相對(duì)集中行政許可改革中的問(wèn)題及對(duì)策研究

孫建偉 陳曉彤 王興國(guó) 魏一方 劉亞蘋

摘 要：《行政許可法》的出臺(tái)，以法律形式對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)進(jìn)行了規(guī)范，國(guó)家與社會(huì)給予了這一制度很高的期望。認(rèn)為在國(guó)家正確引導(dǎo)、各級(jí)政府積極響應(yīng)的條件下，其勢(shì)必會(huì)引領(lǐng)改革持續(xù)推進(jìn)，并產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。但十幾年來(lái)，相對(duì)集中行政許可權(quán)并沒有發(fā)揮此等作用，僅在部分地區(qū)試點(diǎn)成功。基于此，必須進(jìn)一步深入實(shí)施相對(duì)集中行政許可改革，且要在理論上、在實(shí)踐過(guò)程中，不斷對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)制度進(jìn)行優(yōu)化與完善。本文主要對(duì)相對(duì)集中行政許可改革中的問(wèn)題進(jìn)行了分析，提出了相應(yīng)的解決對(duì)策，以供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：相對(duì)集中行政許可權(quán)；改革；問(wèn)題；對(duì)策

《行政許可法》中指出，行政許可指的是行政審批，因此，相對(duì)集中行政許可權(quán)，也等同于相對(duì)集中行政審批權(quán)。十幾年來(lái)，相對(duì)集中行政許可權(quán)改革持續(xù)推進(jìn)，并產(chǎn)生了多元化的影響，不僅形成了以“服務(wù)型政府”為核心的行政理念，還節(jié)省了大量的人力、物力、財(cái)力，實(shí)現(xiàn)了行政審批效率的大幅度提升。但是，相對(duì)集中行政審批權(quán)改革過(guò)程中也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，嚴(yán)重限制著相對(duì)集中行政審批權(quán)改革進(jìn)程的加快與深入，必須給予充分的重視并及時(shí)予以解決。

一、相對(duì)集中行政許可改革中的問(wèn)題

（1）理論層面的問(wèn)題

①未明確實(shí)施者的法律地位與法律性質(zhì)。根據(jù)行政職權(quán)法定原則的要求，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的時(shí)候，必須控制在法律規(guī)定范圍之內(nèi)。但是，《行政許可法》之中，并沒有明確規(guī)定實(shí)施者的法律地位與法律性質(zhì)，這就給相對(duì)集中行政許可權(quán)改革增加了很大的難度[1]。與此同時(shí)，行政服務(wù)中心或者是行政審批局，不符合《行政許可法》中，對(duì)受委托機(jī)關(guān)的要求，受委托機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力的時(shí)候，其所造成的法律責(zé)任，理論上是委托機(jī)關(guān)承擔(dān)。對(duì)行政許可行為，若是行政相對(duì)人提出了異議，應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)提出行政復(fù)議，并承擔(dān)法律責(zé)任。這均是未明確實(shí)施者的法律地位與法律性質(zhì)所帶來(lái)的問(wèn)題。

②未明確集中主體范圍?，F(xiàn)階段，我國(guó)的行政體制結(jié)構(gòu)，主要分為兩種類型，一是垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)，二是地方管轄的行政機(jī)關(guān)。對(duì)于后者來(lái)說(shuō)，相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的難度相對(duì)較小，而對(duì)于前者來(lái)說(shuō)，在相對(duì)集中行政許可權(quán)改革方面目前并沒有形成統(tǒng)一的意見。

（2）實(shí)踐層面的問(wèn)題

目前來(lái)說(shuō)，相對(duì)集中行政許可權(quán)改革在行政服務(wù)中心、行政審批局兩種模式下，均取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)，但也存在著一定的問(wèn)題。

①行政服務(wù)中心。導(dǎo)致原有職能部門與行政服務(wù)中心之間未實(shí)現(xiàn)有效銜接。相對(duì)集中行政許可權(quán)改革后，一些原有職能部門的許可項(xiàng)目，轉(zhuǎn)移給了行政服務(wù)中心，導(dǎo)致人隨事走現(xiàn)象的出現(xiàn)，行政許可權(quán)力與監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督權(quán)力以及監(jiān)督人員之間產(chǎn)生了職責(zé)分離的局面，削弱了職能部門的監(jiān)督處罰力度，導(dǎo)致濫用許可權(quán)力的問(wèn)題頻頻發(fā)生[2]。

②行政審批局。其設(shè)置了更多的行政機(jī)構(gòu)，使得行政管理體制陷入了混亂局面。根據(jù)行政管理體制，主要是按照管理事項(xiàng)的層級(jí)、種類，對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行設(shè)置。但相對(duì)集中行政許可權(quán)改革之后，行政審批局模式下，還需要根據(jù)行政權(quán)力的行使過(guò)程，來(lái)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行設(shè)置，導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)數(shù)量越來(lái)越多。

