行政約談的面談過程研究

□鞠 真

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

約談是指相關(guān)主體約定商談特定事項(xiàng)的行為。作為一項(xiàng)內(nèi)部監(jiān)察制度，約談在黨政體制內(nèi)部已較為成熟，《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)都提及了約談。隨著民主行政、公共治理等治理理念的發(fā)展演進(jìn)，約談作為一項(xiàng)行政治理措施，逐漸出現(xiàn)在稅務(wù)、環(huán)保等領(lǐng)域。2015年4月28日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》，標(biāo)志著約談制度在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的確立。依據(jù)該規(guī)定，行政約談是指行政機(jī)關(guān)約見違反法律法規(guī)的行政相對(duì)人，要求其整改糾正的行政行為。其后，約談逐漸成為國家網(wǎng)信辦和地方網(wǎng)信辦重要治理措施。以2018年全國網(wǎng)信系統(tǒng)行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例。2018年全國網(wǎng)信系統(tǒng)全年依法約談網(wǎng)站1497家，對(duì)738家網(wǎng)站給予警告，暫停更新網(wǎng)站297家[1]。百度、騰訊、新浪、網(wǎng)易等知名互聯(lián)網(wǎng)公司均因逾越法律規(guī)定而被約談。行政約談逐漸成為一項(xiàng)重要的行政執(zhí)法措施[2]。

關(guān)于行政約談的研究，有學(xué)者試圖將其歸屬于傳統(tǒng)的行政行為，如行政指導(dǎo)、行政調(diào)查、行政協(xié)議等行為[3]。但是，行政約談作為新執(zhí)法行為，與傳統(tǒng)行政行為存在差異，不依附于其他行政行為。探究行政約談，應(yīng)當(dāng)重視其作為一項(xiàng)獨(dú)立執(zhí)法行為的屬性。只有發(fā)掘出行政約談的獨(dú)特內(nèi)涵，才能清晰區(qū)分行政約談與其他行政行為，從而為行政約談實(shí)踐提供指引。行政約談可以分為三個(gè)階段，面談前的調(diào)查判斷、面談中的交流過程、面談后的整改與評(píng)估[4]。面談過程是行政約談的核心，是執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人的具體溝通環(huán)節(jié)。研究面談過程有利于發(fā)掘行政約談的獨(dú)特內(nèi)涵，幫助構(gòu)建具體制度。那么，相較于其他行政行為，行政約談的面談過程具有怎樣的獨(dú)特性？面談的具體程序又該如何構(gòu)建？

一、行政約談的理論基礎(chǔ)

