新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題與對(duì)應(yīng)措施

陳繼海

岑溪市自然資源局 廣西岑溪 543200

國(guó)土空間規(guī)劃包括：主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃等。國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)土空間治理和可持續(xù)發(fā)展中起著基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的引領(lǐng)作用。在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想總指導(dǎo)下，國(guó)土空間規(guī)劃歷經(jīng)了從無(wú)到有，并不斷發(fā)展完善。從2012 年11 月黨十八大提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化國(guó)土空間格局” 的目標(biāo)，到2018 年3 月17 日，全國(guó)人大審議通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，新組建了自然資源部，以習(xí)近平為領(lǐng)導(dǎo)的黨中央為國(guó)土空間規(guī)劃落地從行政體制管理方面提供了保障。新的國(guó)土空間規(guī)劃產(chǎn)生前，各級(jí)政府和規(guī)劃主管部門(mén)及相關(guān)部門(mén)積極探索、傾力協(xié)作，通過(guò)“兩規(guī)合一”、“三規(guī)同步”、“多規(guī)融合”、“省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)” 等試點(diǎn)工作，積極探索各類(lèi)規(guī)劃有機(jī)融合，為國(guó)土空間規(guī)劃誕生提供了實(shí)踐基礎(chǔ)[1]。

1 國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵與發(fā)展

國(guó)土空間規(guī)劃是按照我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體的戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展方向以及規(guī)劃區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然等，針對(duì)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)以及在整治過(guò)程和保護(hù)環(huán)節(jié)采取綜合性戰(zhàn)略的部署書(shū)，同時(shí)也是國(guó)土重大建設(shè)活動(dòng)的綜合空間布局。國(guó)土空間規(guī)劃主要是包含了國(guó)土空間合理布局以及整體開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃整合。目前，在現(xiàn)行的規(guī)劃體系中，所呈現(xiàn)的縱向以及橫向都是互相滲透的運(yùn)行特征，其中在內(nèi)容有重復(fù)、有交叉等，在標(biāo)準(zhǔn)上也有很多復(fù)雜的問(wèn)題，給整體規(guī)劃帶來(lái)了很大的困難。特別是在市、縣各級(jí)規(guī)劃工作中，因?yàn)橐?guī)劃存在用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限、法規(guī)體系以及編制審批等方面不同，各類(lèi)的規(guī)劃中矛盾存在很多，也容易爆發(fā)，造成內(nèi)容上有沖突，管制有重疊和錯(cuò)位，同時(shí)還存在互相牽制，審批復(fù)雜等方面問(wèn)題，另外，造成了空間資源利用的碎片化和資源管控出現(xiàn)混亂等問(wèn)題，因此規(guī)劃的執(zhí)行效果有所降低。在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時(shí)代下，建立數(shù)據(jù)共建、共用、共享，支撐國(guó)土空間規(guī)劃，將其融入大數(shù)據(jù)是非常必要的，讓國(guó)土空間規(guī)劃編制方式有所轉(zhuǎn)變，同時(shí)構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，將規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)以及科學(xué)性和實(shí)用性得到明確[2]。

2 我國(guó)空間規(guī)劃面臨的問(wèn)題

2.1 空間規(guī)劃種類(lèi)眾多

我國(guó)涉及到空間方面的各類(lèi)規(guī)劃內(nèi)容廣，種類(lèi)多。按照類(lèi)型劃分，就包含了主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃。而不同類(lèi)型的空間規(guī)劃也對(duì)應(yīng)了不同的行政級(jí)別，國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)。如主體功能區(qū)規(guī)劃，包括全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃。而城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃所涉及到的規(guī)劃類(lèi)型更為多樣，如全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，省域鎮(zhèn)域體系規(guī)劃，城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，其中城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃還有對(duì)應(yīng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃和各相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