二、相對(duì)集中行政許可改革對(duì)策

（1）健全法律法規(guī)

健全法律法規(guī)，是確保相對(duì)集中行政許可權(quán)改革順利開展的前提與基礎(chǔ)，使得相對(duì)集中行政許可權(quán)制度有法可依。具體來(lái)說(shuō)，便是應(yīng)明確行政許可權(quán)實(shí)施機(jī)關(guān)的法律地位與法律性質(zhì)。明確集中行政許可方式以及許可主體范圍等。與此同時(shí)，也要建立配套行政組織法規(guī)。充分考慮相對(duì)集中行政許可權(quán)改革過(guò)程中所涉及到的機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能調(diào)整及人員調(diào)整等造成的組織變動(dòng)情況，建立健全配套行政組織法規(guī)，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)設(shè)置原則、行政權(quán)力整合步驟以及整合后機(jī)構(gòu)性質(zhì)[3]。除此之外，也要建立健全《行政許可法》的相關(guān)實(shí)施意見與建議，確保各級(jí)政府可以積極響應(yīng)，加快相對(duì)集中行政許可權(quán)改革。

（2）對(duì)行政許可職能進(jìn)行劃分

相對(duì)集中行政許可權(quán)，指的是，充分認(rèn)證可行性、必要性，以此為前提，對(duì)需要集中的行政許可予以合并。相對(duì)集中行政許可權(quán)改革過(guò)程中，應(yīng)遵循統(tǒng)一、精簡(jiǎn)的原則，同時(shí)也要注重效能的提高。以城市建設(shè)、水利工程以及食品藥品監(jiān)管的行政許可為例，由于這些領(lǐng)域所涉及到的行政管理部門非常多，很容易出現(xiàn)職責(zé)不清、互相推諉的問(wèn)題，且多項(xiàng)許可內(nèi)容有著一定的重復(fù)現(xiàn)象，這就給當(dāng)事人帶來(lái)了很大的負(fù)擔(dān)，對(duì)行政許可權(quán)進(jìn)行集中與合并，便可以預(yù)防這些問(wèn)題的出現(xiàn)，使政府服務(wù)變得更加便捷、高效。諸多西方國(guó)家積極推行行政管理改革，在組織機(jī)構(gòu)、組織功能上，將決策、執(zhí)行分開，在設(shè)置決策機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，設(shè)置了多元化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)行使決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)則引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)了行政決策執(zhí)行效率的大幅度提高。

（3）理順執(zhí)法體系、立法體系之間的關(guān)系

在我國(guó)，目前來(lái)說(shuō)，主要是根據(jù)《立法法》，來(lái)對(duì)法律規(guī)范間的關(guān)系進(jìn)行規(guī)定、協(xié)調(diào)。對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行分析，僅能在少數(shù)法律、政府規(guī)章及行政法規(guī)中窺見行政許可權(quán)方面的法律法規(guī)依據(jù)?！读⒎ǚā穬H能調(diào)整法律規(guī)范之間的沖突，并不適用于調(diào)整適用主體間的關(guān)系，以及在實(shí)際上限制行政許可實(shí)施、但并未出現(xiàn)直接沖突的法律規(guī)范的關(guān)系。面對(duì)這樣的情況，相對(duì)集中行政許可權(quán)改革中，應(yīng)理論相關(guān)執(zhí)法體系、立法體系之間的關(guān)系，以便于行政許可權(quán)實(shí)施機(jī)關(guān)的法律地位與法律性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的持續(xù)推進(jìn)。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，相對(duì)集中行政許可權(quán)改革中，在法律理論及實(shí)踐方面均存在著一定的問(wèn)題，嚴(yán)重限制著相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的深入實(shí)施。面對(duì)這樣的情況，應(yīng)采取健全法律法規(guī)、對(duì)行政許可職能進(jìn)行劃分以及理順執(zhí)法體系、立法體系之間的關(guān)系等對(duì)策，及時(shí)解決相對(duì)集中行政許可權(quán)改革中的問(wèn)題。

本文系河北省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室申領(lǐng)研究課題《相對(duì)集中許可權(quán)制度實(shí)踐中的問(wèn)題與對(duì)策研究》 課題編號(hào)：L2017107

參考文獻(xiàn)

[1]劉召.南通市相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的做法、經(jīng)驗(yàn)與展望[J].中共南京市委黨校學(xué)報(bào)，2017（06）：88-92.

[2]李桂娥.超越與制約：西寧市相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的思考[J].攀登，2017，36（03）：97-102.

[3]殷飛，申海平.組織法下的相對(duì)集中行政許可權(quán)改革研究——以成都市武侯區(qū)相關(guān)改革為例[J].中國(guó)行政管理，2016（04）：19-22.