(一)交往行為理論

交往理論最早可追溯至洛克，其在《政府論》一書中指出，人是社會(huì)化的動(dòng)物，需要相互溝通以達(dá)成理解，否則社會(huì)就不能給人以慰藉[5]。休謨延續(xù)了洛克關(guān)于交往的討論，他提出交往是人認(rèn)識(shí)上的溝通，使人的心靈成為相互映照的鏡子。哈貝馬斯繼承了傳統(tǒng)學(xué)說中關(guān)于交往的認(rèn)知，并且借此批判韋伯的“合理性”思想。韋伯借助“理性”觀念分析了西方資本主義的發(fā)展[6]。他認(rèn)為存在兩種理性行為，一種是目的—工具理性，一種是價(jià)值理性。目的理性是指合理的選擇能夠最有效地達(dá)成目的的行為，人在目的理性中只是客體、工具。價(jià)值理性是在行為選擇中關(guān)注于倫理、道德而非利益。韋伯認(rèn)為西方資本主義發(fā)展過程是目的理性的不斷擴(kuò)大延伸。人在目的理性下不斷喪失自由和意志，逐漸成為機(jī)械的工具。哈貝馬斯認(rèn)為韋伯的“合理性”理論將人與其所處的具體世界脫離開。為此，他引入“生活世界”“交往行為”等概念，重新建構(gòu)理性思想。哈貝馬斯將行為分為四類。第一類是目的性行為，即以目標(biāo)為導(dǎo)向，選擇最理想的達(dá)成目的的方式。哈貝馬斯所提出的目的性行為與韋伯所提出的目的價(jià)值相似。第二種規(guī)范調(diào)節(jié)行為，即指受到群體共同價(jià)值規(guī)范約束的行為。第三種戲劇式行為，即有意識(shí)地表達(dá)自己主觀動(dòng)態(tài)的行為。戲劇式行為旨在通過自我表現(xiàn)達(dá)到吸引他人的目的。第四種是交往行為，即不同主體間通過語言互動(dòng)促進(jìn)相互了解，以期達(dá)成一致的行為。不同主體之間的誠實(shí)對(duì)話是交往的基本形式。社會(huì)共同價(jià)值規(guī)則是交往行為的基本依據(jù)。具體而言，交往行為是不同主體之間通過誠實(shí)對(duì)話，達(dá)到相互理解，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的行為[7]。哈貝馬斯認(rèn)為交往行為是最具合理性的行為。交往是化解不同主體之間沖突，恢復(fù)社會(huì)和諧的重要行為。交往行為理論對(duì)行政約談行為的實(shí)施具有指導(dǎo)意義。協(xié)商是行政約談中的重要組成部分，也是行政約談與傳統(tǒng)行政執(zhí)法行為的區(qū)別。執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人通過協(xié)商溝通，達(dá)成相互理解，形成一致行為，恢復(fù)社會(huì)秩序。當(dāng)然，法律規(guī)則、社會(huì)秩序在行政約談中對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的交往行為構(gòu)成約束。

(二)公共治理理論

傳統(tǒng)公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)管理中的權(quán)威。隨著科技發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)公共管理理論已經(jīng)無法契合現(xiàn)代社會(huì)治理需要。為了矯正公共管理中的工具理性偏好，公共治理理論逐漸受到重視。公共治理理論的開創(chuàng)者詹姆斯N·羅西瑙提出，公共活動(dòng)并不完全需要政府強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)[8]。公共治理理論主張權(quán)力運(yùn)行建立于相互認(rèn)同上。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益[9]。公共治理理論促使執(zhí)法機(jī)關(guān)重視行政相對(duì)人的參與。社會(huì)治理從單中心治理模式走向多元共治。公共治理理論被認(rèn)為是達(dá)到善治的基礎(chǔ)。在社會(huì)治理過程中，多元的社會(huì)治理主體，基于真誠互信，相互溝通合作，通過協(xié)商談判化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的合作是公共治理理論的核心內(nèi)涵。在公共治理理論中，執(zhí)法機(jī)關(guān)不再是高高在上的管理者，行政相對(duì)人也不是行政行為的被動(dòng)接受者。行政相對(duì)人參與到行政行為過程中，成為公共治理的參與者，能夠影響行政行為的結(jié)果。行政約談行為是公共治理理論的實(shí)踐。行政約談降低了執(zhí)法機(jī)關(guān)在社會(huì)治理過程中強(qiáng)大的行政權(quán)力的壓迫感，提高行政相對(duì)人接受意愿，增大行政行為有效性。執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的面談協(xié)商行為促使相互理解，共同維護(hù)社會(huì)秩序。

