新形勢下政府投資項目跟蹤審計初探

■賀方志

新形勢下，為拓展政府投資審計監(jiān)督廣度和深度，消除審計監(jiān)督盲區(qū)，解決當前政府投資審計工作中的突出問題，更好地服務(wù)經(jīng)濟社會，是審計部門面臨的新任務(wù)。結(jié)合當前政府投資審計的現(xiàn)狀，筆者粗淺談?wù)勅绾胃玫刈嵶ズ谜顿Y項目全過程跟蹤審計。

一、跟蹤審計的做法

近年來，山東莒縣審計局認真貫徹落實《審計署關(guān)于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》、《山東省審計廳關(guān)于進一步規(guī)范和加強投資審計工作的意見》等有關(guān)規(guī)范投資審計的文件精神，按照審計署、省廳和市局規(guī)范政府投資審計轉(zhuǎn)型的要求，通過健全投資審計工作制度，加強日常跟蹤審計監(jiān)督，強化重點投資項目專項審計，努力實現(xiàn)“八個突破”，進一步規(guī)范完善政府投資審計監(jiān)督機制，有力地規(guī)范政府投資項目建設(shè)和反腐敗源頭治理。

1.思路“突破”。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，依法履行投資審計監(jiān)督職責，提升投資審計質(zhì)量，按照依法、規(guī)范、質(zhì)量、廉潔的要求，牢固樹立投資審計新思路，轉(zhuǎn)變投資審計全覆蓋的理念，實施對具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的重大公共投資工程項目審計全覆蓋，實現(xiàn)無盲區(qū)、無死角的審計監(jiān)督，打造審計亮點和精品。對縣重點工程、重點項目從立項到?jīng)Q算實施全程跟蹤審計監(jiān)督，確保審計監(jiān)督全覆蓋。

2.關(guān)注點“突破”。查處工程突出問題，盯緊關(guān)鍵環(huán)節(jié)。關(guān)注招標投標環(huán)節(jié)，重點查處未招先建、圍標串標等8類問題；關(guān)注合同執(zhí)行環(huán)節(jié)，重點查處違規(guī)分包轉(zhuǎn)包等10類問題；關(guān)注現(xiàn)場施工環(huán)節(jié)，重點查處變更程序、隱蔽工程、施工質(zhì)量、監(jiān)理履職等19類問題。規(guī)范投資建設(shè)管理，保障工程質(zhì)量。

3.觀念“突破”。樹立跟蹤審計就是“早發(fā)現(xiàn)問題、早解決問題、早減少損失”的觀念，目的是通過跟蹤審計及時發(fā)現(xiàn)建設(shè)過程中存在的問題，提出審計建議，完善投資審計制度，從根本上解決問題，把查找問題作為完善制度、正確決策的必要過程，實現(xiàn)投資績效審計全覆蓋，確保政府投資項目規(guī)范運營建設(shè)。

4.領(lǐng)域“突破”。堅持拓展政府投資審計監(jiān)督工作的視野，以服務(wù)政府工作為立腳點，用“大審計”的視角開展工作。嚴格按照審計署規(guī)范投資審計文件的要求，盡快實現(xiàn)投資審計“三個轉(zhuǎn)變”，即：從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，從單一工程造價審計向全面投資審計轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)投資審計向現(xiàn)代投資審計轉(zhuǎn)變。促進相關(guān)單位履職盡責，提高投資績效，深化投融資體制改革和反腐倡廉建設(shè)，提高投資審計的效率和效果。

5.方式“突破”。一是從注重事后審查審核向事前事中跟蹤審計監(jiān)督和檢查處理相結(jié)合的全過程跟蹤審計監(jiān)督轉(zhuǎn)變。在跟蹤審計過程中，審計人員做到“到位不越位，不參與工程管理”，對發(fā)現(xiàn)的問題，提出合理化審計建議，幫助建設(shè)單位提高工程管理水平。二是從注重工程結(jié)算審計向投資項目績效審計轉(zhuǎn)變。三是從查處違規(guī)違紀的糾錯型向建立完善內(nèi)控機制、促進工程規(guī)范管理轉(zhuǎn)變。

6.技術(shù)“突破”。結(jié)合“智慧審計年”活動，將投資審計的新實踐與現(xiàn)代工程建設(shè)技術(shù)和信息化、智能化技術(shù)緊密結(jié)合，加強投資審計的技術(shù)含量和科技支撐，深化工程設(shè)備儀器輔助審計手段，探索BIM（建筑信息化管理）等前沿技術(shù)應(yīng)用，提升智慧審計水平，加強隱蔽工程審計，減少工程審計“盲點”，提高審計質(zhì)效。

