城市生活污水處理項(xiàng)目非技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

龍騰飛

(美華環(huán)境工程(上海)有限公司，上海 200082)

1 城市生活污水項(xiàng)目非技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

近幾年，中國(guó)環(huán)保類法律法規(guī)的頻頻出臺(tái)和變動(dòng)[1]，對(duì)城市發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)?！端廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱“水十條”)于2015年2月出臺(tái)，目標(biāo)是到2020年，長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良(達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類)比例總體達(dá)到70%以上，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)，地級(jí)及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體高于93%，全國(guó)地下水質(zhì)量極差的比例控制在15%左右，近岸海域水質(zhì)優(yōu)良(一、二類)比例達(dá)到70%左右。

“水十條”的出臺(tái)將會(huì)大大加速污水處理市場(chǎng)的發(fā)展，污水處理新建或提標(biāo)改建項(xiàng)目也會(huì)加速上馬。然而，污水處理項(xiàng)目的建設(shè)面臨著一系列非技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，例如利益相關(guān)者的識(shí)別、評(píng)估和參與機(jī)制的建議，以及對(duì)非技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)上的缺失等，當(dāng)然也存在著前所未有的機(jī)遇，其表現(xiàn)在利益相關(guān)者參與與合作、充分評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、制定合理的行動(dòng)計(jì)劃三者相加得到的可持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。據(jù)此，筆者提出社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的方法，從而明確在項(xiàng)目非技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管控中對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行識(shí)別和管控的方法。

2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的特點(diǎn)

首先需要在傳統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)等中國(guó)法律法規(guī)要求的項(xiàng)目評(píng)價(jià)內(nèi)容中引入社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，而不僅僅是要求在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程中要重視公眾參與。社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是把社會(huì)分析和公眾參與融入發(fā)展項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施的一種方法和手段[1]。社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)更多地從人的因素來(lái)考慮工程與人以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的互動(dòng)關(guān)系，借助開(kāi)展項(xiàng)目評(píng)價(jià)的機(jī)會(huì)，建立利益相關(guān)者參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各方對(duì)項(xiàng)目的積極參與，使各方的訴求得以交流，其結(jié)果用于對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案進(jìn)行優(yōu)化，從而極大程度上降低項(xiàng)目開(kāi)發(fā)對(duì)社區(qū)造成的負(fù)面影響，獲得各利益相關(guān)方對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的支持，最大化項(xiàng)目效益的發(fā)揮。

城市生活污水處理項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)由于其行業(yè)特性，與環(huán)境評(píng)價(jià)緊密相聯(lián)。對(duì)于城市生活污水處理項(xiàng)目而言，除了建設(shè)項(xiàng)目的一般影響以外，城市生活污水處理項(xiàng)目還需要設(shè)置一定的緩沖區(qū)，特別是大型城市生活污水處理廠的建設(shè)，在技術(shù)上和環(huán)境上會(huì)計(jì)算項(xiàng)目所需要的緩沖區(qū)，因此污水處理廠的影響范圍需要結(jié)合技術(shù)手段和對(duì)非技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估來(lái)最終確定。需要參考環(huán)境評(píng)價(jià)部門所作的調(diào)查研究，環(huán)境評(píng)價(jià)部門會(huì)通過(guò)進(jìn)行嗅覺(jué)測(cè)試等方法確定項(xiàng)目影響范圍，社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)則需要在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行調(diào)查，從社會(huì)學(xué)的角度提出影響范圍，其需要考慮的因素包括以下幾點(diǎn)。

(1)基于技術(shù)上確定的紅線范圍進(jìn)行征地拆遷后，對(duì)剩余的未搬遷村組的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況造成的影響。

(2)基于訪談，識(shí)別剩余未搬遷村組對(duì)未來(lái)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)帶來(lái)的潛在印象，并就此和當(dāng)?shù)卣晚?xiàng)目辦進(jìn)行商討，明確是否需要對(duì)項(xiàng)目的紅線范圍進(jìn)行修正。