(三)成本—收益理論

成本—收益理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基礎(chǔ)理論，其核心在于探究成本與收益之間的關(guān)系，以最小的成本獲取最大的收益。隨著私經(jīng)濟(jì)行為對(duì)政府公共治理行為影響的不斷增大，治理效率成為政府治理行為的重要考量內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，成本—收益理論逐漸被公共行政吸收。在公共行政領(lǐng)域，成本—收益理論是一種評(píng)估治理投入與治理效果，從而選擇最優(yōu)治理行為的分析方法。治理效率是成本-收益理論的核心。成本—收益理論旨在利用最小的治理成本獲得最優(yōu)的治理效果。亞當(dāng)·斯密提出“理性經(jīng)濟(jì)人”的觀念，認(rèn)為人的活動(dòng)以追求效益最大化為目的。人是能夠運(yùn)用最有效率的手段追求目的的理性行為者[10]。政府經(jīng)濟(jì)學(xué)延續(xù)了關(guān)于“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，將政府也看作“理性經(jīng)濟(jì)人”。政府在實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)過程中，不僅僅要注重社會(huì)正義的保護(hù)，也要控制治理成本，實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)治理效益。一方面，政府治理資源有限，在現(xiàn)有條件下難以毫無缺陷的完成社會(huì)治理任務(wù)。所以，政府要計(jì)算治理成本，發(fā)揮有限治理資源的最大社會(huì)價(jià)值。另一方面，政府的治理資源本不是憑空產(chǎn)生的，而是由公民通過特定方式轉(zhuǎn)移，比如國家稅收制度等。政府在使用的治理資源實(shí)質(zhì)上是由全體公民承擔(dān)的。所以，政府花費(fèi)越多的治理成本就會(huì)給公民帶來越大的負(fù)擔(dān)。為了盡可能降低公民負(fù)擔(dān)，政府在治理過程中必須提高治理效率。行政約談包含著降低行政成本的理念，旨在通過當(dāng)事人自覺配合實(shí)現(xiàn)治理目的，無須通過國家強(qiáng)制力恢復(fù)社會(huì)秩序。

二、面談過程的獨(dú)特性

(一)以行政相對(duì)人違法為前提

行政約談行為由黨政體制內(nèi)部約談制度發(fā)展而來。黨政體制內(nèi)部約談是一項(xiàng)具有警示、告誡性質(zhì)的監(jiān)管措施，以約談對(duì)象違反規(guī)定為前提，如黨的紀(jì)律部門約談違背廉政規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部，上級(jí)部門約談在社會(huì)治理工作中存在問題的下級(jí)部門負(fù)責(zé)人。黨政體制內(nèi)部約談行為所具有的這一特性延續(xù)到行政約談之中。行政約談最先出現(xiàn)在稅收行政領(lǐng)域。稅收行政領(lǐng)域以行政機(jī)關(guān)對(duì)納稅人監(jiān)督約束為主。約談納稅人的前提條件是納稅人繳納的稅款存在問題。在稅收行政工作中，行政管理部門發(fā)現(xiàn)納稅人繳納稅款存在問題的，約請(qǐng)納稅人到稅務(wù)管理機(jī)關(guān)面談，要求其解釋納稅中存在的問題，督促其及時(shí)繳納稅款。行政約談提高了稅務(wù)管理機(jī)關(guān)行政效率，并且降低了稅務(wù)管理機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的沖突，逐漸受到行政管理部門重視。行政約談逐漸從稅收領(lǐng)域發(fā)展到環(huán)境治理、市場管理、網(wǎng)絡(luò)治理等領(lǐng)域。尤其是在網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域，行政約談成為網(wǎng)絡(luò)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)重要行政行為?！案骷?jí)網(wǎng)信部門針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)違法行為約談相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)單位”成為2018年最受關(guān)注網(wǎng)絡(luò)大事[11]。行政約談?dòng)欣诖偈咕W(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者自己改正錯(cuò)誤，固而受到重視。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者違反法律法規(guī)、存在監(jiān)管漏洞是網(wǎng)絡(luò)行政機(jī)關(guān)約談相關(guān)責(zé)任人的重要前提。2019年第一季度，國家網(wǎng)信辦、北京網(wǎng)信辦針對(duì)百度部分頻道、搜狐新聞客戶端、搜狐WPA網(wǎng)、天天快報(bào)客戶端傳播低俗庸俗信息、破壞網(wǎng)絡(luò)生態(tài)等問題約談相關(guān)負(fù)責(zé)人，責(zé)令整改。