7.創(chuàng)新“突破”。為實現(xiàn)跟蹤審計同步跟進，及時準確地發(fā)現(xiàn)和解決跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題，不斷創(chuàng)新跟蹤審計實施手段。一方面，通過政府購買服務(wù)的辦法，聘請相關(guān)專業(yè)社會中介機構(gòu)參與跟蹤審計，將社會專業(yè)人員納入審計組，解決審計力量的不足；另一方面，創(chuàng)新實施“四單一臺賬”跟蹤審計法，即：招投標監(jiān)督單、審計現(xiàn)場勘察單、重大事項審查單、跟蹤審計意見單和跟蹤釘釘臺賬。審計人員在對政府投資項目招投標過程進行監(jiān)督時，對招投標內(nèi)容及發(fā)現(xiàn)的問題及時記錄，填寫招投標監(jiān)督單；審計人員每次實地勘察施工現(xiàn)場時，對建設(shè)項目施工階段的開工放線、基礎(chǔ)驗槽、隱蔽工程、設(shè)計變更、主要材料設(shè)備的購進、主體驗收等重要環(huán)節(jié)要認真填寫審計現(xiàn)場勘察單；審計機關(guān)對建設(shè)單位提出的重要事項變更或施工單位提出的階段性預付工程款等重大事項需要及時審核，對該事項的必要性、真實性、合法性和效益性做出專業(yè)判斷，出具跟蹤事項審查單；對政府投資項目全過程跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)的問題，及時以“一事一議”的方式編發(fā)跟蹤審計意見單，及時通知項目建設(shè)單位及參建單位限期整改并反饋整改情況，做到“邊建設(shè)，邊審計，邊整改，邊規(guī)范”；對跟蹤審計的政府投資項目實施“釘釘臺賬式”管理，每個審計項目在釘釘軟件上建立起一個項目臺賬，把在跟蹤審計過程中填寫的“四單”情況記錄在釘釘軟件臺賬中，讓全體投資審計人員都了解每個項目的進展情況及存在的問題，有效地加大了政府投資跟蹤審計監(jiān)督力度，進一步提升了政府投資項目的管理水平和跟蹤審計質(zhì)量。

8.問責“突破”。強化問責，加大對違紀違法案件的查處力度，與紀檢、監(jiān)察等職能部門密切配合，及時查處政府投資項目運行中存在的違紀違法問題，對擠占挪用、虛報冒領(lǐng)、截留私分、優(yōu)親厚友、吃拿卡要的，實行“零容忍”，及時移送相關(guān)部門處理。

二、取得的成效

近年來，莒縣審計局突出抓好重點工程、重點項目的審計監(jiān)督，積極推進政府投資審計監(jiān)督全覆蓋，強化對重點項目的跟蹤審計，嚴格按照跟蹤審計操作規(guī)程實施審計，確保重點工程、重點項目建設(shè)工程的關(guān)鍵事項、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵節(jié)點查深查透，確保不漏項，成果明顯。去年1～10月，開展投資審計項目33個，查出問題金額1.1億元，違規(guī)金額2 748.01萬元，提出審計建議5條，向縣紀委監(jiān)察委移交線索1起，涉及8人。

1.審減工程造價，節(jié)約財政資金。跟蹤審計確保政府投資項目實貨實價，對于每個政府投資工程審計項目，審計人員都要深入施工現(xiàn)場實地核查工程量，審計投資成本的真實性；了解施工環(huán)境及相關(guān)施工工藝，掌握計算工程造價依據(jù)；對工程中涉及的主要材料和設(shè)備，進行市場走訪、電話咨詢、網(wǎng)絡(luò)查詢等，核實對比同期主要材料市場價格，堅決核減價格不合理的材料和設(shè)備，確保工程造價的真實性。在對某一重點工程進行結(jié)算審計時，認真履行審計監(jiān)督職責，共核減工程造價7 117.73萬元，核減率高達33.85%，避免了財政資金的損失和浪費，提高財政資金使用效益，服務(wù)全縣經(jīng)濟建設(shè)。

2.深挖國有資源線索，守護資金安全防線。練就慧眼現(xiàn)場查處5個工程基礎(chǔ)開挖過程中的河沙資源，組織多方現(xiàn)場測量河沙方量取得“鐵證”，明確地下礦產(chǎn)資源屬于國家所有，禁止私自開挖出售，除用于項目工程用沙外，其他河沙收入作為政府收益，確保國有資源“完璧歸趙”。大眾網(wǎng)刊載了該問題的審計信息《一條審計建議挽回1 500余萬元損失》。跟蹤審計先后查處重復建設(shè)、資金撥付等7類資金浪費問題，同時牽住工程造價審計的“牛鼻子”，嚴把投資結(jié)算初審關(guān)，有效控制工程造價，提高財政資金使用效益。

