對完善農(nóng)村土地承包法律制度的認(rèn)識

陳柯寧

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院，河南 南陽 473000）

國家一直非常重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而農(nóng)村土地制度就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)性制度，直接影響著農(nóng)村社會的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。從廣義上看，對農(nóng)村土地關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化協(xié)調(diào)管理的過程，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系不斷優(yōu)化和發(fā)展的過程。雖然隨著時代的進(jìn)步，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入已經(jīng)趕超農(nóng)業(yè)收入。但是農(nóng)民始終非常重視土地，認(rèn)為土地才是最終保障自己生存的基礎(chǔ)。目前很多農(nóng)村家庭的主要勞動力開始想城市流動，這一趨勢在長期內(nèi)不會發(fā)生變化，因此更加需要對農(nóng)村土地承包的相關(guān)法律制度進(jìn)一步健全和完善，以此來穩(wěn)定農(nóng)村土地承包管理的流程和規(guī)范，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定。

一、完善農(nóng)村土地承包法律制度是鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的需要

黨的十一屆三中全會后，我國在農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，當(dāng)時，國家沒有在法律層面上對農(nóng)村土地承包涉及的權(quán)益關(guān)系給予肯定，只是依據(jù)土地管理法的部分條款，制定了土地承包條例，目的是穩(wěn)定農(nóng)民在承包期內(nèi)的土地使用權(quán)限；2002年九屆全國人大常委會根據(jù)人大代表的議案，通過了土地承包法，國家以法律形式對農(nóng)村土地的承包形式、承包對象、發(fā)包方與承包方的責(zé)任義務(wù)等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及，設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展，一家一戶的承包經(jīng)營模式，制約了土地集約規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的長足發(fā)展。在這種形勢下，為了推動農(nóng)民承包土地的流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民、集體和經(jīng)營者的權(quán)益，全國人大常委會2009年與2018年分兩次對土地承包法的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修改，使農(nóng)村土地承包制度的法律進(jìn)一步完善。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高農(nóng)民生活質(zhì)量，優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境指明了發(fā)展方向，土地作為農(nóng)村、農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，基本權(quán)益在法律層面得不到保障，就會挫傷農(nóng)民群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，形成不穩(wěn)定的社會因素，因此，國家從保障農(nóng)民群眾的根本經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，對土地承包法律制度做了更進(jìn)一步的完善，提出了，農(nóng)村承包土地權(quán)益的分設(shè)，把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)、農(nóng)民群眾的承包權(quán)、土地經(jīng)營這的經(jīng)營權(quán)，從法律上予以確認(rèn)，對土地的所有、承包和經(jīng)營的合法性，實(shí)施了合理處置，為縮小城鄉(xiāng)差別，完善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，注入了新的活力，從一定意義上說，使農(nóng)民又一次獲得了解放，在農(nóng)村農(nóng)民通過土地入股成立農(nóng)業(yè)合作社、通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展家庭農(nóng)場、種植大戶已經(jīng)屢見不鮮，盤活了土地的資本的活力，同時，為土地的綜合開發(fā)創(chuàng)造了空間，有利于節(jié)水技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的推廣應(yīng)用，對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，也有很好的促進(jìn)作用，農(nóng)民承包土地的相關(guān)權(quán)益，有了法律依據(jù)、法律保護(hù)。

農(nóng)村土地承包法律制度的完善將能更好地發(fā)揮4個方面的推動作用。一是進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。土地承包是一項(xiàng)具有長期性、穩(wěn)定性要求的制度，其重要的意義是能解決土地集體所有制下對生產(chǎn)過程中的勞動力、勞動力之間的關(guān)系、勞動成果的分配的問題。完善農(nóng)村土地承包法律制度，能有效減少土地管理之間的矛盾，比較準(zhǔn)確地體現(xiàn)勞動付出和成果的關(guān)系，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。二是進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。土地是農(nóng)民最關(guān)注和重視的生產(chǎn)資料。土地也是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)和保障。雖然現(xiàn)在城鄉(xiāng)差距來縮近，農(nóng)民紛紛走出去打工，走向城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但是土地始終是農(nóng)民的根基，農(nóng)民也最終將回歸農(nóng)村。因此完善農(nóng)村土地承包法律制度，讓土地承包關(guān)系符合國家的要求、滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展都需要，是促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要原因。三是進(jìn)一步滿足農(nóng)民對生產(chǎn)生活的愿望。我們黨和國家政府始終把人民對美好生活的愿望作為努力的方向。廣大農(nóng)民對土地承包的愿望，也寄托著他們對未來生活的愿望。對農(nóng)村土地承包法律制度進(jìn)一步完善，符合廣大農(nóng)民最根本的權(quán)益和愿望，代表的是農(nóng)民希望在國家對農(nóng)村土地承包的規(guī)范化、法律化、制度化管理下，能更加公正、公平地獲得土地的承包權(quán)和使用權(quán)。

