淺析中國的航天活動(dòng)許可制度

支媛媛

（北京航空航天大學(xué)法學(xué)院，北京100083）

一、引言

中國的航天事業(yè)起始于1956年。中國于1970年4月24日發(fā)射第一顆人造地球衛(wèi)星（“東方紅”1號），是繼蘇聯(lián)、美國、法國、日本之后世界上第5個(gè)能獨(dú)立發(fā)射人造衛(wèi)星的國家。近些年，隨著中國國力的不斷增強(qiáng)，中國的航天事業(yè)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，不論在空間技術(shù)，還是在空間應(yīng)用和空間科學(xué)上都有了長足的進(jìn)步。

相對于發(fā)展迅速的航天活動(dòng)而言，中國的航天立法相對較為滯后。特別是由于中國加入了《外空條約》《責(zé)任公約》《登記公約》等國際條約，為了履行國際義務(wù)，落實(shí)相關(guān)國際條約的規(guī)定，國家以法律的形式確保公眾生命健康、財(cái)產(chǎn)安全和國家安全，許可制度十分必要，這樣可以大大降低私人實(shí)體從事航天活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，許可制度是國家促進(jìn)國內(nèi)航天事業(yè)發(fā)展的需要，一方面對于私人實(shí)體從事航天活動(dòng)取得的成果進(jìn)行保護(hù)；另一方面也是國家行使主權(quán)，保護(hù)公共利益的需要。許可制度也是國家減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，維護(hù)航天發(fā)射活動(dòng)受害者利益，推動(dòng)商業(yè)航天發(fā)展的需要。如2012—2013年，美國商業(yè)航天產(chǎn)品和服務(wù)收入增加了7%，而政府投入減少了約2%。［1］文章對于中國目前的航天活動(dòng)許可制度進(jìn)行分析，并提出有效可行的立法建議。

二、航天活動(dòng)許可制度

（一）行政許可的概念及特征

行政許可，是指在法律一般禁止的前提下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。［2］行政許可主要包含了以下特征：在類別上，行政許可是一種依據(jù)申請內(nèi)容開展管理的政府行政行為；在性質(zhì)上，行政許可是允許相對人從事某項(xiàng)活動(dòng)的依據(jù)；在功能上，行政許可是一種對某種活動(dòng)的潛在行為及影響的事前控制。［3］

（二）航天活動(dòng)許可制度的概念及分類

1.概念

航天活動(dòng)許可制度是國家通過國內(nèi)法履行國際條約義務(wù)以及進(jìn)行航天活動(dòng)管理的一項(xiàng)基本制度。中國行政許可法規(guī)定“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)”；由此可見，航天活動(dòng)屬于行政許可的范疇，航天活動(dòng)許可應(yīng)屬于行政許可。航天活動(dòng)許可制度是指一國的國家機(jī)構(gòu)或國家指定的機(jī)構(gòu)對本國非國家機(jī)構(gòu)的要求從事航天活動(dòng)的申請進(jìn)行受理，依照法律規(guī)定決定是否賦予其從事該項(xiàng)活動(dòng)的資格資質(zhì)、并規(guī)范行為人在實(shí)施行為中相關(guān)的民事關(guān)系、權(quán)利及活動(dòng)的各項(xiàng)制度章程的總稱。

2.分類

參照世界上發(fā)達(dá)國家的相關(guān)規(guī)定，按照航天活動(dòng)的過程可以將航天活動(dòng)許可制度分為空間物體生產(chǎn)科研許可、發(fā)射許可、在軌運(yùn)行許可、空間基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營許可、航天產(chǎn)品出口許可及衛(wèi)星在軌轉(zhuǎn)讓許可。

三、中國航天活動(dòng)許可制度的現(xiàn)狀

目前中國的航天活動(dòng)許可主要涵蓋了生產(chǎn)科研許可、民用航天發(fā)射許可、航天產(chǎn)品出口許可，涉及的規(guī)范有《武器裝備科研生產(chǎn)許可管理?xiàng)l例》［4］《武器裝備科研生產(chǎn)許可證管理暫行辦法》［5］《武器裝備科研生產(chǎn)許可實(shí)施辦法》［6］《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）［7］《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證審批辦理程序》［8］129—131《中華人民共和國軍品出口管理?xiàng)l例》［9］以及《中華人民共和國導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》。［10］

（一）部分航天產(chǎn)品作為武器裝備的科研生產(chǎn)許可

2015年最新的武器裝備科研生產(chǎn)許可專業(yè)（產(chǎn)品）目錄中規(guī)定了11類755項(xiàng)，其中包括導(dǎo)彈武器／運(yùn)載火箭、空間飛行器。［11］由此可見，部分航天產(chǎn)品的生產(chǎn)科研許可適用于上述三項(xiàng)規(guī)定。具體內(nèi)容包括：