3.整改立制，建立長效機制。在跟蹤審計過程中十分重視發(fā)揮審計服務(wù)功能，積極幫助項目建設(shè)單位解難題、提建議，為保障政府投資建設(shè)事業(yè)健康快速發(fā)展發(fā)揮了積極作用。在某一棚戶區(qū)跟蹤審計過程中，發(fā)現(xiàn)某棚戶區(qū)建設(shè)工地在基坑開挖時，挖出的大量砂石被擅自處置，造成了國有資源流失。審計組及時與縣棚戶區(qū)指揮部、建設(shè)單位、國土和財政等部門溝通，出具了規(guī)范地槽砂等礦產(chǎn)資源跟蹤審計意見單。一方面，要求建設(shè)單位將項目工地挖掘超出自身用量之外的地槽砂約是10萬立方米，按市場價值約千萬余元，作為政府收益，及時挽回了財政損失。另一方面，縣政府及時采納審計建議，出臺了《地槽砂等礦產(chǎn)資源處置監(jiān)管意見》，對建設(shè)項目挖出地槽砂的性質(zhì)及監(jiān)管流程等作出了詳細的規(guī)定，明確規(guī)定了對建設(shè)項目超出自身用量地槽砂的處置辦法、新掛牌拍賣出讓地塊區(qū)域內(nèi)的地下礦砂的處置辦法以及地槽砂等礦產(chǎn)資源監(jiān)管流程。進一步規(guī)范了地槽砂等礦產(chǎn)資源處置，避免國有資源的流失。

三、跟蹤審計存在的問題

1.跟蹤審計人員監(jiān)督越位。審計人員應(yīng)該為監(jiān)督者，而不是管理者。目前，由于各方責權(quán)關(guān)系界定不清晰，建設(shè)單位和監(jiān)理對跟蹤審計人員過度依賴，導致跟蹤審計人員的權(quán)力過大，有些審計人員也存在對全過程跟蹤認識不清的問題，實際工作中以自已監(jiān)督者的身份去代替監(jiān)理者，變成事無巨細的管理者，從而失去了審計監(jiān)督的方向。

2.審計風險轉(zhuǎn)嫁到審計部門。有的建設(shè)單位過度依賴于審計部門，讓審計參與決策，甚至將政策難以處理的一些事項推給審計部門，要求審計人員表態(tài)后各方才簽署意見，實際上是將責任和風險轉(zhuǎn)嫁到審計部門。如隱蔽工程、變更項目簽證，按照程序應(yīng)是施工單位先自己報量、報監(jiān)理、業(yè)主審核，然后報審計審核。往往很多施工單位自己不做資料也不報量，以趕工期進度、天氣原因等理由，要求審計到現(xiàn)場后一同計量，在很大程度上審計充當了施工單位的預算員、監(jiān)理單位監(jiān)理員、業(yè)主單位的技術(shù)員。

3.跟蹤審計的介入時間點滯后。政府投資項目要經(jīng)立項報批、規(guī)劃設(shè)計、圖審預算、財政評審、招標投標、現(xiàn)場施工、隱蔽工程、竣工驗收、結(jié)算送審等階段。目前，跟蹤審計大多集中在施工階段介入，建設(shè)單位也認為跟蹤審計主要體現(xiàn)在施工階段工程造價的控制上。實踐表明，在施工階段介入，并不能很好全面的掌握審計前期基本情況、項目立項情況、招投標情況、合同編制情況，導致建設(shè)過程中的很多問題得不到解決，影響后期工作有序進行，影響政府投資效率。

4.跟蹤審計人員專業(yè)水平參差不齊。跟蹤審計的內(nèi)容要貫穿于建設(shè)項目的全過程，涉及到投資管理、工程技術(shù)、經(jīng)濟財務(wù)、法律法規(guī)、企業(yè)管理等諸多方面，要求審計人員既要懂得工程管理，還要懂得財務(wù)知識；既要能從微觀管理層面發(fā)現(xiàn)問題，還要從宏觀政策、機制、體制上剖析問題的能力。

5.信息化技術(shù)利用率不高。在計算機軟件功能開發(fā)上，工程類的跟蹤審計軟件開發(fā)相對滯后，可利用的信息資源十分有限，原始數(shù)據(jù)共享及整合度不高，阻礙了跟蹤審計信息化應(yīng)用推廣的進程，加上審計部門未建立有效的跟蹤審計管理信息系統(tǒng)及信息共享平臺，有關(guān)項目建設(shè)的數(shù)據(jù)就不能及時被收集采納，無法掌握數(shù)據(jù)動態(tài)，難以實現(xiàn)信息的共享與交流，影響了跟蹤審計的效率。

