，提出處理建議，移送有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門或者組織（人事）部門進(jìn)行追責(zé)。但對生態(tài)災(zāi)害程度評估認(rèn)定程序未作相應(yīng)的概括性規(guī)定，實際操作存在盲目性;況且紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門也缺乏與之適應(yīng)的專業(yè)人才，很難對生態(tài)環(huán)境損害作出科學(xué)準(zhǔn)確的評定;即便國家林草局委派專家組開展評估，也因缺乏第三方評估機(jī)構(gòu)的參與，很難避免評估結(jié)果的客觀公正性不受置評。

5 ? ?完善松材線蟲病生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度的建議

5.1 ? ?適度拓寬責(zé)任主體范圍

松材線蟲病疫情防控工作是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，期待地方各級政府和林業(yè)主管部門以及社會各界的共同努力，齊抓共管，認(rèn)真履職。為此，應(yīng)適度拓寬責(zé)任主體范圍，除《辦法》中規(guī)定的適用對象外，建議新增“對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)成員、村級（社區(qū)）組織以及涉松企業(yè)法人代表的松材線蟲病生態(tài)損害督辦追責(zé)，參照本辦法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的相應(yīng)條款。

5.2 ? ?建立第三方評估機(jī)制，確保評定結(jié)果客觀公正

為平衡各方利益主體的訴求，撇開追責(zé)主體和追責(zé)對象的“裙帶”關(guān)系，建議政府引入第三方評估機(jī)制，利用第三方機(jī)構(gòu)獨立性和專業(yè)性的優(yōu)勢，對受托開展的松材線蟲病生態(tài)損害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)環(huán)境損失進(jìn)行定性定量科學(xué)評價，確保責(zé)任追究實事求是、客觀公正。

5.3 ? ?防治工作雙線目標(biāo)管理責(zé)任書制度理應(yīng)得以傳承

林業(yè)有害生物防治工作雙線目標(biāo)管理責(zé)任書是地方多年的有益探索，實踐證明行之有效，理應(yīng)得以傳承。主要涵蓋 “總體目標(biāo)、具體指標(biāo)、責(zé)任與任務(wù)、檢查與考核、獎勵與處罰”5個方面的內(nèi)容，自省級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從制度層面作出了對防治責(zé)任進(jìn)行相應(yīng)追究的規(guī)定[5]。突出抓實疫情普查，構(gòu)建以村級護(hù)林員監(jiān)測為基礎(chǔ)的監(jiān)測平臺，強(qiáng)化疫區(qū)和疫木管理，加大檢疫執(zhí)法力度，切實加強(qiáng)電纜盤、光纜盤、木質(zhì)包裝材料等松木及其制品的復(fù)檢力度，對違法違規(guī)采伐、運輸、加工、經(jīng)營和使用疫木的行為加大打擊力度[6]，全方位、多途徑地保護(hù)森林生態(tài)資源。

6 ? ?結(jié)語

建立松材線蟲病生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度，對壓實防治責(zé)任、提升防治成效具有里程碑式意義，標(biāo)志著我國生態(tài)災(zāi)害治理工作進(jìn)入新常態(tài);在遵循實事求是、客觀公正、注重實效、權(quán)責(zé)一致、失（瀆）職追責(zé)、盡職免責(zé)等方面具有可操作性，較以往規(guī)定有了長足的進(jìn)步。地方各級政府可根據(jù)國家林業(yè)和草原局出臺的《辦法》，制訂切合本地實際的實施辦法，以確?！掇k法》更具科學(xué)性和可操作性。

7 ? ?參考文獻(xiàn)

[1] 才玉石，閆合，才琪，等.林業(yè)生物災(zāi)害損害責(zé)任追究制度研究[J].中國森林病蟲，2019（3）：36-39.

[2] 湖南省林業(yè)廳.湖南首次對松材線蟲病疫情除治工作不達(dá)標(biāo)的疫情縣開展約談[N].中國林業(yè)網(wǎng)，2018-10-18.

[3] 曹澄青，姜木枝.生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終生追究制與生態(tài)型政府的建設(shè)[J].九江學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2014，33（2）：107-110.

[4] 李娟，姚韓文.我國松材線蟲病疫區(qū)現(xiàn)狀及管理對策[J].中國森林病蟲，2019（3）：45-46.

[5] 陳昀.新邵縣著力推行林業(yè)有害生物防治責(zé)任鎮(zhèn)鄉(xiāng)負(fù)責(zé)制[N].邵陽新聞在線，2012-04-29.

[6] 尚文博.防治松材線蟲病 保障國土生態(tài)安全：國家林業(yè)和草原局生態(tài)保護(hù)修復(fù)司司長趙良平談松材線蟲病防治[N].中國綠色時報，2019-03-06.