1.主管機(jī)關(guān)

根據(jù)《武器裝備科研生產(chǎn)許可管理暫行辦法》的規(guī)定，國家國防科技工業(yè)局（以下簡稱“國防科工局”）負(fù)責(zé)全國的武器裝備科研生產(chǎn)許可管理，履行下列職責(zé)：制定武器裝備科研生產(chǎn)許可管理的政策、規(guī)定；會(huì)同總裝備部①制定許可目錄；受理、審查第一類許可的申請，審批、頒發(fā)、撤銷、吊銷武器裝備科研生產(chǎn)許可證，辦理武器裝備科研生產(chǎn)許可證的變更、延續(xù)和注銷；組織開展武器裝備科研生產(chǎn)許可的監(jiān)督和檢查?？傃b備部負(fù)責(zé)全國武器裝備科研生產(chǎn)許可的協(xié)同管理。由此可見，國防科工局和原總裝備部是部分航天產(chǎn)品科研生產(chǎn)許可的主管機(jī)關(guān)。

2.許可的范圍

依據(jù)《武器裝備科研生產(chǎn)許可管理?xiàng)l例》規(guī)定，許可的范圍是列入武器裝備科研生產(chǎn)許可目錄（2015版）（以下簡稱“許可目錄”）的武器裝備的科研生產(chǎn)活動(dòng)。武器裝備科研生產(chǎn)活動(dòng)是指武器裝備的總體、系統(tǒng)、專用配套產(chǎn)品的生產(chǎn)科研活動(dòng)。但有一種例外，就是國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)的武器裝備領(lǐng)域的理論性、基礎(chǔ)性科學(xué)研究活動(dòng)不在此類許可的范圍內(nèi)。

3.許可的分類

武器裝備科研生產(chǎn)許可主要分為兩類，主要是根據(jù)武器裝備的重要程度進(jìn)行劃分的。第一類許可主要包括武器裝備總體和關(guān)鍵分系統(tǒng)，此類許可有數(shù)量限制，主要由國防科技工業(yè)局直接負(fù)責(zé)；第二類許可主要包括武器裝備的重要分系統(tǒng)和對武器裝備技術(shù)指標(biāo)具有重要影響的核心配套產(chǎn)品，此類的許可由省、自治區(qū)、直轄市人民政府國防科技工業(yè)管理部門負(fù)責(zé)。

4.許可程序

（1）申請與受理

第一，被許可人的條件：具有法人資格；有與申請從事的武器裝備科研生產(chǎn)活動(dòng)相適應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員、科研生產(chǎn)條件和檢驗(yàn)檢測、試驗(yàn)手段、技術(shù)和工藝、安全生產(chǎn)條件以及保密資格；經(jīng)評定合格的質(zhì)量管理體系。

第二，應(yīng)當(dāng)向相應(yīng)的主管機(jī)關(guān)，主要是國防科工局或地方國防科技工業(yè)管理部門提交《武器裝備科研生產(chǎn)許可證申請書》。

第三，具有權(quán)限的許可主管機(jī)關(guān)對材料進(jìn)行審查，應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)做出受理決定?？傃b備部對許可申請材料的審查意見應(yīng)當(dāng)自收到申請材料之日起4日內(nèi)向國防科工局或者地方國防科技工業(yè)管理部門反饋。

（2）審查和批準(zhǔn)

第一，審查：對于已經(jīng)受理的申請，國防科工局及地方科技工業(yè)管理部門負(fù)責(zé)組織相關(guān)專業(yè)的專家進(jìn)行現(xiàn)場審查，總裝備部許可協(xié)同管理部門需指派派駐軍事代表機(jī)構(gòu)參加；對于涉及國家機(jī)密的，可采取書面審查。

第二，批準(zhǔn)：對于地方負(fù)責(zé)審查的申請，地方科技工業(yè)管理部門需在收到申請之日起30日內(nèi)完成審查和征求派駐軍事代表機(jī)構(gòu)意見的工作，并將審查意見和全部申請材料報(bào)送國防科工局，同時(shí)報(bào)送總裝備部許可協(xié)同管理部門。國防科工局應(yīng)當(dāng)自收到地方國防科技工業(yè)管理部門報(bào)送的審查意見和全部申請材料之日起30日內(nèi)，做出許可決定。國防科工局直接受理申請并組織進(jìn)行審查的，應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起60日內(nèi)，做出許可決定。做出準(zhǔn)予許可決定的，應(yīng)當(dāng)自做出決定之日起10日內(nèi)向申請單位頒發(fā)武器裝備科研生產(chǎn)許可證；做出不準(zhǔn)予許可決定的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請單位并說明理由。

