基于功能性監(jiān)管的雄安新區(qū)金融監(jiān)管框架設(shè)計(jì)思路

張若望 王麗媛 張效梅 樸善玉 崔維康

一、雄安新區(qū)金融監(jiān)管框架設(shè)計(jì)指導(dǎo)思想

雄安新區(qū)建設(shè)的設(shè)計(jì)和實(shí)施是以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，中央政府和地方政府為雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)，尤其是新區(qū)的金融發(fā)展和金融監(jiān)管工作制定并出臺(tái)了一系列政策進(jìn)行指引。比如，在國務(wù)院發(fā)布的指導(dǎo)意見中提出：“推進(jìn)綜合性、功能性金融監(jiān)管體制改革，探索建立符合國際規(guī)則的金融監(jiān)管框架，”“實(shí)現(xiàn)雄安新區(qū)所有金融活動(dòng)監(jiān)管全覆蓋，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)底線?！痹?019年河北省政府工作報(bào)告中，許勤省長提出要“高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)?！薄皥?jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的底線。”這些政策指引為雄安新區(qū)的金融監(jiān)管框架設(shè)計(jì)和金融監(jiān)管工作實(shí)施指明了方向，即本文闡述的以功能性監(jiān)管為基礎(chǔ)的雄安新區(qū)金融監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)思路。功能性金融監(jiān)管是以金融體系所實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)金融功能為劃分方法，對(duì)不同功能的金融活動(dòng)分類實(shí)施監(jiān)管的監(jiān)管方式，是目前在金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營不斷加深的背景下，主要發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管工作和金融監(jiān)管改革的理論指導(dǎo)，是金融監(jiān)管領(lǐng)域的世界性趨勢(shì)。

二、雄安新區(qū)金融監(jiān)管面臨的問題

（一）金融控股公司監(jiān)管

2018年以來，新區(qū)金融機(jī)構(gòu)入駐工作不斷推進(jìn)。在我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的大趨勢(shì)下，隨著大型金融機(jī)構(gòu)的陸續(xù)進(jìn)入，對(duì)金融控股公司的監(jiān)管成為雄安新區(qū)金融監(jiān)管面臨的重要問題。現(xiàn)階段，我國對(duì)金融控股公司的監(jiān)管尚不健全，公司內(nèi)部沒有建立起有力的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控制度，公司外部也沒有直接監(jiān)管的法律制度，使得金融控股公司內(nèi)部復(fù)雜的結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)得不到有效控制，容易引起區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)甚至系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）支持綠色金融發(fā)展

根據(jù)雄安新區(qū)“綠色生態(tài)宜居新城區(qū)”的建設(shè)定位，新區(qū)的綠色發(fā)展要以經(jīng)濟(jì)的綠色增長為出發(fā)點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)的綠色增長離不開綠色金融的支持，因此，雄安新區(qū)的金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)支持而不是控制新區(qū)的綠色金融發(fā)展。雄安新區(qū)建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的三縣、污染性行業(yè)在三縣占比較大，整個(gè)區(qū)域金融支持水平仍較低，在此條件下，金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)對(duì)雄安新區(qū)綠色金融體系的建立發(fā)揮前瞻性的作用，積極扶持新區(qū)的金融機(jī)構(gòu)和人才開展綠色金融業(yè)務(wù)和服務(wù)。

（三）以金融監(jiān)管促進(jìn)金融創(chuàng)新

在建設(shè)“綠色生態(tài)宜居新城區(qū)”的同時(shí)，雄安新區(qū)也在積極打造“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)”，要求集聚銀行、證券、信托、保險(xiǎn)、租賃等金融業(yè)態(tài)，依法合規(guī)推進(jìn)金融創(chuàng)新，推廣應(yīng)用先進(jìn)金融科技。怎樣實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管對(duì)金融創(chuàng)新的促進(jìn)而不是抑制，需要加深對(duì)新型金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新關(guān)系的理解，并建立切實(shí)可行的新型金融監(jiān)管框架和配套制度。

（四）民間金融監(jiān)管覆蓋

民間金融可以實(shí)現(xiàn)正規(guī)金融市場(chǎng)無法實(shí)現(xiàn)的金融功能，是對(duì)正規(guī)金融的有益補(bǔ)充并與正規(guī)金融產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)金融資源的優(yōu)化配置，滿足金融市場(chǎng)的多樣化融資需求。但民間金融的風(fēng)險(xiǎn)積聚也會(huì)對(duì)金融市場(chǎng)造成威脅，誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)事件。因此，也應(yīng)當(dāng)健全金融監(jiān)管框架，將雄安新區(qū)的民間金融納入到金融監(jiān)管的保護(hù)下，從而實(shí)現(xiàn)雄安新區(qū)所有金融活動(dòng)監(jiān)管全覆蓋。