2.2 規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊

在規(guī)劃中往往會(huì)遇到這樣的問(wèn)題，不同的政府職能管理部門(mén)針對(duì)自己所需編制專(zhuān)項(xiàng)的規(guī)劃，如對(duì)于同一個(gè)城鎮(zhèn)，編制有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、造林規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各種相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。不同規(guī)劃編制內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)不同，導(dǎo)致編制的內(nèi)容、方向、技術(shù)路線(xiàn)等方面均會(huì)產(chǎn)生差異。而各種規(guī)劃因工作中缺少協(xié)調(diào)和銜接，規(guī)劃職能邊界模糊，政府各職能部門(mén)僅負(fù)責(zé)本部門(mén)工作，在實(shí)施的過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)各種的不協(xié)調(diào)，如規(guī)劃審批時(shí)序問(wèn)題、規(guī)劃的內(nèi)容交叉重疊甚至沖突的問(wèn)題。規(guī)劃內(nèi)容的重疊給規(guī)劃工作造成了工作量的增加；規(guī)劃內(nèi)容的沖突，給政府在實(shí)施規(guī)劃過(guò)程中和后期管理中都帶來(lái)了很多的困擾。但是因此而去修改原規(guī)劃，就會(huì)使規(guī)劃周期大幅延長(zhǎng)，降低工作效率以及規(guī)劃管理的權(quán)威性[3]。

2.3 規(guī)劃管理時(shí)效性差

我國(guó)的規(guī)劃管理部門(mén)受到政績(jī)考核、績(jī)效導(dǎo)向、政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)思路變化等因素，導(dǎo)致規(guī)劃剛性不足、法律效力薄弱、連續(xù)性差等問(wèn)題。規(guī)劃缺乏時(shí)效性，經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題就是“計(jì)劃趕不上變化”，規(guī)劃經(jīng)常變化和調(diào)整，對(duì)于已批規(guī)劃也經(jīng)常進(jìn)行修改和調(diào)整工作，同時(shí)規(guī)劃雖然經(jīng)過(guò)復(fù)雜的審批流程，具有法律效力，但是仍與法律有很大差距，面對(duì)各方利益或?qū)嶋H情況，往往首先犧牲的就是已批的規(guī)劃。

3 新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)應(yīng)措施

3.1 做好過(guò)渡期內(nèi)現(xiàn)有空間規(guī)劃的銜接

協(xié)同自然資源部印發(fā)的《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87 號(hào)）要求，國(guó)土空間規(guī)劃編制工作全面啟動(dòng)，真正意義上實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。單獨(dú)的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃不再新編和報(bào)批。已經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃期至2020 年后的空間規(guī)劃，按照新的國(guó)土空間規(guī)劃編制要求，將合法合規(guī)編制的規(guī)劃成果納入新編制的同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中。結(jié)合國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的建設(shè)，對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃實(shí)施中存在矛盾的圖斑，按照國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖” 要求，作一致性處理，做好過(guò)渡期內(nèi)現(xiàn)有空間規(guī)劃的銜接協(xié)同。

3.2 構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃完整的體系縱向銜接

國(guó)土空間規(guī)劃要想發(fā)揮其作用，就需要采取進(jìn)一步的優(yōu)化和建設(shè)工作，要將空間規(guī)劃體系采取構(gòu)建，要有上下溝通的銜接性，從頂層到基層做到分工明確，按照法律落實(shí)和執(zhí)行。①縱向銜接。國(guó)家和省級(jí)在規(guī)劃上要將戰(zhàn)略性和宏觀性采取整體的分析，要將國(guó)家的宏觀的目標(biāo)和戰(zhàn)略有所表明，同時(shí)涉及到原則性問(wèn)題，要起到引導(dǎo)和指導(dǎo)作用；地級(jí)規(guī)劃就需要采取上下溝通和協(xié)調(diào)，不僅要按照國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃的精神制定出相應(yīng)的地方特色，同時(shí)要將城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中存在的引導(dǎo)性有所保留，不僅要進(jìn)行到實(shí)際操作層面，還要有管制。②橫向協(xié)調(diào)。規(guī)劃中的橫向協(xié)調(diào)需要和法律所規(guī)定的保持一致，要有層次，在分工上明確，同時(shí)結(jié)構(gòu)清晰，在標(biāo)準(zhǔn)上都是統(tǒng)一的。主體功能區(qū)規(guī)劃是一項(xiàng)整體的規(guī)劃，其中有約束性和戰(zhàn)略性，同時(shí)還有指導(dǎo)作用，要向著橫向?qū)用嫒ヒ?guī)劃。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃有所推薦，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)能夠全面、可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要措施，同時(shí)也是保障社會(huì)能夠健康發(fā)展的保障。只有將方向有所明確，正確地認(rèn)識(shí)問(wèn)題處理問(wèn)題，才能確保國(guó)土規(guī)劃的時(shí)效性、科學(xué)性和實(shí)用性，新時(shí)期的發(fā)展特征才能符合，也是國(guó)家法制保障的政策性文件，需要將自身的應(yīng)用功能有所發(fā)揮。