以相對(duì)人違法法律為前提條件是行政約談區(qū)別于行政協(xié)商行為的重要標(biāo)準(zhǔn)。雖然行政約談具有協(xié)商內(nèi)容，但是行政約談屬于行政執(zhí)法行為。一般意義上的行政協(xié)商行為是執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的合作。以最具行政協(xié)商特性的行政協(xié)議為例，行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，基于行政管理的需要或者公共利益的實(shí)現(xiàn)，通過協(xié)商一致的方式，約定行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系屬于行政協(xié)議[12]。執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的合作是行政協(xié)議的核心內(nèi)容，以期借助行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。行政約談雖然也包含協(xié)商內(nèi)容，但是行政約談所協(xié)商的是對(duì)行政相對(duì)人違法行為的處理，以期行政相對(duì)人自覺改正，降低行政成本。

行政相對(duì)人違法要件逐漸被法律規(guī)范所吸收。雖然當(dāng)前國家尚未制定專門的行政約談法，但是，一些法律文件中已經(jīng)提及行政約談行為。同時(shí)，很多行政管理部門在特定管理領(lǐng)域內(nèi)制定了行政約談實(shí)施規(guī)范。這些法律法規(guī)都將行政相對(duì)人違法作為約談的前提要件。

表1 法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件中關(guān)于約談對(duì)象的規(guī)定

(二)以促使行政相對(duì)人自覺改正為目的

行政約談是不以制裁為目的的行政執(zhí)法行為，不包含對(duì)行政相對(duì)人的懲戒。行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法主體，在行政相對(duì)人違反法律時(shí)，有權(quán)力要求行政相對(duì)人停止違法行為，恢復(fù)行政秩序。行政執(zhí)法行為可以分為具有制裁性質(zhì)的行政行為和不具有制裁性質(zhì)的執(zhí)法行為。行政處罰就是具有制裁性質(zhì)的執(zhí)法行為。凡是行政相對(duì)人的違法行為要件成立，則應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的法律制裁[13]。這種制裁是國家對(duì)違反行政法上義務(wù)的行為人給予的處罰[14]。對(duì)行政相對(duì)人違法違規(guī)行為的歸責(zé)是行政處罰的重要內(nèi)容，也是行政約談與行政處罰的重要區(qū)別。行政約談希望通過行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人協(xié)商，促使行政相對(duì)人主動(dòng)改正錯(cuò)誤，恢復(fù)秩序。促使行政相關(guān)人自覺改正是行政約談的核心目的。例如在稅收?qǐng)?zhí)法領(lǐng)域中的行政約談，旨在使存在問題的納稅人主動(dòng)繳納稅款，并不注重對(duì)偷稅、漏稅行為的處罰。在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的執(zhí)法行為也是如此。網(wǎng)絡(luò)信息行政管理部門旨在通過約談違法違規(guī)的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者，促使網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行者及時(shí)改正存在的問題，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序。對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者違法行為的制裁并不是行政約談所注重的內(nèi)容。促使相關(guān)人自覺改正作為行政約談的目的要件，不僅在行政執(zhí)法實(shí)踐中得到行政機(jī)關(guān)的肯定，也在法律、法規(guī)、規(guī)范性文件中獲得表達(dá)。涉及行政約談的規(guī)范大多以督促行政相對(duì)人整改為約談目的，并未規(guī)定行政約談包含具有制裁目的。行政機(jī)關(guān)只有行政相對(duì)人未自覺履行義務(wù)時(shí)，才會(huì)作出行政強(qiáng)制、行政處罰等具有制裁性質(zhì)的行政執(zhí)法行為。