第三，許可證：許可證的有效期為5年，由國防工業(yè)局統(tǒng)一印制。

第四，變更和延續(xù)：取得許可證的單位在許可證有效期內(nèi)如遇重大事項(xiàng)發(fā)生變更的，這里的重大事項(xiàng)是指法人名稱、法定代表人、注冊地址變更，應(yīng)當(dāng)自發(fā)生變更之日起60日內(nèi)向國防科工局提出武器裝備科研生產(chǎn)許可證變更申請，同時(shí)抄送總裝備部許可協(xié)同管理部門和原許可審查部門。

取得武器裝備科研生產(chǎn)許可的單位在許可證有效期限內(nèi)，申請?jiān)黾游淦餮b備科研生產(chǎn)許可專業(yè)或者產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)重新提出申請。有許可證的單位，擬申請延續(xù)武器裝備科研生產(chǎn)許可期限的，應(yīng)當(dāng)在許可證有效期屆滿6個(gè)月前提出申請。如不再延續(xù)，應(yīng)書面報(bào)告，在國防科工局商總裝備部做出妥善安排前，不得擅自停止武器裝備科研生產(chǎn)。

5.監(jiān)督和管理

采取分級監(jiān)督的模式。國防科工局對全國從事許可目錄所列的武器裝備科研生產(chǎn)活動(dòng)的單位實(shí)施監(jiān)督，建立監(jiān)督檢查制度，組織開展監(jiān)督檢查工作，并對地方國防科技工業(yè)管理部門實(shí)施監(jiān)督檢查?？傃b備部協(xié)同對全國從事許可目錄所列的武器裝備科研生產(chǎn)活動(dòng)的單位實(shí)施監(jiān)督，并對派駐軍事代表機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

地方國防科技工業(yè)管理部門應(yīng)當(dāng)按照條例規(guī)定，對其行政區(qū)域內(nèi)從事武器裝備科研生產(chǎn)活動(dòng)的單位實(shí)施監(jiān)督；派駐軍事代表機(jī)構(gòu)對取得武器裝備科研生產(chǎn)許可單位的武器裝備科研生產(chǎn)許可條件保持情況和任務(wù)完成情況進(jìn)行監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)問題的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)逐級上報(bào)并告知國防科工局或者地方國防科技工業(yè)管理部門。

（二）民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可

1.主管機(jī)關(guān)

根據(jù)《暫行辦法》第4條規(guī)定：國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)（以下簡稱“國防科工委”）②對民用航天發(fā)射項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，負(fù)責(zé)審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督民用航天發(fā)射項(xiàng)目（以下簡稱“項(xiàng)目”）。中國民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可的主管機(jī)關(guān)是國防科工委。

2.許可范圍

按照《暫行辦法》的規(guī)定，中國民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可的范圍主要包括兩種：一種是非軍事用途，在中國境內(nèi)的衛(wèi)星等航天器進(jìn)入外層空間的行為；一種是中華人民共和國自然人、法人或其他組織已擁有產(chǎn)權(quán)的或者通過在軌交付方式擁有產(chǎn)權(quán)的衛(wèi)星等航天器在中國境外進(jìn)入外層空間的行為。

3.許可程序

（1）申請

第一，申請主體：項(xiàng)目總承包人。（若無國內(nèi)的項(xiàng)目總承包人，衛(wèi)星等航天器產(chǎn)權(quán)的最終所有人是許可證申請人）申請人應(yīng)具備的條件：遵守中國的法律，保守國家秘密；項(xiàng)目不危害國家安全，不損害國家利益，不違反國家的外交政策和國際公約，不會(huì)因重大過失或故意行為對公眾的健康、安全和財(cái)產(chǎn)構(gòu)成無法補(bǔ)償?shù)奈：Γ痪哂袊矣嘘P(guān)部門發(fā)放的從事所申請項(xiàng)目的相關(guān)許可文件；具備從事所申請項(xiàng)目的技術(shù)力量、經(jīng)濟(jì)實(shí)力及完善的技術(shù)資料等。

第二，申請時(shí)間：應(yīng)在預(yù)定發(fā)射月的9個(gè)月前進(jìn)行申請。

（2）審查

第一，審查時(shí)限：國防科工委在收到申請材料之日起30日內(nèi)，對申請的項(xiàng)目組織審查。

第二，審查及審定內(nèi)容。統(tǒng)一的要求有：許可證申請書及申請人的資格審查材料；符合國家環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的材料；安全設(shè)計(jì)及保障公眾安全的材料。按照發(fā)射場在國內(nèi)還是在國外有不同的要求：國內(nèi)需提供發(fā)射時(shí)間，相關(guān)技術(shù)要求及勘察報(bào)告，衛(wèi)星詳細(xì)軌道參數(shù)、頻率資源使用情況；國外的需提交運(yùn)載火箭、衛(wèi)星軌道參數(shù)等具有法律效力的文件副本，以及使用有關(guān)頻率資源的許可文件副本，還須提交政策性評估和保密安全性評估材料。

