農(nóng)村飲用水利益主體困境及制度成因研究

王世錦

[摘要]隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，當前階段，傳統(tǒng)的農(nóng)村飲用水供給制度難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及農(nóng)戶對飲用水的需求，農(nóng)村飲用水有效供給嚴重不足的問題制約著我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展?；谵r(nóng)村飲用水利益主體視角，對農(nóng)村飲用水利益主體在供水過程中的困境及制度成因進行分析，提出了農(nóng)村飲用水利益主體困境的解決路徑。

[關鍵詞]農(nóng)村飲用水;利益主體;飲用水供給

[中圖分類號]D922.66[文獻標識碼]A

水是生命的源泉，是人類生存的基礎。我國是一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)問題”在現(xiàn)階段已經(jīng)成為影響我國農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展腳步的重要因素。由于公共產(chǎn)品供給在某一方面決定某地區(qū)經(jīng)濟水平，隨著農(nóng)村地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代化進程加速，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平提升與質量保障是重中之重。飲用水作為準公共物品的一種，通過經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，其在我國農(nóng)村供給水平在一定程度上獲得提升;同時，由于農(nóng)村飲用水利益主體間的困境，農(nóng)村飲用水的供給制度問題也隨之顯現(xiàn)。

1金鄉(xiāng)縣農(nóng)村飲用水利益主體的困境

在農(nóng)村飲用水問題分析過程中，主要涉及到政府和農(nóng)戶兩大利益主體。通過分析政府和農(nóng)戶利益主體在農(nóng)村飲用水供給中遇到的問題，能夠更深入了解農(nóng)村飲用水供給機制在實際運行中的問題，為進一步提出農(nóng)村飲用水供給創(chuàng)新模式打下基礎。

1.1政府在農(nóng)村飲用水中的困境

政府財政資金不足是農(nóng)村飲用水供給面臨的重要問題。由于傳統(tǒng)上政府部門較為單一的投資體制，使得其在承擔水利項目建設的過程中財政負擔過重。相對于私營資本來說，政府的公共資本投資可能會出現(xiàn)資金使用效率低下的現(xiàn)象，通常的表現(xiàn)是重復建設嚴重，本已有限的政府資金被嚴重浪費;而由于資本的逐利性，民間投資者對自己手中的錢進行投資、決策時，往往可以做到“精打細算、斤斤計較”。

1.2農(nóng)戶在農(nóng)村飲用水中的困境

農(nóng)戶在農(nóng)村飲用水供給中普遍存在參與供給程度不深的問題。通過實地調研數(shù)據(jù)可以看出54.8%的村民認為目前村民參與的積極性不高，處于一般或不積極的狀態(tài)，沒有意愿為村中公共物品供給出力。同時在對現(xiàn)行水價的滿意度的調查結果顯示，大部分農(nóng)戶對現(xiàn)行的水價設定比較滿意，但有部分農(nóng)戶對現(xiàn)行水價表示不滿意（見表1）。

通過實地訪談了解到，受訪農(nóng)戶對參與飲用水供給積極性不高的原因主要是由于年齡及身體狀況存在問題，由此可見農(nóng)民參與能力與農(nóng)民自身是大有關聯(lián)的。很多村民參與能力較弱，而留守的農(nóng)村婦女知識層次比農(nóng)村里的的青年、壯年勞動力要差，同時，在外務工人員留村時間少，在時間與精力上都不能為農(nóng)村公共物品供給提供保證。同時對現(xiàn)行水價的滿意度的調查結果顯示，大部分農(nóng)戶對現(xiàn)行的水價設定比較滿意，但有部分農(nóng)戶對現(xiàn)行水價表示不滿意。

1.3農(nóng)村飲用水利益主體的整體困境

從利益主體的角度出發(fā)，政府所面臨的困境主要有政府財政資金供給成本高、供給效率低且管理缺失、供給責任分配不合理等，而農(nóng)戶所面臨的困境主要是參與供給程度不深，對飲用水供給路徑產(chǎn)生依賴等制度困境。造成這種利益主體困境的制度困境是多方面的，其中一方面是農(nóng)村飲用水供給制度運行層面中的供給制度的困境，主要是原有的單一供給模式的困境;另一方面是制度變遷層面中的供給路徑依賴效應的困境，主要是農(nóng)戶對原有的供給路徑產(chǎn)生依賴效應的困境。因此，農(nóng)村飲用水利益主體的整體困境是由于整個公共產(chǎn)品供給制度體系存在的制度困境，原有的公共產(chǎn)品供給制度在制度運行層面和制度變遷層面都存在制度困境。