（五）實(shí)現(xiàn)監(jiān)管制衡

合理的金融監(jiān)管框架應(yīng)當(dāng)保證金融市場(chǎng)的穩(wěn)健高效運(yùn)行，并采取有效措施防范金融風(fēng)險(xiǎn)的積聚，同時(shí)，不應(yīng)當(dāng)使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限過分膨脹而產(chǎn)生尋租、舞弊等現(xiàn)象。這樣就需要在設(shè)計(jì)和建立金融監(jiān)管框架時(shí)，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部或不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立制衡或引入競(jìng)爭(zhēng)，造成監(jiān)管者在促進(jìn)金融發(fā)展時(shí)努力為金融活動(dòng)服務(wù)，在制裁金融犯罪時(shí)依法依規(guī)進(jìn)行處理的局面。

三、基于功能性監(jiān)管的雄安新區(qū)金融監(jiān)管框架設(shè)計(jì)思路

針對(duì)以上部分提出的雄安新區(qū)面臨的金融監(jiān)管問題，本文認(rèn)為可以通過合理的金融監(jiān)管框架設(shè)計(jì)來解決，并提出設(shè)計(jì)思路如下：

（一）對(duì)金融控股公司的監(jiān)管

對(duì)金融控股公司這一類大型全國性金融機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于中國人民銀行。①由中國人民銀行在雄安新區(qū)設(shè)立分行，對(duì)在雄安新區(qū)注冊(cè)成立的金融控股公司的母公司進(jìn)行管理，由母公司向人民銀行雄安分行申請(qǐng)其下屬子公司所需要的金融牌照并對(duì)其下屬子公司進(jìn)行日常管理。②制定《金融控股公司法》，并由中國人民銀行雄安分行制定相應(yīng)的規(guī)章，完善監(jiān)管雄安新區(qū)的金融控股公司的配套法律制度。③促進(jìn)雄安新區(qū)金融控股公司建立有力的內(nèi)部控制制度，并接受中國人民銀行雄安分行的監(jiān)督檢查。④對(duì)于具有系統(tǒng)重要性的雄安新區(qū)金融控股公司，由國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)進(jìn)行識(shí)別，并委托中國人民銀行雄安分行進(jìn)行監(jiān)管。⑤促進(jìn)金融控股公司自律組織的組建，并由中國人民銀行進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。

（二）單獨(dú)的綠色金融發(fā)展促進(jìn)機(jī)構(gòu)

建立由雄安新區(qū)管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的雄安新區(qū)金融工作局，下設(shè)綠色金融發(fā)展促進(jìn)中心，綠色金融發(fā)展促進(jìn)中心負(fù)責(zé)制定涉及綠色金融的各項(xiàng)政策，并對(duì)綠色金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。首先，加大新區(qū)綠色金融政策支持力度，比如對(duì)綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的發(fā)展和建設(shè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、投融資政策方面給予優(yōu)惠，對(duì)開展綠色金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行優(yōu)惠，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)落戶雄安；其次，加大新區(qū)綠色金融專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，幫助金融機(jī)構(gòu)在招聘時(shí)選擇具有綠色金融專業(yè)知識(shí)的人才，對(duì)現(xiàn)有金融從業(yè)人員開展綠色金融教育；再次，加大對(duì)新區(qū)綠色金融的宣傳力度，使企業(yè)和社會(huì)公眾了解綠色金融的優(yōu)勢(shì)、相關(guān)法規(guī)和優(yōu)惠政策，樹立綠色金融發(fā)展理念。

（三）針對(duì)金融創(chuàng)新的監(jiān)管沙盒

監(jiān)管沙盒的理念來源于英國。監(jiān)管沙盒可以為金融科技創(chuàng)新提供實(shí)驗(yàn)產(chǎn)品和服務(wù)的虛擬空間，在該虛擬空間內(nèi)企業(yè)的金融科技創(chuàng)新不受常規(guī)法律框架的制約。監(jiān)管沙盒的優(yōu)勢(shì)主要包括：可以控制測(cè)試時(shí)間、空間和金融消費(fèi)者等關(guān)鍵因素以降低風(fēng)險(xiǎn)，可以為創(chuàng)新者和監(jiān)管者提供良好的溝通機(jī)制以快速實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新產(chǎn)品的市場(chǎng)化，可以在提高監(jiān)管效率的同時(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