4.監(jiān)督與管理

（1）許可證：僅限于本項(xiàng)目使用，一事一證，項(xiàng)目結(jié)束，許可證自動(dòng)失效。

（2）取消與變更：需持證人在許可證有效期期滿之前90天向國防科工委提出變更或取消申請，經(jīng)審查批準(zhǔn)后，予以變更、注銷許可證；因許可證持有人管理不善無力完成的項(xiàng)目，由國防科工委注銷該項(xiàng)目許可證。

此外，中國的民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可制度還要求，許可證持有者執(zhí)行國內(nèi)或國外發(fā)射場工作階段的項(xiàng)目之前或之后都必須與國防科工委保持密切的聯(lián)系，向其上報(bào)項(xiàng)目發(fā)射計(jì)劃和項(xiàng)目完成情況，以便后者對于許可證持有者進(jìn)行全方位、項(xiàng)目全過程的監(jiān)督和管理。［12］

（三）部分航天產(chǎn)品及技術(shù)出口許可

中國涉及航天產(chǎn)品及技術(shù)出口的條例及相關(guān)規(guī)定有1998年頒布的《中華人民共和國軍品出口管理?xiàng)l例》（2002年進(jìn)行了修改）、［9］《中華人民共和國軍品出口管理清單》［8］119—121和《中華人民共和國導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管理?xiàng)l例》以及《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制清單》。［10］

1.軍事用途的航天產(chǎn)品及技術(shù)出口許可

（1）主管機(jī)關(guān)：一類是一般的軍品出口，由國家軍品出口主管部門負(fù)責(zé)出口許可；一類是重大的軍品出口，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國家軍品出口主管部門會(huì)同國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的有關(guān)部門審查，報(bào)國務(wù)院和中央軍事委員會(huì)批準(zhǔn)。

（2）軍品出口的承擔(dān)主體：軍品貿(mào)易公司③，國家禁止個(gè)人從事軍品出口經(jīng)營活動(dòng)。

（3）許可程序：首先，軍品出口項(xiàng)目需由國家相關(guān)主管部門審查批準(zhǔn)。其次，軍品貿(mào)易公司對外簽訂軍品出口合同，簽訂后應(yīng)當(dāng)向主管部門申請審查批準(zhǔn)；軍品出口合同獲得批準(zhǔn)，方可生效。應(yīng)當(dāng)憑軍品出口合同批準(zhǔn)文件，向國家軍品出口主管部門申領(lǐng)軍品出口許可證，海關(guān)憑軍品出口許可證接受申報(bào)，并按照國家有關(guān)規(guī)定驗(yàn)放。

（4）許可的范圍：《中華人民共和國軍品出口管理?xiàng)l例》第2款規(guī)定“軍品出口，是指用于軍事目的的裝備、專用生產(chǎn)設(shè)備及其他物資、技術(shù)和有關(guān)服務(wù)的貿(mào)易性出口。前款所稱軍品出口，納入軍品出口管理清單。”此清單中羅列了包括輕武器、火炮及其他發(fā)射裝置等的14大類。其中涉及到航天的事第八大類：火箭、導(dǎo)彈④、軍用衛(wèi)星及其輔助設(shè)備，此大類所包含的產(chǎn)品、設(shè)施、系統(tǒng)、軟件、設(shè)備等都屬于許可的范疇。

2.非軍事用途的物項(xiàng)及技術(shù)出口許可

《中華人民共和國導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管理?xiàng)l例》的部分內(nèi)容用于規(guī)范非軍事用途的物項(xiàng)和技術(shù)的出口行為。

（1）主管機(jī)關(guān)：國務(wù)院對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門。

（2）禁止規(guī)定：第一，未經(jīng)中國政府允許，不將中國供應(yīng)的導(dǎo)彈相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)用于申明的最終用途以外的其他用途；第二，不將中國供應(yīng)的導(dǎo)彈相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)向申明的最終用戶以外的第三方轉(zhuǎn)讓；第三，防止《管制清單》所列的可被用于運(yùn)載大規(guī)模殺傷性武器的導(dǎo)彈及其他運(yùn)載系統(tǒng)的擴(kuò)散。