2農(nóng)村飲用水利益主體困境的制度成因分析

2.1未壓采地下水政策時政府與農(nóng)戶的策略分析

2.1.1 未壓采地下水前政策法規(guī)。在政策法規(guī)方面，在未壓采地下水前，關于水量控制未明確規(guī)定約束政策，且針對農(nóng)村的政策法規(guī)較少。1980年之前，我國農(nóng)村地區(qū)的用水活動基本是以村民小組為單位，灌溉模式是以小組為單位的方式進行，供水站與農(nóng)民之間形成了相對穩(wěn)定的供需關系?？傮w而言，我國在未壓采地下水前政策法規(guī)約束規(guī)定相對寬松，雖然其中關于飲用水的問題只是部分原則性的規(guī)定，但也存在控制用水量的意識，一方面為進一步制定飲用水相關的政策法規(guī)提供基本法的支撐，另一方面，它支持促進農(nóng)村飲用水供水和水質安全。

在客觀條件方面，在未推行壓采地下水政策時，我國農(nóng)村地區(qū)本身存在水資源利用率較低，超采現(xiàn)象較為嚴重的現(xiàn)象，同時由于地下水開采的行為會引起巖溶塌陷、地面沉降等不同程度的地質災害，導致農(nóng)村地區(qū)在不同程度形成了地下水位降落的現(xiàn)象。

2.1.2未壓采地下水前飲用水供水機制。農(nóng)村地區(qū)未壓采地下水前的飲水供應機制相對簡單，主要表現(xiàn)為分散供水和農(nóng)民自主獲取。民國初期，農(nóng)村居民飲用水主要是靠河水和泉水，同時還依靠旱井、水井等給水方式。建國前，農(nóng)村飲用水主要是依靠村里的公共“官井”，同時伴隨著村里的“土井”，這種井水沒有任何凈化設施，相對較臟，但是在大旱年間，農(nóng)戶會選擇飲用這種“土井”水。改革開放之前，農(nóng)村飲用水開始發(fā)展分散式供水方式，開始釆取分池塘用水的形式，采用手壓機井的方式供水。這段時期農(nóng)村地區(qū)的飲用水建設進展速度比較緩慢，還只是停留在加高水井臺、改良水井結構等基礎設施層面。改革開放后，農(nóng)村供水方式改變，通過修建蓄水池等設施，使農(nóng)戶都吃上了自來水，這種供水方式一般都是由村里農(nóng)戶自己打機井，然后以抽水的方式引到每位農(nóng)戶家中。

2.1.3未壓采地下水前農(nóng)戶用水方式。未壓采地下水前，農(nóng)戶用水方式主要有挑水吃、利用機井抽水吃、使用打井壓水吃等傳統(tǒng)方式。由于缺少水表等約束機制，農(nóng)戶普遍存在用水無度的現(xiàn)象，導致農(nóng)村用水浪費嚴重。農(nóng)戶舊的用水方式造成農(nóng)村水資源大幅浪費，這種浪費現(xiàn)象主要是由于在未壓采地下水前，一是大部分農(nóng)村地區(qū)所使用的是機井抽水的傳統(tǒng)方法，這種傳統(tǒng)的抽水方法使得很大一部分水會從水渠中滲漏掉，導致農(nóng)村水資源的利用率很低;二是由于在農(nóng)村地區(qū)的種養(yǎng)殖和加工大戶普遍都以各自打井的方式，用水無節(jié)制;三是農(nóng)村日常生活消耗一般都使用地下水，且地下水可以隨意開采，使得地下水過量使用，地下水浪費嚴重。

2.2壓采地下水政策后政府與農(nóng)戶的策略分析

2.2.1地下水超采的政策法規(guī)約束新規(guī)定。在政策法規(guī)方面，目前我國對地下水超采的政策約束在現(xiàn)有的水資源立法中有所體現(xiàn)。在《水法》和《水污染防治法》等法律中，有防止地下水過度開采的相關立法規(guī)定。如《水法》第36條規(guī)定：“在地下水過度開采的地區(qū)，縣級以上地方人民政府應當采取措施，嚴格控制地下水開采?！痹诳陀^條件方面，雖然政府對地下水超采的政策約束實行了新規(guī)定，但是由于本身地下水資源的稀缺性以及人們過往對地下水資源的不合理開采，使得目前我國地下水資源已經(jīng)在一定程度上遭到破壞，這種現(xiàn)象對人們自身的生活發(fā)展也產(chǎn)生了嚴重影響。