(3)基于現(xiàn)場(chǎng)踏勘，評(píng)估技術(shù)方法計(jì)算的紅線范圍是否會(huì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，例如若是紅線劃定區(qū)域的搬遷會(huì)對(duì)臨近商鋪造成影響，引發(fā)社會(huì)矛盾，則在社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)估過(guò)程中需要識(shí)別，并制定預(yù)防措施。

(4)通過(guò)環(huán)境和社會(huì)兩個(gè)評(píng)價(jià)單位的協(xié)作，連同各利益相關(guān)方，一起確定污水處理廠的影響范圍，從而在理論的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際情況，避免不必要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素引發(fā)的矛盾，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施造成影響?；诖耍鞘猩钗鬯幚眄?xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)過(guò)程可以為：社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查(訪談、座談、問(wèn)卷調(diào)查)→識(shí)別負(fù)面影響(評(píng)估負(fù)面影響的程度)→鑒別社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)(構(gòu)筑公眾參與機(jī)制)→提出措施和建議。

值得強(qiáng)調(diào)的是，上述流程強(qiáng)調(diào)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的過(guò)程實(shí)際上是利益相關(guān)者參與機(jī)制的建立過(guò)程，也是參與的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，除了識(shí)別項(xiàng)目的影響因素并作出評(píng)價(jià)以外，評(píng)價(jià)過(guò)程的利益相關(guān)者參與更是讓項(xiàng)目獲得各方支持的機(jī)會(huì)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)該借助社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)所建議起來(lái)的參與機(jī)制，讓各方充分了解項(xiàng)目的正面效益和對(duì)負(fù)面影響的管理辦法，從而獲得各方的支持，這才是社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的真正價(jià)值所在。

3 社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中利益相關(guān)者交互式參與模式

3.1 主要利益相關(guān)者的鑒別

利益相關(guān)者是指與投資項(xiàng)目有直接或間接利害關(guān)系，并對(duì)項(xiàng)目的成功與否有直接或間接影響的有關(guān)各方，一般包括項(xiàng)目的受益人、受影響人、為項(xiàng)目提供資金的機(jī)構(gòu)、有關(guān)的項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)(包括計(jì)劃、設(shè)計(jì)、咨詢、管理機(jī)構(gòu)等)[2]。利益相關(guān)者主要體現(xiàn)在其對(duì)項(xiàng)目的感興趣程度和對(duì)項(xiàng)目造成的影響力，可分為以下四類。

(1)對(duì)項(xiàng)目感興趣程度高，且影響力大(例如具有決策權(quán))：需要對(duì)這組利益相關(guān)者進(jìn)行充分的參與，讓其參與到項(xiàng)目的決策過(guò)程，依靠他們對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和目標(biāo)設(shè)置進(jìn)行明確和優(yōu)化，為項(xiàng)目的成功奠定基礎(chǔ)。

(2)對(duì)項(xiàng)目感興趣程度高，但影響力較小：對(duì)這組利益相關(guān)者要保持項(xiàng)目信息對(duì)其暢通無(wú)阻，讓其能夠獲得想要獲得的項(xiàng)目信息。

(3)對(duì)項(xiàng)目感興趣程度低，但影響力大：對(duì)這組利益相關(guān)者需要保持其對(duì)項(xiàng)目的參與，例如通過(guò)邀請(qǐng)或訪談讓其參與到項(xiàng)目的全過(guò)程中。

(4)對(duì)項(xiàng)目感興趣程度低，且影響力小：對(duì)這組利益相關(guān)者需要保持關(guān)注。

3.2 建立交互式利益相關(guān)者參與機(jī)制

對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行識(shí)別后，更重要的是建立利益相關(guān)者的交互式參與機(jī)制，根據(jù)上文分析，對(duì)不同的利益相關(guān)者讓其在不同程度上對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行參與。但是參與機(jī)制的設(shè)置也需要注意，避免機(jī)制設(shè)置的不完善。很多時(shí)候，社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的工作者建立機(jī)制后成為協(xié)調(diào)者，但是有時(shí)又需要考慮外界力量對(duì)參與機(jī)制的干預(yù)，同事又要控制外部干預(yù)，因?yàn)闆](méi)有外部的干預(yù)，有些需要大量資金和新技術(shù)的項(xiàng)目又無(wú)法開(kāi)展或依靠當(dāng)?shù)厝碎_(kāi)展的難度很大。假若外來(lái)者不能恰當(dāng)?shù)鼗虺晒Φ貛椭鮿?shì)群體參與，那么項(xiàng)目很容易由少數(shù)“精英”所控制。