二、農(nóng)村土地承包法的完善解決了諸多困擾發(fā)展的問題

一是解放了承包權(quán)限，強(qiáng)化了承包權(quán)限的功能。由于農(nóng)村土地承包是以原來人民公社生產(chǎn)大隊(duì)的生產(chǎn)小隊(duì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的社員為基礎(chǔ)，在初期的農(nóng)村土地承包制定過程中，仍然圍繞“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的利益考慮，因?yàn)?，承包地的面積與農(nóng)民上繳的“公糧”數(shù)成正比，也是村級經(jīng)濟(jì)組織收取管理費(fèi)、公益金和各種附加費(fèi)的來源，2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)費(fèi)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，不再從農(nóng)民手中收取，農(nóng)村土地的承包必須是經(jīng)濟(jì)組織成員的法律規(guī)定，顯然已經(jīng)沒有任何意義，這種土地承包的身份依附性、區(qū)域的封閉性以及承包權(quán)的不可交易性，成為阻礙農(nóng)村土地集約規(guī)模經(jīng)營的瓶頸問題，2018年全國人大對土地承包法完善后，土地承包的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)都具有了物權(quán)法所賦予的權(quán)益，消除了土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的壁壘。

二是給農(nóng)民吃了真正的“定心丸”。農(nóng)村土地的一輪承包期是15年，二輪承包期是30年，國家提出下一輪土地承包期是100年。土地承包是農(nóng)村土地經(jīng)營制度和形式的統(tǒng)一，在二輪土地承包中，有的村子，由于村級黨組織執(zhí)政能力不高，群眾組織渙散，導(dǎo)致二輪土地承包無法開展，以至于按照一輪承包的內(nèi)容，實(shí)行順延承包，填寫了土地承包合同，造成了農(nóng)村人多地少的現(xiàn)象非常普遍，妨礙了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，助長了農(nóng)村土地“私有化”思想的形成，在修路、綠化、土地平整開發(fā)等項(xiàng)目中，個別承包戶的群眾工作非常難做，漫天要價(jià)，混淆是非，承包權(quán)凌駕于所有權(quán)之上，使大多數(shù)農(nóng)民的利益受到損失。這次在土地承包法的完善過程中，對土地承包制度的長期不變，做了規(guī)定，指出并非農(nóng)民承包的地塊，永久不變，農(nóng)民承包的地塊，可以入股，可以有償流轉(zhuǎn)，從不同的方式方法中，獲得承包權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益，從而促進(jìn)農(nóng)村土地承包的“長治久安”，給農(nóng)民吃了真正的定心丸，解決了農(nóng)村實(shí)際存在人均土地多少的矛盾問題，加上農(nóng)民一家一戶種植收益小，成本大，耕作不方便的一些實(shí)際問題，也促進(jìn)了土地承包、經(jīng)營權(quán)分置環(huán)境氛圍和農(nóng)民的心理需求，掃清了阻擋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的思想障礙。

三是創(chuàng)新了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)益的表現(xiàn)形式。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益起初承包的經(jīng)濟(jì)權(quán)益通過經(jīng)營才能獲得，沒有單純的承包權(quán)益，農(nóng)村土地承包法經(jīng)過完善后，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)實(shí)行有效分置，農(nóng)村土地的承包權(quán)可以作為股份加入農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場或者相關(guān)的農(nóng)業(yè)合作組織，從而推動土地流轉(zhuǎn)，土地承包法的完善創(chuàng)新了承包權(quán)益的表現(xiàn)形式。

四是保障了農(nóng)民依法取得、變更和調(diào)處土地承包經(jīng)營權(quán)。國家陸續(xù)出臺的《農(nóng)村土地承包法》等法律制度，從法律的層面上對農(nóng)民取得土地承包的期限、承包需要承擔(dān)的義務(wù)，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)等各種問題的責(zé)任進(jìn)行了比較詳細(xì)和明確的規(guī)定。這些法律法規(guī)能從長期來保障農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)不受侵害。在目前農(nóng)村土地變化比較快，情況比較復(fù)雜的條件下，比較完善的土地承包法律制度，在變更、換發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證中也發(fā)揮了重要的作用，能避免出現(xiàn)責(zé)任、期限等內(nèi)容不規(guī)范不清晰帶來的糾紛，讓農(nóng)民的合法權(quán)益不會受到侵害。農(nóng)村土地承包中有了這些法律制度，遇到土地糾紛時就有了維護(hù)農(nóng)民利益的依據(jù)，能有效地化解農(nóng)民的情緒和矛盾，促進(jìn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展。

從上面可以看到，完善農(nóng)村土地承包的相關(guān)法律法規(guī)符合國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)范化運(yùn)行的要求，也能更加有效地保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定和諧發(fā)展。