表2 法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件中關(guān)于約談目的的規(guī)定

(三)正式性與非正式性并存

正式性與非正式性并存是行政約談程序的重要特征。一方面，行政約談是一項(xiàng)行政執(zhí)法行為。行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法者，要尊重法律對(duì)行政執(zhí)法程序的規(guī)定。法律中的程序規(guī)范對(duì)行政約談程序具有約束力。同時(shí)，行政執(zhí)法過程包含法律權(quán)威性。約談程序的正式性有助于維護(hù)法律的權(quán)威性。另一方面，行政約談旨在通過協(xié)商促使行政相對(duì)人自覺改正錯(cuò)誤，恢復(fù)社會(huì)秩序。行政約談中，行政協(xié)商過程的可接受性是行政約談的核心內(nèi)容。過于僵化的約談程序會(huì)對(duì)行政相對(duì)人造成心理壓力，增強(qiáng)行政相對(duì)人的抗拒心理。執(zhí)法機(jī)關(guān)需要采取靈活的約談程序，以降低行政執(zhí)法中國家權(quán)力所蘊(yùn)含的強(qiáng)制性，提高行政相對(duì)人可接受性。規(guī)則實(shí)施機(jī)制逐漸從命令式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^談判協(xié)商實(shí)現(xiàn)規(guī)則[15]。靈活性與多樣性是行政約談的最大優(yōu)點(diǎn)[16]。為了推動(dòng)行政相對(duì)人自覺改正，提高行政效率，行政約談程序又需要一定的非正式性。

正式性與非正式性共存是行政約談程序的重要特征，但在不同的約談程序中又各有偏重。在純粹的行政程序中，如表明執(zhí)法身份、作出行政行為等程序中，行政程序的正式性更加受到重視。因?yàn)檫@部分行為并不包含特定協(xié)商內(nèi)容，只是一般的程序過程，對(duì)行政相對(duì)人影響不大。在具有協(xié)商性質(zhì)的行政程序中，行政程序的非正式性更加受到重視。如在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人協(xié)商如何改正程序時(shí)，行政機(jī)關(guān)不必過于強(qiáng)調(diào)執(zhí)法者和被執(zhí)法者的身份差異，而應(yīng)通過協(xié)商交流提高行政相對(duì)人可接受性。

(四)協(xié)商性與非協(xié)商性交融

協(xié)商性與非協(xié)商性是行政約談內(nèi)容的重要特征。行政約談是通過協(xié)商促使行政相對(duì)人自己改正的行政執(zhí)法行為。協(xié)商是行政約談的重要內(nèi)容。在面談過程中，通過交流協(xié)商達(dá)成一致理解是行政約談目的。如果沒有協(xié)商性，面談就缺乏實(shí)質(zhì)意義，行政約談也容易與行政處罰、行政調(diào)查相混淆。但是，行政約談也是一項(xiàng)執(zhí)法行為。法律秩序是行政約談的重要指引。行政約談包含著法律意志的實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法者，其所享有的執(zhí)法權(quán)，既是權(quán)力又是義務(wù)，不可自由處分。所以行政機(jī)關(guān)在協(xié)商過程中又要尊重法律的意志，注重維護(hù)公共利益。如果行政機(jī)關(guān)為了達(dá)成目的，自由處分其權(quán)力，會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成損害，妨害其他社會(huì)主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

行政約談的非協(xié)商性來源于法律規(guī)范的限制，協(xié)商性來源于約談所具有的交往內(nèi)涵。法律規(guī)范對(duì)行政行為的限制要高于行政約談的協(xié)商需求。行政機(jī)關(guān)在面談中不能以法律規(guī)范所明確保護(hù)的價(jià)值秩序作為交換的內(nèi)容。對(duì)于法律規(guī)范限制的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)要側(cè)重保護(hù)法律價(jià)值與公共利益。在法律允許的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)可以就改正方式、期限等內(nèi)容與行政相對(duì)人協(xié)商，以促使行政相對(duì)人主動(dòng)整改。

三、面談過程的具體規(guī)則

(一)表明身份

表明身份過程是確認(rèn)執(zhí)法主體與行政相關(guān)人身份資格，確保約談效力、效率的重要內(nèi)容，程序正式性較強(qiáng)。行政約談是一項(xiàng)執(zhí)法行為，對(duì)執(zhí)法者資格與約談對(duì)象都有所限制。