利益相關(guān)者的交互式參與就是為了避免這些問(wèn)題的產(chǎn)生而提出的一種公眾參與模式。這是一種平等的參與機(jī)制，以建立平臺(tái)的模式讓各方都能參與并表達(dá)訴求，從而首先在一定程度上先滿足順暢的溝通。交互式參與提倡在公眾參與平臺(tái)上的平等對(duì)話，借助信息的自由流動(dòng)來(lái)完成溝通：多向互動(dòng)、信息傳遞、信息交流、信息反饋、信息管理等。這個(gè)平臺(tái)為決策者提供了必要的信息，而且也使得項(xiàng)目的設(shè)計(jì)過(guò)程更加公開(kāi)透明，從而獲得良好的參與成果。

3.3 項(xiàng)目評(píng)價(jià)：效益VS影響

社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的最終目的是評(píng)價(jià)項(xiàng)目存在的效益，識(shí)別項(xiàng)目存在的影響，并針對(duì)影響制定方案，從而減緩影響，擴(kuò)大效益。對(duì)于城市生活污水項(xiàng)目而言，需要對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，模擬項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響給項(xiàng)目開(kāi)發(fā)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和后果，使污水處理項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理符合項(xiàng)目所在地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)[3,4]、當(dāng)?shù)鼐唧w情況和目標(biāo)人口的具體發(fā)展需要，提高項(xiàng)目實(shí)施的效果，使項(xiàng)目能為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。項(xiàng)目還需要在評(píng)價(jià)過(guò)程通過(guò)模型來(lái)計(jì)算污水處理項(xiàng)目的一次性投入和長(zhǎng)期運(yùn)行成本，從而平衡各種投入，做出合理投資方面的建議。

3.4 措施和建議

一般地，可以按照下面給出的例子展示的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行考量，當(dāng)然這些風(fēng)險(xiǎn)和建議都需要一一對(duì)應(yīng)，在具體項(xiàng)目實(shí)施中需要進(jìn)行細(xì)化處理，從而提高可操作性。

(1)項(xiàng)目設(shè)計(jì)未經(jīng)過(guò)優(yōu)化。對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位進(jìn)行訪談，討論對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化的措施，從而減緩項(xiàng)目施工和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所造成的負(fù)面影響，例如通過(guò)項(xiàng)目場(chǎng)地布置的優(yōu)化，減少征地拆遷的影響，減少周圍社區(qū)的健康風(fēng)險(xiǎn)。

(2)征地拆遷導(dǎo)致的貧困。對(duì)移民的補(bǔ)償款的用途進(jìn)行調(diào)查，了解補(bǔ)償之后他們的打算，從而初步判斷補(bǔ)償款對(duì)移民恢復(fù)生產(chǎn)生活所起到的作用。

(3)安置補(bǔ)償對(duì)未來(lái)生產(chǎn)生活造成的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)擬選的移民安置方案進(jìn)行調(diào)查，對(duì)安置方案進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)，以確定移民安置方案是否有利于移民安置和生產(chǎn)生活恢復(fù)。

4 結(jié)語(yǔ)

在城市生活污水處理項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)過(guò)程中，要著重去識(shí)別項(xiàng)目施工、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中即將產(chǎn)生負(fù)面的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，對(duì)其進(jìn)行分析，并反饋給項(xiàng)目決策者進(jìn)行深入研究，盡量在項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)過(guò)程中就能夠規(guī)避這些可預(yù)見(jiàn)的影響，從而管控風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目實(shí)施的既定目標(biāo)，這才是評(píng)價(jià)的最終目的。