（3）許可的范圍：這里的“技術(shù)”主要指 “研制”“生產(chǎn)”或“使用”本清單所列物項(xiàng)所需要，并可以“技術(shù)資料”或“技術(shù)援助”的形式傳授的專門知識。但不包括“公開領(lǐng)域技術(shù)”或“基礎(chǔ)科學(xué)研究”中的技術(shù)。主要是指《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制清單》中第二部分所列項(xiàng)目，包括再入飛行器、推進(jìn)系統(tǒng)組件、部件及相關(guān)技術(shù)；液體推進(jìn)劑和固體推進(jìn)劑及其組分；制導(dǎo)、控制系統(tǒng)設(shè)備、部件及相關(guān)技術(shù)；目標(biāo)探測系統(tǒng)裝置及電子系統(tǒng)；導(dǎo)彈火箭相關(guān)設(shè)計(jì)和試驗(yàn)技術(shù)及設(shè)備等。

（4）許可程序：提出申請，主管機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，45個(gè)工作日做出決定，通過的，發(fā)放出口許可證件，書面通知海關(guān)。

四、目前中國航天許可制度存在的問題

（一）許可制度系統(tǒng)性不強(qiáng)，法律層級不高

目前，中國航天活動(dòng)許可的相關(guān)立法，主要包括國務(wù)院的有關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章和實(shí)施辦法，法律層級較低。由于多個(gè)部門介入了航天活動(dòng)的監(jiān)管，導(dǎo)致現(xiàn)有的許可制度政出多門，缺乏系統(tǒng)性。中國沒有一部統(tǒng)一的由全國人大制定的《航天法》來協(xié)調(diào)現(xiàn)行的航天活動(dòng)許可制度。由此導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定較為零碎，各為其政，沒有一個(gè)統(tǒng)籌和整體規(guī)劃，那就面臨著在執(zhí)行的過程中可能會(huì)產(chǎn)生矛盾或沖突，執(zhí)行性不強(qiáng)。

（二）許可范圍種類不全，存在空白地帶

許可范圍種類不全，主要體現(xiàn)在：一是許可的種類不全，缺乏對民用航天產(chǎn)品科研生產(chǎn)許可的具體規(guī)定，實(shí)踐僅依靠武器裝備生產(chǎn)科研許可不足以滿足民用航天產(chǎn)品生產(chǎn)科研監(jiān)管的需要且現(xiàn)有的清單中武器裝備的范圍過于寬廣，實(shí)踐中存在監(jiān)管錯(cuò)位的情況。此外，有關(guān)航天器在軌運(yùn)營（空間操作）、再入、航天器在軌轉(zhuǎn)讓等方面都沒有相應(yīng)的規(guī)定，容易導(dǎo)致監(jiān)管虛化、權(quán)責(zé)不清等問題；二是雖然在有關(guān)宇航產(chǎn)品的出口許可中，無論是軍品出口還是導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)的出口都規(guī)定了非常詳盡的清單，但還是不能涵蓋所有的宇航產(chǎn)品，如部分航天機(jī)電產(chǎn)品就不在其中。

（三）現(xiàn)有許可制度的可操作性不強(qiáng)且存在監(jiān)管錯(cuò)位的現(xiàn)象

目前，中國的航天活動(dòng)許可制度存在著規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則，操作性不強(qiáng)的問題。據(jù)悉在實(shí)際操作中，武器裝備的生產(chǎn)科研清單是由總裝備部制定，而國防科技工業(yè)局負(fù)責(zé)具體許可證的發(fā)放，存在著多頭管理的情況，在現(xiàn)實(shí)中很容易出現(xiàn)問題；又如民用航天發(fā)射中，申請?jiān)S可證的為總承包方，在實(shí)際申請的過程中，總承包方很難界定或確定。另外，在中國，民用發(fā)射通常也是國家進(jìn)行主導(dǎo)，衛(wèi)星和火箭由國家的航天企業(yè)進(jìn)行研制，在國家發(fā)射場進(jìn)行發(fā)射，這種國家主導(dǎo)的發(fā)射行為，導(dǎo)致中國少有私營實(shí)體發(fā)射衛(wèi)星的情況。事實(shí)上，《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可管理暫行辦法》應(yīng)當(dāng)主要針對私營實(shí)體發(fā)射民用衛(wèi)星的情況，但實(shí)踐中，如“吉林一號”既沒有申請民用發(fā)射許可、衛(wèi)星頻率的許可，也未經(jīng)相關(guān)部門協(xié)調(diào)，卻進(jìn)行了發(fā)射。因此，現(xiàn)有的民用航天發(fā)射許可制度存在管制錯(cuò)位的情況，亟待完善。