首先是執(zhí)法者資格要求。一方面，約談機(jī)關(guān)要具備執(zhí)法主體資格。行政機(jī)關(guān)約談的內(nèi)容必須屬自己權(quán)力管轄范圍，越權(quán)無效。如果約談機(jī)關(guān)對(duì)約談內(nèi)容不具備管理權(quán)限，則整改達(dá)成的一致意見也就不存在實(shí)際意義。另一方面行政機(jī)關(guān)約談人員也應(yīng)當(dāng)具有執(zhí)法資格。行政約談是一項(xiàng)執(zhí)法行為，自然要求行政機(jī)關(guān)約談人員具備執(zhí)法資格。約談人員具備執(zhí)法資格不僅僅是形式標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是避免對(duì)法律規(guī)范的隨意處分?！痘ヂ?lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》第5條就規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)行政執(zhí)法單位在約談時(shí)必須有兩名以上執(zhí)法人員參加。

其次是約談對(duì)象的身份資格確認(rèn)。一方面約談對(duì)象應(yīng)當(dāng)是違反法律的直接責(zé)任主體，且對(duì)于違法違規(guī)行為具有控制能力。行政約談的目的就是通過面對(duì)面交流提醒行政相關(guān)人存在的問題，促使改正。行政效率是行政約談的追求。約談對(duì)象具有直接責(zé)任且能夠控制違法行為才能及時(shí)實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法目的。另一方面，約談對(duì)象是法人或非法人組織等，約談參與人必須具備代表權(quán)利。行政約談需要通過協(xié)商達(dá)成一致意見。具有代表權(quán)利的約談參與人既可以代表法人或非法人組織處分相應(yīng)權(quán)利、作出承諾；還可以利用其在組織中的身份影響力提高約談后的整改效率。《食品安全法》第114條即規(guī)定了約談食品生產(chǎn)經(jīng)營者的法定代表人或主要負(fù)責(zé)人。有觀點(diǎn)認(rèn)為行政約談可以放寬對(duì)約談參與者的要求，約談對(duì)象可以委托他人參與，自己不必直接參與約談活動(dòng)。但是，允許約談對(duì)象委托其他人參與約談增加了行政機(jī)關(guān)與約談對(duì)象的溝通環(huán)節(jié)，削弱了面談的實(shí)際意義，降低了行政效率，有違行政約談的初衷。為了保障行政相對(duì)人的權(quán)益，可以允許約談對(duì)象委托律師一同參加面談環(huán)節(jié)。這樣既有利于規(guī)范行政約談行為，又有利于提高行政約談的實(shí)效。當(dāng)然，行政約談還可以邀請(qǐng)利益相關(guān)人參與。利益相關(guān)人并不是直接約談對(duì)象，是行政約談的參與者，但是利益相關(guān)人有了解約談內(nèi)容以及發(fā)表意見的權(quán)利。行政約談可能涉及其他主體的利益，此時(shí)相關(guān)利益主體有權(quán)參與約談過程，了解對(duì)特定利益的處理方式，避免自身利益受損。

(二)告知行政相對(duì)人違法事實(shí)

