公共行政價(jià)值范式下的西方政府績(jī)效理念演變探究

摘?要：政府績(jī)效管理能夠在很大程度上增強(qiáng)政府的行政效率，提高政府的服務(wù)質(zhì)量，但前提是有正確的理念和價(jià)值取向作為指導(dǎo)。因?yàn)閮r(jià)值取向的選擇決定著評(píng)估指標(biāo)的確定，影響著評(píng)估的客觀與正確，同時(shí)，隨著政府績(jī)效管理實(shí)踐和政府績(jī)效觀的發(fā)展，對(duì)政府績(jī)效理念進(jìn)行系統(tǒng)的研究，是當(dāng)今各國(guó)行政學(xué)界所面臨的一個(gè)嶄新課題，也已成為當(dāng)代行政學(xué)的一個(gè)重要基礎(chǔ)理論研究領(lǐng)域。文章通過(guò)對(duì)西方政府績(jī)效理念歷史時(shí)態(tài)的研究，探尋公共行政價(jià)值范式下的西方政府績(jī)效理念的演變以及對(duì)于我國(guó)政府績(jī)效理念和價(jià)值取向構(gòu)建的啟示。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效;價(jià)值取向;行政范式

一、 引言

政府績(jī)效研究作為行政管理中的熱點(diǎn)，價(jià)值取向作為績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的重要指導(dǎo)，兩者都具有十分重要的意義。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，當(dāng)前從形式到內(nèi)容等方面我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估已經(jīng)取得了一些進(jìn)展，但是政府績(jī)效評(píng)估的推進(jìn)一直相對(duì)緩慢，尤其是缺乏系統(tǒng)性的理論研究。對(duì)于中國(guó)各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，目前處于政府績(jī)效評(píng)估探索階段，因此，發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效理念對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估具有一定的參考價(jià)值?？疾煳鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效理念的價(jià)值轉(zhuǎn)換，挖掘西方社會(huì)在行政價(jià)值體系構(gòu)建上的經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑能對(duì)我國(guó)政府績(jī)效理念和行政價(jià)值體系構(gòu)建的實(shí)踐提供一定的思路和理論參考。最早績(jī)效管理來(lái)源于企業(yè)管理績(jī)效研究，主要集中于對(duì)組織、工具、角色和職務(wù)背景、評(píng)估過(guò)程和評(píng)估結(jié)果等幾個(gè)方面。而政府部門的績(jī)效研究起步較晚，且大多局限于對(duì)個(gè)人的評(píng)估。公共部門的績(jī)效評(píng)估和績(jī)效管理是起源于20世紀(jì)50年代美國(guó)的績(jī)效預(yù)算制度。20世紀(jì) 70年代以后西方國(guó)家普遍開(kāi)展新公共管理運(yùn)動(dòng)，到這一時(shí)期績(jī)效管理才在西方政府管理中得到廣泛的運(yùn)用。20世紀(jì)80年代中期，世界各國(guó)政府開(kāi)始逐步探索將績(jī)效評(píng)估運(yùn)用到政府管理中。20世紀(jì)90年代，績(jī)效評(píng)估在西方發(fā)達(dá)國(guó)家得到全面發(fā)展。盡管普遍認(rèn)為政府績(jī)效管理產(chǎn)生于新公共管理運(yùn)動(dòng)，但是政府績(jī)效管理的發(fā)展與公共行政的發(fā)展是密不可分的，在傳統(tǒng)公共行政范式中就蘊(yùn)含了豐富的績(jī)效理念。因此，文章將從傳統(tǒng)公共行政 、新公共管理和新公共治理三個(gè)階段進(jìn)行研究，分析公共行政價(jià)值范式下的西方政府績(jī)效理念的演變規(guī)律與啟示。

二、 西方政府績(jī)效理念的演進(jìn)與價(jià)值呈現(xiàn)

（一）規(guī)制型官僚控制階段（傳統(tǒng)公共行政）：效率至上

在行政學(xué)發(fā)展史上，20世紀(jì)初期至20世紀(jì)60年代中期被稱為傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，它是行政學(xué)正式誕生并開(kāi)始建制化之后的第一個(gè)發(fā)展階段。從行政價(jià)值觀的層面考察，傳統(tǒng)公共行政時(shí)期的行政價(jià)值觀是一種效率至上的行政價(jià)值觀，它是一種以效率為中心、奉效率為圭臬的價(jià)值觀。這種“效率至上”的價(jià)值觀有三大理論基礎(chǔ)——政治行政分離、科學(xué)管理理論和官僚制。（伍德羅威爾遜，1887）發(fā)表的《行政學(xué)研究》一文標(biāo)志著傳統(tǒng)公共行政思想的起步。他倡導(dǎo)政治與行政相分離，開(kāi)創(chuàng)了行政管理領(lǐng)域工具理性的先河，其政治與行政的二分法的思想是傳統(tǒng)公共行政理論的理論前提。（弗蘭克·古德諾，1900）提出的政治——行政分離，否定了立法、司法、行政三分法，可見(jiàn)政治與行政的初衷就是追求更高效率的執(zhí)行。泰勒科學(xué)管理方法的本質(zhì)就是通過(guò)“時(shí)間和動(dòng)作研究”來(lái)提高生產(chǎn)效率。（亨利法約爾，1916）提出了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的六個(gè)方面和管理的五大功能，把這種效率至上的價(jià)值取向應(yīng)用到公共部門當(dāng)中。馬克思韋伯的官僚制為傳統(tǒng)公共行政提供了組織理論。馬克思韋伯認(rèn)為提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的最有效形式是建立一種高度結(jié)構(gòu)化的、正式的、非人格化的理想的官僚組織體系。傳統(tǒng)公共行政正是建立在上述三大理論之上，最終形成效率至上的價(jià)值取向。