四、措施建議

1.完善政府投資項目跟蹤審計規(guī)范。審計署出臺了《進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》，進一步規(guī)范和完善了政府投資審計工作，明確了跟蹤審計工作重點，是一個規(guī)范性文件，應(yīng)制定具體政府投資項目跟蹤審計準則、跟蹤審計指南、具體操作規(guī)范，明確跟蹤審計定位、審計方式方法等，健全防范審計風險制度體系建設(shè)，做到有法可依、有章可循，為審計人員提供更加具體的操作性指南，從而提高審計質(zhì)量，降低投資審計風險。

2.建立健全政府投資項目跟蹤審計制度。一要建立政府投資跟蹤審計評價制度。建立一套科學合理的審計評價標準，使審計人員能夠?qū)φ顿Y政策落實的可行性、連續(xù)性和有效性等方面進行科學評價，在進行審計評價時有據(jù)可依，避免主觀隨意性。二要建立審計風險防范機制。由于政府項目跟蹤審計具有廣泛性、全面性、時效性的特點，在跟蹤審計中必須加強審計質(zhì)量控制，規(guī)范審計進點、取證等關(guān)鍵工作流程，降低投資審計風險。三要建立跟蹤督辦機制。實行跟蹤督辦，邊審計邊整改，及時解決正在發(fā)生的違法違規(guī)問題，采取反復上門協(xié)調(diào)、審計回訪等方式，與被審計單位交換意見，以積極的態(tài)度推動整改工作。定期召開審計整改落實推進會，督促和反饋審計決定、審計建議的落實進度，確保被審計單位認真落實整改任務(wù)責任。四要建立多部門聯(lián)動機制。要加強與其他部門的溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)政府投資項目跟蹤審計多部門的有機結(jié)合：一是建立與公安、財政、工商、稅務(wù)、土地、國資部門等有關(guān)部門的協(xié)作機制，對涉及相關(guān)政策落實情況各單位要相互配合，協(xié)同作戰(zhàn)，及時向?qū)徲嫏C關(guān)提供有關(guān)審計資料；二是加大與紀檢、檢察等其他監(jiān)督部門之間的合作，以實現(xiàn)在案件線索信息上的互通有無，縮短工作時間，擴大審計成果。三要建立責任追究制度。把政府投資項目跟蹤審計作為強化審計監(jiān)督的重要內(nèi)容，把被審計單位的主要負責人作為跟蹤審計第一責任人，親自管、親自抓，確保政策落實到位。對政策落實不到位的，要與被審計單位主要負責人進行約談；對拒絕、拖延整改并造成重大影響和損失的被審計單位應(yīng)從嚴問責，并在一定范圍內(nèi)進行通報批評。將政府投資項目跟蹤審計結(jié)果作為評價領(lǐng)導干部工作業(yè)績、職務(wù)任免、獎懲的重要依據(jù)之一，并納入考核有關(guān)部門和單位年度工作的內(nèi)容之一。

3.提升投資審計人員技能素質(zhì)。政府投資項目跟蹤審計涉及到工程建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，極具政策性、專業(yè)性和復雜性，應(yīng)加強對投資審計人員的專業(yè)理論及技能的學習，不斷提高自身的業(yè)務(wù)知識水平和專業(yè)技能，使人才優(yōu)勢互補、專長互動，形成專業(yè)齊全的隊伍新格局。首先，投資審計人員要掌握政府投資項目審批的背景，增強對各項投資政策的認知力、總體把握力；其次，投資審計人員要把握跟蹤審計不單是工程造價的審減，還是工程績效的審計，防止跟蹤審計偏頗；再次，投資審計人員要把握向多層面審計，把握中央政策和地方政策、地方政策和行業(yè)政策之間、長遠性政策和階段性政策之間的關(guān)系，從而開闊投資審計人員的視野，發(fā)揮各項投資政策的功能性作用，強化投資跟蹤審計監(jiān)督效率，提高投資跟蹤審計工作質(zhì)量和效率。

4.創(chuàng)新政府投資項目跟蹤審計方式方法。認真分析在政府投資項目跟蹤審計中出現(xiàn)的新情況、新問題，政府投資項目跟蹤審計是以績效為理念的新型審計方式，既要審查相關(guān)資料、數(shù)據(jù)等，也要深入到地方、部門、企業(yè)和項目，靈活運用走訪、核查等多種形式全面了解情況，獲取審計證據(jù)，特別是要善于分析形勢、研究政策，把握趨勢，做到能總結(jié)、善研究、出對策，創(chuàng)造性的開展投資跟蹤審計工作。