加強財政預(yù)算的約束力：建設(shè)廉潔政府必由之路

王雪珍

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，近年來，各級政府及其部門掌握的財政資源的規(guī)模越來越大，因預(yù)算約束機(jī)制不健全而引發(fā)的政府資金需求不足與資金浪費現(xiàn)象并存，政府支出性腐敗現(xiàn)象呈上升態(tài)勢。因而須從公共財政的視角，構(gòu)建預(yù)算剛性約束機(jī)制，有效地規(guī)范政府財政收支權(quán)，合理有效運用財政資金，才能預(yù)防政府支出性腐敗行為的發(fā)生，促進(jìn)廉潔政府的建設(shè)。

一、財政預(yù)算約束力與廉潔政府

廉潔政府的內(nèi)涵既包含了政府官員個體的廉潔，同時也包含了政府整體的廉潔，即包含了節(jié)制政府行政開支以降低行政成本，廉價高效地為公民提供公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的要義。而公共財政的實質(zhì)是政府要本著效益、效能最大化地利用吸納的社會資源的原則，有效地向民眾供給具有覆蓋面廣、競爭性弱的基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，使公民充分享受國家、社會發(fā)展進(jìn)步的豐收成果。因而要建設(shè)廉潔政府，必須充分發(fā)揮公共財政的功能，其中最關(guān)鍵是充分發(fā)揮政府預(yù)算約束力。沒有剛性的預(yù)算約束，公共財政將會成為某些人的牟利工具。因而公共財政通過信息公開，接受各方監(jiān)督，達(dá)到控制規(guī)范政府收支活動，而預(yù)算約束是公共財政體制內(nèi)在的對政府收支行為的約束機(jī)制。

1．通過預(yù)算可以明確政府與公民各自的權(quán)利和義務(wù)。預(yù)算不僅作為政府的收支計劃，也體現(xiàn)了國家與公民各自的權(quán)利和義務(wù)，也就是公民有納稅的義務(wù)，國家有通過政府按納稅人的集體意愿有效地提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的義務(wù)，這就意味著納稅人對財政的收支行為有核準(zhǔn)權(quán)。也就是說，政府的收支行為應(yīng)該得到納稅人的認(rèn)可才能進(jìn)行，也就是預(yù)算的內(nèi)容要體現(xiàn)民意。

2．通過預(yù)算促使政府為公民提供最優(yōu)的公共服務(wù)。政府汲取的社會資源，通過預(yù)算進(jìn)行重新配置，使得社會資源配置優(yōu)化，能讓公民公平享受社會資源，從而使更多的民眾生活得更好，同時不會加重任何人的負(fù)擔(dān)，達(dá)到“帕累托改善”的效應(yīng)。

3．通過預(yù)算能規(guī)范政府的收支行為。預(yù)算實際上是政府收支的權(quán)限、度量、方向和過程的計劃及法律規(guī)范的總和。要使政府預(yù)算能真正體現(xiàn)其本質(zhì)、實現(xiàn)其功能，就要做到預(yù)算資源集中統(tǒng)一配置、預(yù)算收入稅式化、預(yù)算信息明細(xì)化和預(yù)算監(jiān)督全程化。

從以上可見，公共財政的根本精神在于通過財政收支來厘清國家與公民的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，確定政府活動的方向與邊界，監(jiān)管政府行為和公權(quán)力的運用，促使公務(wù)員個體與政府整體的廉潔。

二、從預(yù)算約束機(jī)制著手構(gòu)建廉潔政府面臨的難點

預(yù)算約束機(jī)制要促使廉潔政府的建設(shè)，面臨以下列難點：其一是政府預(yù)算外收支控制難到位。在預(yù)算外收支這部分，政府取財用財?shù)男袨殡y以受到嚴(yán)密的監(jiān)督，從而也就意味著這一部分的公權(quán)力活動難以受到監(jiān)督，易成為腐敗滋生的地方。其二是政府收入進(jìn)一步稅式化難推動，而將政府收入稅式化和預(yù)算內(nèi)化，盡可能減少政府非稅收入，降低預(yù)算外收入的比例，直至將其完全歸并為預(yù)算內(nèi)收入，是進(jìn)一步夯實公民監(jiān)督政府收支行為及其職能活動的合法性基礎(chǔ)的必要步驟。因為在稅、費、國債和投資性收入等幾種政府收入形式中，稅收是最能表明政府應(yīng)對社會承擔(dān)義務(wù)、政府行為應(yīng)受社會監(jiān)督的一種收入形式。其三是政府預(yù)算的信息與政府活動信息不對稱。政府在編制預(yù)算時存在所列職能活動事項要與實際不相符，出現(xiàn)虛構(gòu)或籠統(tǒng)編制預(yù)算的現(xiàn)象，這樣所執(zhí)行的預(yù)算結(jié)果偏離原有目的，政府收支行為不能得到有效監(jiān)督。其四是預(yù)算監(jiān)督存在盲點。由于缺乏公共監(jiān)督，各級政府和部門自主財權(quán)又相當(dāng)大，很多地方預(yù)算難以發(fā)揮其監(jiān)督作用，造成了大量資金的浪費，貪污腐敗行為高發(fā)，使廉潔政府的建設(shè)面臨諸多難題。