2.2.2農(nóng)戶用水舊的方式鎖定、路徑依賴。實行壓采地下水政策后，農(nóng)村地區(qū)的飲用水供水方式雖發(fā)生轉變，但大部分農(nóng)戶舊的用水方式依然保持鎖定，對舊的路徑產(chǎn)生了依賴。實行壓采地下水政策后，雖然由于農(nóng)戶家中都安裝了自來水管，農(nóng)戶普遍都將自來水作為飲用水及生活水的主要來源，從而摒棄了以前使用的挖水井等傳統(tǒng)的取水方式，但仍有絕大多數(shù)農(nóng)戶并沒有節(jié)水意識，并且會選擇在自家安裝水泵自行抽取飲用水。由此可以看出，雖然國家政策已經(jīng)對地下水超采等行為出臺了相關的政策法規(guī)及約束新規(guī)定，但是由于在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶舊的用水方式已經(jīng)鎖定，對傳統(tǒng)舊的飲用水供給形成了路徑依賴，因此要想使農(nóng)村社會完全擺脫舊的狀態(tài)，邁入新農(nóng)村的理想狀態(tài)，解決農(nóng)村飲用水問題，就需要統(tǒng)籌考量各利益主體多元化的需求和利益，使村民參與公共物品供給的積極性增強，才能突破農(nóng)村社會目前的兩難困境。

2.2.3地下水潛在問題突出、需要創(chuàng)新供水機制。隨著地下水潛在問題突出，雖然政府在政策法律法規(guī)方面對地下水超采進行約束，但是由于地下水本身不足、農(nóng)戶舊的用水方式鎖定以及路徑依賴，因此，解決這一困境需要擴建飲用水的供應渠道，創(chuàng)新供水機制。隨著新農(nóng)村的發(fā)展，改建農(nóng)村飲用水供應網(wǎng)絡、擴建農(nóng)村飲用水供應渠道，創(chuàng)新農(nóng)村飲用水供水機制已經(jīng)迫在眉睫。

3農(nóng)村飲用水利益主體困境的解決路徑——飲用水供給機制創(chuàng)新

針對農(nóng)村飲水利益主體的困境，通過創(chuàng)新農(nóng)村飲水多元化主體供給機制，引入農(nóng)村飲水供應創(chuàng)新模式，是解決困境的有效途徑。現(xiàn)階段，對于我國農(nóng)村飲用水供給中存在的困境，其根本原因是飲用水單中心體制。在這種單中心體制下，農(nóng)村飲用水供給采取的決策方式仍然是自上而下的;而由于城鄉(xiāng)飲用水供給的失衡，城鎮(zhèn)居民可以享受到質量較高的飲用水服務，農(nóng)戶在飲用水供給中獲取的則是質量較低的服務，這對廣大農(nóng)戶而言顯然是不公平的。因此，面對當前農(nóng)村飲水供應存在的問題，一方面要創(chuàng)新農(nóng)村飲水多元化主體的供給機制。完善農(nóng)村飲水多元化主體供給體系，引入農(nóng)村飲水供應創(chuàng)新模式;另一方面，在農(nóng)村飲水供應機制中，應該遵循“政府主導，市場運作，農(nóng)戶參與”的方針，提出促進農(nóng)村飲水供應實體多元化，創(chuàng)造社會資本參與農(nóng)村飲水供水工程建設的新思路。創(chuàng)新農(nóng)村參考供水機制，建立農(nóng)村飲水多元化供給主體。

總之，采用單一的農(nóng)村飲水供應模式很難解決當前的農(nóng)村供水系統(tǒng)和農(nóng)村飲用水供應需求間脫節(jié)帶來的制度困境，農(nóng)村飲水供應不僅要形成政府主導的農(nóng)村飲水多元化供給，還要引入市場運行機制。只有將政府投入，企業(yè)參與，農(nóng)民受益三者有機結合才能保證農(nóng)村飲用水供給質量，提高水資源綜合利用效率，從根本上解決農(nóng)村飲水困境。

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