（四）許可程序規(guī)定不完善，存在實(shí)施不力的問題

相對于西方較為成熟的航天許可制度，中國的航天活動(dòng)許可制度存在著很多不完善、不詳盡的地方，有些程序性的規(guī)定都較為簡單和概括，只針對許可證的申請、發(fā)放，有關(guān)許可的中止、撤銷和變更都沒有一個(gè)統(tǒng)一的程序性的規(guī)定。在實(shí)施過程中，民用航天發(fā)射許可制度要求許可證申請人購買責(zé)任險(xiǎn)，但限于所有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，除長城公司進(jìn)行國際商業(yè)服務(wù)發(fā)射時(shí)均按規(guī)定購買保險(xiǎn)外，許多民用航天發(fā)射項(xiàng)目中的總承包方都沒有購買保險(xiǎn)，因?yàn)閲覔芸钅Ｊ较碌拿裼煤教彀l(fā)射項(xiàng)目只能選定諸如中國航天科技集團(tuán)作為項(xiàng)目總承包人，但下?lián)芙?jīng)費(fèi)中并未安排?？钣糜谫徺I保險(xiǎn)。因此，一旦發(fā)射失敗或正常發(fā)射中的火箭殘骸、整流罩脫落引發(fā)賠償責(zé)任，由于缺乏保險(xiǎn)兜底，只能由發(fā)射場的主管部門以個(gè)別補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q，由此也暴露出中國缺乏航天損害責(zé)任立法的弊病。更值得深思的是，“吉林一號”的發(fā)射即便沒有按照規(guī)定申請民用航天發(fā)射許可，但國防科工局卻無法對其加以處罰，其原因在于其缺乏必要的行政處罰權(quán)。

（五）責(zé)任主體責(zé)任分擔(dān)不明確

按照《責(zé)任公約》的規(guī)定，發(fā)射國應(yīng)對其發(fā)射的空間物體造成的損害，負(fù)有賠償責(zé)任。但國家與實(shí)際發(fā)射實(shí)體之間的責(zé)任關(guān)系由國內(nèi)法規(guī)定。中國的法律并沒有規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任歸屬以及如何向發(fā)射主體追償?shù)膯栴}；此外，如在軌衛(wèi)星進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓，目前只有公司之間所簽訂的協(xié)議，一旦發(fā)生了損害或給別國造成了損失，由誰來承擔(dān)責(zé)任，國家之間應(yīng)如何約定，中國的國內(nèi)法都沒有相關(guān)的規(guī)定，在實(shí)際中將會(huì)給國家?guī)砭薮蟮膿p失。

五、立法建議

總體說來，中國的航天活動(dòng)許可制度的規(guī)定非常零散，散見于各種辦法、條例中，系統(tǒng)性較差，對此應(yīng)統(tǒng)籌考慮相關(guān)法律規(guī)定，制定一個(gè)較為完備的《航天法》。而制定有關(guān)航天活動(dòng)許可制度，內(nèi)容應(yīng)涵蓋航天活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域。由于航天活動(dòng)關(guān)系到國家的安全和根本利益，也關(guān)系到人民的福祉，對于這樣具有戰(zhàn)略性的重要領(lǐng)域，以辦法、條例等部門規(guī)章的形式加以規(guī)范，則法律效力不強(qiáng)。中國的《立法法》規(guī)定，涉及國家主權(quán)的事項(xiàng)只能制定法律。有些學(xué)者認(rèn)為，如民用航天發(fā)射涉及國際責(zé)任，因此，民用航天發(fā)射許可列入航天立法的日程是必要的。［13］雖然中國的外空活動(dòng)主要是以國家行為進(jìn)行的，但近年來，外空活動(dòng)商業(yè)化和私有化的趨勢也在增強(qiáng)。完善中國的外空許可制度，是鼓勵(lì)私人實(shí)體參與外空活動(dòng)的有力保障，也有利于中國參與空間活動(dòng)的國際競爭。［14］鑒于此，對于中國的航天活動(dòng)許可制度，可在以下幾個(gè)方面加以完善：

（一）許可的范圍

縱觀世界各國的航天活動(dòng)許可制度，如美國、俄羅斯、烏克蘭、法國等航天較為發(fā)達(dá)的國家所規(guī)定的航天活動(dòng)許可的范圍都十分廣泛，相比之下，中國的航天活動(dòng)許可制度調(diào)整的范圍較窄。如上所述，中國的航天許可制度主要包括了空間物品的生產(chǎn)、科研、民用航天發(fā)射、出口許可等。但根據(jù)實(shí)際情況，中國目前的航天活動(dòng)不僅限于此，還包括航天基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營、在軌運(yùn)營、空間物體的返回、空間物體的再入、空間物體的在軌轉(zhuǎn)讓等活動(dòng)。因此，應(yīng)將上述活動(dòng)納入到航天活動(dòng)許可的范圍。另外，建議將民用空間物體的許可從武器裝備、軍品中剝離出來，不能混為一談。同時(shí)，還應(yīng)向俄羅斯一樣，在立法中明確界定空間物體的概念以及航天活動(dòng)的內(nèi)容。這樣，可以避免模糊，具有較強(qiáng)的操作性，并且能夠保證立法的相對穩(wěn)定性。