將監(jiān)管沙盒的方法應(yīng)用于雄安新區(qū)金融創(chuàng)新的監(jiān)管工作，可在雄安新區(qū)金融工作局下設(shè)監(jiān)管沙盒公司這一非盈利性公司。由金融工作局制定創(chuàng)新產(chǎn)品的準(zhǔn)入條件和測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管沙盒公司與創(chuàng)新公司共同確定測(cè)試時(shí)間。在流程上，由創(chuàng)新公司提出測(cè)試申請(qǐng)，監(jiān)管沙盒公司進(jìn)行測(cè)試和評(píng)估并出具意見。

（四）民間金融監(jiān)管正規(guī)化

由于地方政府對(duì)本地區(qū)金融活動(dòng)的信息掌握度較高，民間金融的監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)由地方政府承擔(dān)?？稍谛郯残聟^(qū)金融工作局下設(shè)立民間金融監(jiān)管處，賦予其正規(guī)化的監(jiān)管職權(quán)：①制定基本的監(jiān)管制度，比如對(duì)民間金融活動(dòng)的正規(guī)化指導(dǎo)、對(duì)民間金融利率范圍的限定、對(duì)地方金融活動(dòng)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)等；②對(duì)民間金融組織的市場(chǎng)進(jìn)入或退出進(jìn)行備案、對(duì)民間借貸進(jìn)行登記備案，使得民間金融活動(dòng)透明化，實(shí)現(xiàn)民間金融正規(guī)化，降低風(fēng)險(xiǎn)；③研究設(shè)計(jì)民間金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，包括對(duì)集資規(guī)模和利率水平的監(jiān)測(cè)，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)民間金融動(dòng)態(tài)、資金流動(dòng)的掌握，及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)；④對(duì)違法的民間金融活動(dòng)進(jìn)行懲罰等。

（五）雙峰模式實(shí)現(xiàn)監(jiān)管制衡

綜合以上的設(shè)計(jì)思路，本文提出的雄安新區(qū)金融監(jiān)管框架具有雙峰模式的特征：由中國人民銀行雄安分行負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司的監(jiān)管；由雄安新區(qū)管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的金融工作局負(fù)責(zé)對(duì)綠色金融、金融創(chuàng)新和民間金融的監(jiān)管；兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)工作由國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)負(fù)責(zé)。通過這一設(shè)計(jì)思路，可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的權(quán)力制衡。

四、政策建議

為了發(fā)揮上述雄安新區(qū)金融監(jiān)管框架的優(yōu)勢(shì)，必須在監(jiān)管執(zhí)行過程中注意以下幾點(diǎn)：

（一）以促發(fā)展為監(jiān)管理念

必須以促進(jìn)發(fā)展作為雄安新區(qū)金融監(jiān)管工作的理念，在監(jiān)管過程中培養(yǎng)具有國際視野和發(fā)展眼光的監(jiān)管人才，引導(dǎo)和鼓勵(lì)多種類型的金融活動(dòng)在雄安落地生根，并實(shí)現(xiàn)正規(guī)化和法制化，積極為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供產(chǎn)品和服務(wù)。

（二）監(jiān)管思路靈活創(chuàng)新

在監(jiān)管政策的制定和實(shí)施過程中，必須堅(jiān)持思路的靈活創(chuàng)新。吸取世界先進(jìn)國家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合雄安新區(qū)發(fā)展實(shí)際進(jìn)行再創(chuàng)新。在引入控股公司監(jiān)管及監(jiān)管沙盒等方式時(shí)，不僅要搞清楚其在監(jiān)管相應(yīng)領(lǐng)域時(shí)的優(yōu)勢(shì)和弊端，也要建立適應(yīng)雄安地方特點(diǎn)的配套政策措施，不能使先進(jìn)的方式方法產(chǎn)生不服水土的反應(yīng)。

（三）區(qū)分監(jiān)管制衡與監(jiān)管重疊

在雄安新區(qū)金融監(jiān)管框架的建設(shè)中要區(qū)分監(jiān)管制衡與監(jiān)管重疊的概念。監(jiān)管制衡是為了預(yù)防監(jiān)管權(quán)力被濫用而采取的機(jī)制，監(jiān)管權(quán)力被濫用將使監(jiān)管者對(duì)金融市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母深A(yù)，而削弱市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，嚴(yán)重?fù)p害公共利益，最終導(dǎo)致監(jiān)管的失靈。監(jiān)管重疊是指不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)同一事項(xiàng)同時(shí)具有監(jiān)管權(quán)時(shí)，造成重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象。監(jiān)管重疊會(huì)造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)及被監(jiān)管者成本增加等不利結(jié)果，必須予以避免。