三、公共預(yù)算失規(guī)導(dǎo)致腐敗滋生的主要表現(xiàn)

預(yù)算規(guī)范缺失，多年的積累，從三個方面助長腐敗行為的滋生：

1．預(yù)算失規(guī)增加了官員尋租的機(jī)會，使賄賂、特別是商業(yè)賄賂之風(fēng)漫延。由于虛報、挪用預(yù)算的現(xiàn)象比較普遍，使得一些地方和部門急功近利，一方面為了追求表面的政績，一方面為了可以廣設(shè)租金，不論有條件還是無條件，盲目地提前或超標(biāo)上項目，造成很多項目成了面子工程或爛尾工程，也成賄賂問題的多發(fā)點?！叭纾罡邫z2010年立案偵查涉及國家工作人員的商業(yè)賄賂案10533件，涉及金額數(shù)拾億元，其中，絕大部分案件發(fā)生在舊城改造、工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購和資源開發(fā)等領(lǐng)域。”［1］

2．預(yù)算編制粗糙及執(zhí)行的隨意性，增加了腐敗的機(jī)率。如虛報預(yù)算、粗糙預(yù)算或預(yù)算收入(含非稅收入)不上交，各部門每年的實際收支數(shù)讓人難以清楚明白，一些部門還存在長期掛帳、延期或不做決算、不按收支兩條線管理等現(xiàn)象，故意把賬做成讓人看不懂也無法查的糊涂賬，使貪污者可以長期隱遁起來，累積起越來越多的貪腐大案、要案?！叭?010年共立案偵查各類職務(wù)犯罪案件32909件44085人，同比分別增加1．4%和6．1%，其中，立案偵查貪污賄賂大案18224件，同比增加0．2%;查辦涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2723人(含廳局級188人、省部級 6 人)，同比增加 2%?！保?］

3．預(yù)算外收支資金的普遍存在，增加了貪腐的機(jī)會，近年來的買官要官和色情腐敗等腐敗行為，資金來源預(yù)算外資金的收支漏洞有關(guān)。

四、以預(yù)算約束力為切入點促進(jìn)廉潔政府建設(shè)

要促進(jìn)廉潔政府的建設(shè)，必須建立預(yù)算剛性約束制度，解決預(yù)算編制和執(zhí)行過程中存在的實際問題，強化對政府收支行為的規(guī)范化。因而要對現(xiàn)行預(yù)算的思想、制度、權(quán)力結(jié)構(gòu)、編制、實施方式及監(jiān)督機(jī)制等方面深化改革。

1．樹立公共預(yù)算約束思維。建設(shè)廉潔政府須樹立公共預(yù)算思維，因為“公共預(yù)算”意味著政府有義務(wù)服務(wù)民眾，向社會報告其收支規(guī)模及方向，政府通過向社會公布預(yù)算信息，接受監(jiān)督，從而通過監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行來防治腐敗的目的。當(dāng)前政府對社會公布或提交給人大代表審議的預(yù)算只是其實際收支的一部分，預(yù)算信息不全面，群眾難以從這些信息中看到問題，因而難以起到監(jiān)督的作用?，F(xiàn)階段政府收支未納入預(yù)算的情況，各地情況不一樣，在有些地方，“有人甚至認(rèn)為只有1/3的政府財力被列入了預(yù)算”，另外2/3的政府財力不在預(yù)算范圍內(nèi)，民眾也就難以監(jiān)督，［3］P20這樣的預(yù)算對政府行為毫無約束力，違背了公共財政實際意義。因此，政府要從公共預(yù)算思維出發(fā)，提供一個信息全面、真實的、具有約束力的預(yù)算，這樣才能從源頭上杜絕腐敗現(xiàn)象。