（二）許可的主管機(jī)關(guān)

由上文可知，中國的航天許可的主管機(jī)關(guān)并不統(tǒng)一，根據(jù)不同的類別有不同的單位主管，尤其是空間物體沒有從武器裝備和軍品中剝離出來，在現(xiàn)實(shí)操作中就存在職能交叉的情況。因此，可借鑒俄羅斯的做法，規(guī)定一個(gè)統(tǒng)一的主管機(jī)關(guān)，可以是國家航天局專門負(fù)責(zé)航天活動(dòng)的許可工作，明確其具體的工作職能，并且可以提高航天許可活動(dòng)的效率，減少機(jī)構(gòu)之間的相互扯皮和推諉，同時(shí)也更好的促進(jìn)私營實(shí)體參與到國家的航天事業(yè)中來。

（三）許可的對象

許可的對象即航天許可的相對人，世界各國都對于許可的對象有明顯的界定，一般是采取屬地、屬人、實(shí)際控制的原則。如法國2008年的《空間活動(dòng)法》規(guī)定，在以下三種情況需要經(jīng)行政機(jī)關(guān)事先許可授權(quán)：1.任何運(yùn)營者，不論其國籍，意圖在法國領(lǐng)土內(nèi)從事或利用位于法國管轄范圍內(nèi)的設(shè)施或裝置發(fā)射空間物體，或者欲在法國領(lǐng)土內(nèi)從事或利用法國管轄范圍內(nèi)的設(shè)施或裝置回收該空間物體的；2.任何法國運(yùn)營者，意圖在外國領(lǐng)土內(nèi)從事或利用位于某外國管轄范圍內(nèi)的設(shè)施或裝置發(fā)射空間物體，或者意圖在外國領(lǐng)土內(nèi)從事或利用位于某外國管轄范圍內(nèi)的設(shè)施或裝置接收返回的空間物體，或者從不屬于任何國家主權(quán)管轄的區(qū)域發(fā)射或者接收空間物體；3.任何擁有法國國籍的自然人或者住所位于法國的法人，不論其是否是空間活動(dòng)的運(yùn)營者，意圖促成發(fā)射空間物體，或任何法國運(yùn)營者，意圖對該空間物體在外層空間停留期間進(jìn)行控制⑤。而中國的民用發(fā)射管理?xiàng)l例中規(guī)定的申請人為總承包人，在實(shí)際操作中很難確定總承包人。建議將總承包人改為空間物體的所有人或是實(shí)際控制人，更為準(zhǔn)確。另外，還應(yīng)在立法時(shí)注明凡是用戶屬于國家政府部門，無需申領(lǐng)許可證，以國家為主的或是國家主要投資的航天活動(dòng)，一律不用發(fā)放許可證。這樣，才能使真正需要申請?jiān)S可證的自然人、法人或其他組織進(jìn)入許可程序，真正激發(fā)私人實(shí)體和非政府組織參加航天活動(dòng)的積極性。

（四）許可的程序

航天活動(dòng)許可的程序，應(yīng)包括申請、審查、批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)。雖然中國的相關(guān)制度也有所規(guī)定，但規(guī)定較粗，且可操作性也不強(qiáng)。為此，可以借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如在美國有申請前的協(xié)商程序。即申請階段有一個(gè)特別的程序，就是申請前的咨詢，申請人在遞交申請之前應(yīng)向聯(lián)邦航空局咨詢，討論申請過程和有關(guān)聯(lián)邦航空局發(fā)放許可證決定中可能出現(xiàn)問題。事前的咨詢，能使申請人在計(jì)劃階段就了解到許可證申請中可能出現(xiàn)的問題，從而避免因許可證申請有變化或擬進(jìn)行的許可活動(dòng)有變化而導(dǎo)致申辦時(shí)間延長，或費(fèi)用增加。