布魯爾等人早在1906年就成立紐約市政研究局開(kāi)展公共部門效率考評(píng)研究。（克菜倫斯雷得，赫伯特西蒙，1938）合著的《市政工作衡量：行政管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》一書(shū)，標(biāo)志政府績(jī)效評(píng)估研究工作的開(kāi)始。雷得和西蒙不僅指出政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)包括政府工作、結(jié)果、成本、努力和業(yè)績(jī)等方面，還指出了實(shí)施和開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估的必要性和難點(diǎn)。這為以后的組織績(jī)效評(píng)估奠定了理論基礎(chǔ)。不過(guò)，他們所關(guān)注的政府績(jī)效評(píng)估還僅僅停留在提升政府工作效率的層面。從理論上看，這一時(shí)期的公共組織以官僚制機(jī)構(gòu)作為績(jī)效生產(chǎn)的主體，而官僚制組織本質(zhì)上就以追求效率價(jià)值、實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)為使命，提出的一系列組織原則為提升官僚機(jī)構(gòu)的能力。與此相適應(yīng)，追求經(jīng)濟(jì)性、效率性是此時(shí)期政府績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)。傳統(tǒng)公共行政范式下，政府績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵指標(biāo)體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。第一，政府如何以最少的金錢和能量消耗來(lái)高效地做這些合適的事情（提高效率）？第二，我們?cè)鯓硬拍軌蚧ㄙM(fèi)更少的資金來(lái)保持更好的服務(wù)水平（經(jīng)濟(jì)）？這種績(jī)效理念充分體現(xiàn)了傳統(tǒng)公共行政效率至上的價(jià)值取向。

（二）解制型企業(yè)化改革階段（新公共管理）：服務(wù)與質(zhì)量

20世紀(jì)80年代初，福利國(guó)家的弊端日益顯現(xiàn)，在政府績(jī)效生產(chǎn)主體層面上發(fā)生了革命性的變化。英、美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府掀起了新公共管理運(yùn)動(dòng)新一輪的行政改革浪潮。新公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論、管理主義等為理論基礎(chǔ)，其核心思想是主張通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)原則和企業(yè)管理的理論與方法來(lái)改造政府的管理模式。以往由政府單獨(dú)提供發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T采用私營(yíng)部門的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和管理方法，由多元主體共同產(chǎn)生績(jī)效。在理念上重視社會(huì)公共服務(wù)，在實(shí)踐上倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資和其他人事行政環(huán)節(jié)上實(shí)行更加靈活、富有成效的管理。與此相適應(yīng)，傳統(tǒng)的行政效率研究逐漸被全新的績(jī)效研究所取代。這些開(kāi)創(chuàng)性的貢獻(xiàn)奠定了新公共管理的理論基礎(chǔ)，績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估也獲得了公共管理各學(xué)派的認(rèn)可。

這一時(shí)期，績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估也開(kāi)始成為西方各國(guó)行政改革的重要內(nèi)容。在績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)上，顧客滿意成為重要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。特德·蓋布勒與戴維·奧斯本合著（1992）的《改革政府—企業(yè)家精神如何改革著公共部門》提道：“滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要?！痹谠u(píng)價(jià)手段上，政府廣泛運(yùn)用企業(yè)的管理方法，從而加強(qiáng)政府的集中管理和提高效率，但與傳統(tǒng)公共行政的效率至上的取向有了一定不同。雖然新公共管理并沒(méi)有擺脫官僚制和對(duì)傳統(tǒng)公共行政的路徑依賴，但在追求經(jīng)濟(jì)性與效率性的同時(shí)，質(zhì)量、結(jié)果、效益、顧客滿意等企業(yè)化、市場(chǎng)化指標(biāo)成為此時(shí)期政府績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)，體現(xiàn)出對(duì)服務(wù)與質(zhì)量的追求。

（三）服務(wù)共同治理階段（新公共治理）：公共利益

自21世紀(jì)以來(lái)，公共服務(wù)多元化的價(jià)值訴求日益顯著，而新公共管理理論指導(dǎo)下的政府企業(yè)化改革過(guò)分強(qiáng)調(diào)成本、效率、客戶等概念，偏離了民主社會(huì)中政府的角色。在這樣的背景下，西方現(xiàn)代治理理念的興起，其中影響最大的包括新公共服務(wù)理論、數(shù)字治理理論、整體性治理理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論和公共價(jià)值管理理論等為代表的五大前沿理論。新公共服務(wù)是由民主公民權(quán)理論、組織人本主義、社區(qū)與公民社會(huì)理論與新公共行政、后現(xiàn)代公共行政是公共服務(wù)這四大思想構(gòu)成來(lái)源和理論基礎(chǔ)，追求的是公平、公正和公共利益為核心的價(jià)值取向;整體性治理理論提倡協(xié)調(diào)、整合、緊密化和整體主義，體現(xiàn)出合作的策略活動(dòng)等。