行政相對(duì)人不是行政執(zhí)法行為的被動(dòng)接受者，而是行政執(zhí)法行為的參與者。行政相對(duì)人的程序性權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到重視。正如《行政處罰法》31條所規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知行政相對(duì)人作出處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)。行政約談作為一項(xiàng)執(zhí)法行為也是如此。行政相對(duì)人有權(quán)利知道為何受到行政機(jī)關(guān)約談。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)在預(yù)約通知行政相對(duì)人面談時(shí)應(yīng)當(dāng)告知行政相對(duì)人存在的問題。但是，面談過程是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人溝通的具體環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)有必要再次告知行政相對(duì)人存在的問題，包括行政機(jī)關(guān)在通知行政相對(duì)人面談后獲取的情況。這不僅僅是對(duì)行政相對(duì)人程序性權(quán)利的保護(hù)，也為面談過程奠定基礎(chǔ)。行政相對(duì)人違法是行政機(jī)關(guān)約談行政相對(duì)人的前提，也是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人面談的內(nèi)容。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)在告知行政相對(duì)人存在的問題時(shí)，也應(yīng)當(dāng)告知行政相對(duì)人執(zhí)法依據(jù)。一方面，誰執(zhí)法誰普法。行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法主體，有義務(wù)告知行政相對(duì)人法律規(guī)范。增加行政相對(duì)人對(duì)法律規(guī)范的了解有利于行政相對(duì)人對(duì)處理意見的接受。另一方面，行政機(jī)關(guān)告知執(zhí)法依據(jù)也是表明自身權(quán)力的正當(dāng)性，降低行政相對(duì)人對(duì)約談的抗拒心理。

(三)行政相對(duì)人陳述申辯

行政相對(duì)人陳述申辯是行政相對(duì)人自我保護(hù)的程序性權(quán)利。行政相對(duì)人陳述申辯的權(quán)利可追溯至英美法系中的“自然正義”原則?！白匀徽x”原則要求法院裁判之前在未聽取任何一方證詞時(shí)不得裁判。后來該原則逐漸引入行政執(zhí)法程序中。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為是對(duì)法律的適用，所以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出具體決定前應(yīng)當(dāng)聽取相對(duì)人陳述申辯。行政約談作為一項(xiàng)執(zhí)法行為也是如此。行政相對(duì)人作為約談參與者，有權(quán)利自我辯解。行政相對(duì)人陳述申辯，是對(duì)自我情況的表述，提高行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)情況的了解，避免約談機(jī)關(guān)掌握的信息過于片面。約談機(jī)關(guān)要認(rèn)真聽取行政相對(duì)人的陳述申辯，及時(shí)記錄相關(guān)內(nèi)容。行政相對(duì)人陳述申辯不僅有利于行政機(jī)關(guān)了解事實(shí)真相，而且有利于行政機(jī)關(guān)獲取行政相對(duì)人具體信息，了解行政相對(duì)人的潛在訴求。行政機(jī)關(guān)在協(xié)商過程中利用這些信息，促使行政相對(duì)人主動(dòng)接受整改意見。在行政相對(duì)人陳述申辯過程中，約談機(jī)關(guān)要尊重行政相對(duì)人的權(quán)利，不能隨意打斷。行政相對(duì)人也應(yīng)當(dāng)針對(duì)約談機(jī)關(guān)所指出的問題陳述申辯，避免無意義的時(shí)間耗費(fèi)。

(四)協(xié)商整改處理結(jié)果

行政約談行為希望通過協(xié)商促使行政相對(duì)人主動(dòng)整改錯(cuò)誤。協(xié)商處理是行政約談的核心內(nèi)容。首先，行政機(jī)關(guān)要明確可協(xié)商的范圍。行政機(jī)關(guān)必須尊重法律明確規(guī)定的內(nèi)容，只能在可處分的權(quán)力范圍內(nèi)與行政相對(duì)人協(xié)商。同時(shí)，在可處分的權(quán)力范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)也要平衡好社會(huì)公共利益與約談對(duì)象的可接受性。避免追求行政效率而忽視社會(huì)公正。行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人以及利害關(guān)系人可以在合法框架內(nèi)協(xié)商整改的內(nèi)容。一是協(xié)商整改的方式。以互聯(lián)網(wǎng)執(zhí)法為例。網(wǎng)絡(luò)信息主管部門與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)可以協(xié)商是通過屏蔽、刪除相關(guān)內(nèi)容，還是暫停特定服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)整改目的。二是協(xié)商整改的時(shí)限。行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人可以對(duì)整改完成時(shí)間進(jìn)行約定，給行政相對(duì)人留出合理的整改時(shí)間。對(duì)于整改任務(wù)較重的，可以協(xié)商分批完成。三是協(xié)商整改的標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)可以與行政相對(duì)人協(xié)商整改最后達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，避免給行政相對(duì)人帶來過于沉重的整改負(fù)擔(dān)，提高行政相對(duì)人可接受性。行政約談要針對(duì)約談對(duì)象存在的問題選擇最佳激勵(lì)方式[17]。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)在協(xié)商過程中并不是以妥協(xié)獲取行政相對(duì)人接受，而是要通過協(xié)商，促進(jìn)行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)法工作的理解與支持，維護(hù)社會(huì)秩序。