在許可條件方面，《行政許可法》第2條規(guī)定行政許可是一種“資格審”，即對許可申請人是否具備從事某種行為的資格進(jìn)行審查并確認(rèn)。因此，行政許可條件是許可制度發(fā)生作用的關(guān)鍵因素。［15］中國的許可條件，規(guī)定的簡單抽象，操作性也不強(qiáng)。所謂許可條件，就是審查的內(nèi)容。美國在審查時(shí)規(guī)定了十分詳盡的政策性審查、安全審查、有效載荷審查、環(huán)境影響審查、償還能力審查等，不僅如此，每一項(xiàng)的內(nèi)容都規(guī)定的十分準(zhǔn)確、系統(tǒng)，操作性極強(qiáng)。因此，建議在立法中，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)審查內(nèi)容，使得審查的信息透明公開，增加申請前的協(xié)商環(huán)節(jié)。這樣，可以大大的節(jié)省資源和時(shí)間，降低成本，大幅度提升許可的效率。

（五）許可的責(zé)任

如前所述，建立規(guī)范的航天活動(dòng)許可制度是中國履行國際公約的重要體現(xiàn)。但實(shí)際情況中，往往因?yàn)閲业膰鴥?nèi)法相關(guān)規(guī)定不健全而導(dǎo)致國家承擔(dān)的責(zé)任過多，無法向具體的企業(yè)追償。如中國并沒有規(guī)定空間物體在軌轉(zhuǎn)讓之后，如發(fā)生損害，如何界定責(zé)任；又如，中國沒有將保險(xiǎn)作為發(fā)射的強(qiáng)制條件，這樣也不利于追償。因此，在立法的過程中，航天活動(dòng)許可都應(yīng)對于上述情況進(jìn)行規(guī)范，更好的維護(hù)國家的利益和減少損失。

（六）監(jiān)督和管理

國外的航天活動(dòng)許可制度都有一個(gè)特點(diǎn)，那就是它不僅是一項(xiàng)行政行為，更具有持續(xù)性和連貫性。這一點(diǎn)，表現(xiàn)在主管機(jī)關(guān)要對于所許可的航天活動(dòng)進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督和管理。其主要表現(xiàn)是，在頒發(fā)許可證之后，主管機(jī)關(guān)有權(quán)派出官員對于相對人的各項(xiàng)活動(dòng)包括準(zhǔn)備工作、執(zhí)行過程以及結(jié)果進(jìn)行檢查，并根據(jù)實(shí)際情況做出中止、撤銷、修改許可證的決定。在此過程中，許可證的持證人應(yīng)積極配合，提供檢查所需要的材料和文件。另外，有些國家還規(guī)定了主管機(jī)關(guān)的質(zhì)詢權(quán)，還有些國家則是通過規(guī)定被許可人的義務(wù)的方式來規(guī)定監(jiān)督和管理的內(nèi)容的。中國在立法中也應(yīng)借鑒此類做法，不能將監(jiān)督流于形式。

（七）救濟(jì)制度

程序正義是實(shí)體正義的有力保障。而程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括信息的公開、一些重要階段的詳細(xì)規(guī)定，如許可證的撤銷、中止變更等，要有統(tǒng)一的程序性規(guī)定。另外，對于主管機(jī)關(guān)關(guān)于航天活動(dòng)的許可所做出的決定，認(rèn)為有失公平的，世界上許多國家都規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)制度，如聽證制度、司法審查制度。這樣，才能夠?qū)τ趪倚姓C(jī)關(guān)所做出的行政許可行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和規(guī)范，也才能真正保證程序的公平與正義。在這些方面，中國都可以在今后的立法中進(jìn)行借鑒?，F(xiàn)實(shí)表明，中國的航天事業(yè)發(fā)展非常迅速，外空活動(dòng)主體的多元化和外空活動(dòng)的商業(yè)化趨勢，迫切要求建立符合中國航天水平和需求的許可制度。

注釋：

① 2016年1月10日，中國人民解放軍總裝備部改名為中國共產(chǎn)黨中央軍事委員會(huì)裝備發(fā)展部。

② 第十一屆全國人大一次會(huì)議2008年3月11日第四次全體會(huì)議后，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》出臺。國務(wù)院擬組建國家國防科技工業(yè)局，由新組建的工業(yè)和信息化部管理，不再保留國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)。

③ 指依法取得軍品出口經(jīng)營權(quán)，并在核定的經(jīng)營范圍內(nèi)從事軍品出口經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)法人。

④ 此處導(dǎo)彈是指導(dǎo)彈武器系統(tǒng)：由導(dǎo)彈系統(tǒng)及其配套的技術(shù)裝備和設(shè)施組成的，能夠獨(dú)立執(zhí)行作戰(zhàn)任務(wù)的武器系統(tǒng)。詳見《中華人民共和國軍品出口管理清單》第8.2條。

⑤ 參見：2008年《法國空間活動(dòng)法》第2編第1章第2條。