三、完善農(nóng)村土地承包法律制度需要把握的幾點(diǎn)策略

一是完善農(nóng)村土地承包法律制度要始終嚴(yán)格界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格和組成。要確定農(nóng)村土地承包等相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益的重要基礎(chǔ)是要嚴(yán)格界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組成各成員的資格和組成。不能混淆村民和集體經(jīng)濟(jì)組織成員的概念。目前農(nóng)村實(shí)行的是雙層你經(jīng)營體制，對集體經(jīng)濟(jì)成員的定義是，本村出生、戶口沒有遷出的人員；因婚姻關(guān)系遷入本村的人員；依法履行領(lǐng)養(yǎng)手續(xù)遷入本村的人員。這些人員都必須是通過合法途徑進(jìn)入村內(nèi)，并且已經(jīng)通過了村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的民主決策過程。目前特別要注意農(nóng)村存在的一些“空掛戶口”的人員。這些人員因?yàn)椴宦男写迕窳x務(wù)，所以很多都不應(yīng)該納入到集體經(jīng)濟(jì)成員范圍，對應(yīng)的這些人員也不具有土地承包的相關(guān)資格和權(quán)益。

二是完善農(nóng)村土地承包法律制度要始終依法明確土地發(fā)包資格和土地發(fā)包的區(qū)域。農(nóng)村土地當(dāng)下主要是以家庭作為土地承包經(jīng)營的主體。作為發(fā)包方的是兩種。如果土地屬于村級集體，按村民委員會就是發(fā)包方，如果土地屬于村民小組，那村民小組就是發(fā)包房。在完善農(nóng)村土地承包法律制度中，一定要掌握好對土地發(fā)包資格和范圍的界定，這是完善制度和法律的根本性問題。實(shí)踐中一定要遵循兩個主要原則，第一是不要打破原有的村組界定范圍，開展跨村組的土地承包，不能因?yàn)榭紤]到村組土地?cái)?shù)量的平衡來進(jìn)行土地承包法律制度的制定。第二是要掌握好對發(fā)包方的認(rèn)定?，F(xiàn)在很多村民小組往往組織機(jī)構(gòu)不是很健全規(guī)范，因此雖然發(fā)包方式村民小組，也往往會使用村委會的名義和公章。但是在法律制度的完善中，就要注意區(qū)分這一區(qū)別。對屬于村民小組的土地，就要明確土地承包權(quán)益始終屬于村民小組，而不能面向全村進(jìn)行分配。

三是完善農(nóng)村土地承包法律制度要始終妥善解決歷史遺留問題。在農(nóng)村土地承包法律制度的制定中，一定要穩(wěn)妥地解決歷史上出現(xiàn)的相關(guān)遺留問題，不能新官不理舊賬，實(shí)行農(nóng)民無法接受的一刀切政策。比如歷史上遺留的專業(yè)承包、機(jī)動地承包“兩田制”承包等都屬于過去政策帶來的歷史遺留問題。因此在現(xiàn)在的農(nóng)村土地承包法律制度中，應(yīng)該參照國家政府出臺的相關(guān)文件原則，在穩(wěn)定原有的土地承包關(guān)系的同時，安裝法律規(guī)定追加土地應(yīng)該承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅等附件費(fèi)用。對一些區(qū)域性的農(nóng)村土地承包的不均衡問題，要進(jìn)行全面的調(diào)整。對部分農(nóng)民在原來的承包土地上的投入給予認(rèn)可和合理的補(bǔ)償。

四是完善農(nóng)村土地承包法律制度要始終注重依法保護(hù)婦女的土地承包權(quán)益。在農(nóng)村長期的重男輕女思想下，農(nóng)村的出嫁女和離婚喪偶婦女的土地承包群益沒有得到保護(hù)，由此帶來了很多糾紛，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展。在完善農(nóng)村土地承包法律制度中要始終堅(jiān)持婦女和男子享有同等權(quán)利的原則，已經(jīng)國家政策，對出嫁女等婦女的合法權(quán)益予以保護(hù)。婦女結(jié)婚后到南方居住合戶的，應(yīng)該在解決了遷入地的土地承包權(quán)益后，再處理原來居住地的婦女承包地，不能強(qiáng)行回收出嫁女的土地承包權(quán)益。

四、結(jié)束語

全面建成小康社會必須補(bǔ)足農(nóng)村的短板，縮小城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)共同富裕，彰顯社會主義的優(yōu)越性，因此，作為土地重要的農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用占主導(dǎo)地位，土地承包法律制度不斷地完善適應(yīng)了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與時俱進(jìn)的需要，正確認(rèn)識土地承包法律制度的修改完善，又有助于中國特色社會主義理論的豐富和發(fā)展。