(五)作出最后處理意見

行政約談是一項(xiàng)行政執(zhí)法行為，必須要以某種行為作出才能成立。行政約談雖然較為重視面談過程，希望行政相對(duì)人在面談過程中接受整改意見。但是依然要有作出形式。行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人在面談過程中達(dá)成的一致意見需要文本形式記錄下來。最后的處理意見可以以約談結(jié)果通知書或者其他形式作出。其中主要包括約談?wù)呱矸?、被約談人存在的問題，被約談人對(duì)相關(guān)問題作出的解釋、面談中達(dá)成的一致意見、簽名等內(nèi)容。通過文本的形式作出最后處理意見，有利于保護(hù)行政約談參與者面談中的勞動(dòng)付出。

行政約談在面談過程中達(dá)成的一致意見與行政協(xié)議存在差異。雖然從形式上來看，兩者都是執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人協(xié)商特定事項(xiàng)達(dá)成一致同意的結(jié)果，但是在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上存在差異。首先適用范圍不同，行政協(xié)議適用于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的合作領(lǐng)域，行政約談適用于行政執(zhí)法領(lǐng)域。其次是協(xié)商內(nèi)容不同，行政協(xié)議是執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間就特定事項(xiàng)的合作，行政約談協(xié)商的是對(duì)行政相對(duì)人違法行為的整改內(nèi)容。最后是達(dá)成的一致意見不同。行政協(xié)議最終達(dá)成的是合作協(xié)議。行政約談最終達(dá)成的是行政相對(duì)人自行整改的內(nèi)容與方式。

四、結(jié)語

行政約談是一項(xiàng)具有協(xié)商性的行政執(zhí)法行為。約談本是一項(xiàng)黨政體制內(nèi)部監(jiān)察誡勉措施，得益于交往行為理論、公共治理理論以及成本—收益分析理論的發(fā)展演進(jìn)，約談逐漸被行政執(zhí)法所吸收，成為一項(xiàng)獨(dú)立的行政行為。當(dāng)前學(xué)界對(duì)行政約談的研究側(cè)重于發(fā)現(xiàn)行政約談與既有行政行為，如行政指導(dǎo)、行政協(xié)議等的相似性。但是行政約談作為一項(xiàng)獨(dú)立的行政行為，已經(jīng)在行政執(zhí)法實(shí)踐與法律規(guī)范文件中逐漸形成，具有獨(dú)立性。行政約談以行政相對(duì)人違法違規(guī)作為面談前提，有別于行政協(xié)議等行政協(xié)商行為。同時(shí)，行政約談以促使行政相對(duì)人自覺改正為目的，與行政處罰所具有的制裁性質(zhì)不同。面談所具有的協(xié)商性與行政執(zhí)法所蘊(yùn)含的法律意志性使得行政約談過程中正式性與非正式性并存，協(xié)商性與非協(xié)商性交融。當(dāng)然，行政約談作為一項(xiàng)新的行政執(zhí)法行為，缺乏詳細(xì)的規(guī)則引導(dǎo)。只有完善行政約談具體規(guī)則，才能既發(fā)揮行政約談的效率性，又維護(hù)不同主體合法權(quán)利，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。