在新公共治理階段，政府績(jī)效在目標(biāo)的定位上不再僅僅是追求經(jīng)濟(jì)、效率和效能等指標(biāo)，更為核心的是追求多元價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，還增加了公平、合法性、透明性等諸多價(jià)值。西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府的績(jī)效評(píng)估更加注重市民社會(huì)的自治性，更強(qiáng)調(diào)公民、社會(huì)組織以及非政府組織之間的多元參與。與新公共管理相比，新公共治理強(qiáng)調(diào)的不是績(jī)效民營(yíng)化的生產(chǎn)方式，而是政府績(jī)效主體間的合作生產(chǎn)。在績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)上，確立了公共價(jià)值的核心價(jià)值地位，同時(shí)打破了政府壟斷的評(píng)估主體地位和“誰(shuí)來(lái)評(píng)估政府？”這一問(wèn)題，形成了政府和服務(wù)對(duì)象之間平的對(duì)話協(xié)商?？偟膩?lái)說(shuō)，新公共治理范式下的政府績(jī)效理念生產(chǎn)主體不僅是多元的，同時(shí)強(qiáng)調(diào)多元主體間的合作生產(chǎn)。新公共治理理論并不是對(duì)新公共管理理論的取代，而是對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充，如新公共服務(wù)理論對(duì)新公共管理理論提出的公民價(jià)值因素的忽視，而不是對(duì)其否定。

三、 結(jié)論與啟示

公共行政價(jià)值取向與政府績(jī)效之間存在著一定的關(guān)系，價(jià)值取向?qū)?jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)定，績(jī)效是價(jià)值實(shí)現(xiàn)的保障。現(xiàn)實(shí)中，國(guó)外政府績(jī)效理念的發(fā)展并不是在上述三個(gè)階段間生硬轉(zhuǎn)換。交叉、過(guò)渡是不可避免的，而這也才真正符合事物的發(fā)展規(guī)律。不過(guò)，縱使存在過(guò)渡、交叉，我們還是可以發(fā)現(xiàn)其規(guī)律性的演變非常顯著。首先，盡管上述三個(gè)階段政府績(jī)效理念所強(qiáng)調(diào)的核心價(jià)值觀是各不相同的，但效率卻始終是各階段價(jià)值追求的一項(xiàng)重要內(nèi)容。其次，政府績(jī)效觀由一元向多元發(fā)展。政府績(jī)效的核心價(jià)值隨著公共行政范式的推進(jìn)由早期的效率至上單一取向發(fā)展到社會(huì)公平，再到新公共管理時(shí)期的經(jīng)濟(jì)、效率和效益，直到新公共治理的合作和公民參與等多元價(jià)值轉(zhuǎn)變。再次，公共行政范式的變遷與政府績(jī)效理念的演變息息相關(guān)。公共行政價(jià)值取向在演進(jìn)過(guò)程中存在著路徑依賴，這一過(guò)程牽引政府績(jī)效理念的變遷。最后，倫理精神在核心價(jià)值中逐漸突顯。從強(qiáng)調(diào)效率到強(qiáng)調(diào)公平，從強(qiáng)調(diào)公平到政府績(jī)效價(jià)值觀的多元化，其間所蘊(yùn)含的是對(duì)公共利益的強(qiáng)化和確認(rèn)，是對(duì)人的價(jià)值的認(rèn)可。這種對(duì)社會(huì)需求的關(guān)注、對(duì)公共性的重視、對(duì)價(jià)值主體的多元性與體系性的強(qiáng)調(diào)，使人本特質(zhì)得到進(jìn)一步彰顯。

20世紀(jì)西方政府績(jī)效理念演變?yōu)槲覈?guó)進(jìn)行行政價(jià)值理論研究和政府績(jī)效管理提供了重要的經(jīng)驗(yàn)與啟示。理論上，在政府績(jī)效觀研究中要注重公共行政價(jià)值的歷史性與層級(jí)性、樹(shù)立系統(tǒng)思維和辯證思維方法、要同等注重核心價(jià)值觀和從屬價(jià)值觀等。實(shí)踐上，第一，各級(jí)政府要始終堅(jiān)持執(zhí)政為民的理念，把人民的利益放在第一位。第二，政府要樹(shù)立正確的績(jī)效觀，不能過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視執(zhí)政為民的理念。第三，政府要重視第三方評(píng)估，切實(shí)做到績(jī)效評(píng)估主體的多元化。第四，在績(jī)效考核中要體現(xiàn)人本主義，重視人的價(jià)值。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估理念的價(jià)值取向的構(gòu)建具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。

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作者簡(jiǎn)介：王宇琦，黑龍江大學(xué)。