2．建立公共預(yù)算剛性約束制度。本著一切為民的思想，預(yù)算約束制度須從三個方面著手建立：一是把政府征收的費用盡可能地轉(zhuǎn)化為稅收。政府收入的形式一般主要來源于稅收、收費、公債和投資性收益等，目前我們非稅收入所占比重比較大。這些收入來源表面上解釋意義不同，但實質(zhì)上都是國家對社會的提取。從法理意義上看，稅收是唯一能表示政府收入形式的政治意義，也最能體現(xiàn)政府與公民之間的相互義務(wù)關(guān)系。馬克思說過：“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費用——捐稅?！保?］P171政府已向社會收稅，就不能再收取其他任何費用?，F(xiàn)行規(guī)費收支監(jiān)管不嚴(yán)，收費混亂，使用不規(guī)范，造成腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。要杜絕這些現(xiàn)象，政府吸納社會資源的形式要盡可能都以稅收的形式，并納入政府預(yù)算，從而明晰了公民與國家(政府)相互間的權(quán)利和義務(wù)，更有利于公民監(jiān)督政府收支的情況;二是建立無預(yù)算政府不能收支的制度。預(yù)算是經(jīng)過嚴(yán)格法定程序形成的，要在制度上保證政府嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，其收支行為才能得到很好的監(jiān)督，從而減少腐敗的機(jī)會。三是建立預(yù)算偏離自動否決制度。預(yù)算既是政府的收支計劃，也是政府的行動計劃，在執(zhí)行過程中兩者要相統(tǒng)一，也就是政府行為中實際發(fā)生的收支范圍、數(shù)量和方式等信息要符合預(yù)算規(guī)定的精神和原則。如果偏離了原有的預(yù)算，應(yīng)實行自動否決制度。四是加強預(yù)算各環(huán)節(jié)的立法，以法律的形式確定公共財政預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)、人大的監(jiān)督審查及修正權(quán)、財政部門專司政府的收支權(quán)、審計部門的獨立審查權(quán)等，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范的公共財政預(yù)算行政執(zhí)法體制，保證各部門及工作人員嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)。

3．打造集中統(tǒng)一的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)。目前在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算監(jiān)督等環(huán)節(jié)，都存在權(quán)力分散性問題。部門通過虛報、挪用預(yù)算或籠統(tǒng)預(yù)算，以及長期不作決算等形式獲取預(yù)算的二次分配權(quán)，另外一些國家綜合管理部門擁有很大的預(yù)算分配權(quán)，削弱分解了財政部統(tǒng)一管理預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的權(quán)力。在預(yù)算監(jiān)督方面，雖然財政系統(tǒng)、審計系統(tǒng)和人大系統(tǒng)各有分工，但由于財政系統(tǒng)和其他行政職能部門同屬于預(yù)算最大化的爭取方，因而自己也常常預(yù)算違規(guī)。每年的審計公告中財政部都被審計出有重大預(yù)算違規(guī)行為。而審計系統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)限只限于糾正、停止被審計單位的違法違規(guī)行為的權(quán)力，及對直接責(zé)任人處理的建議權(quán);而人大系統(tǒng)由于監(jiān)督能力薄弱，及掌握的預(yù)決算信息不完全及失真，使其對預(yù)算的監(jiān)督流于形式。所以此三個系統(tǒng)對預(yù)算監(jiān)督難以發(fā)揮很大的作用，難以促進(jìn)廉潔政府的建設(shè)。要加強預(yù)算執(zhí)行力、預(yù)算監(jiān)督力和預(yù)算編制力，應(yīng)由人民代表大會主導(dǎo)預(yù)算，人大的預(yù)算委員會與財政部合作編制，人大負(fù)責(zé)修改，同時審計署歸建于人大常委會，或者將審計署對政府部門的審計職能交由人大預(yù)算委員會履行，這樣預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)相對集中統(tǒng)一，加強了人大、審計署對預(yù)算的檢查、監(jiān)督能力及權(quán)威性，更有力地促進(jìn)廉潔政府的建設(shè)。

4．加強公民有效參與預(yù)算。公民有效參與預(yù)算，國外有些成功的經(jīng)驗可以借鑒，如德國市政府通過三個步驟使公民參與預(yù)算：首先信息公開，讓公民全面詳細(xì)了解市政府財政收支信息;第二步是召開公共會議，讓公民進(jìn)行咨詢，在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行調(diào)查問卷;第三步是市議會會對預(yù)算進(jìn)行的情況報告并表決，分兩個階段進(jìn)行：第一階段是召開公開會議，市民投票，市政代表在嚴(yán)格的時間限制內(nèi)進(jìn)行口頭觀點闡述;第二個階段則是由政府官員、專家、社會和經(jīng)濟(jì)組織聚在一起的規(guī)劃委員會就第一階段提出的問題進(jìn)行討論，找出解決問題的方法，進(jìn)行財政來源的界定，評估技術(shù)或管制的可行性。通過這三步程序使普通公民、非政府組織和其它公民社會組織有機(jī)會更多地參與制定政府財政政策，從而使政府財政政策更加有利于普通民眾。我國從中也可受到一些啟示，可從基層政府組織開始試點，先要做好預(yù)算信息的公開;使公民能獲取真實的詳細(xì)的預(yù)算信息，發(fā)揮公民的公共精神，有效地監(jiān)督廉潔政府的建設(shè)，其次是提升地方政府和自治組織的治理水平，政府要能高度自覺主動接受民眾監(jiān)督，最后是通過預(yù)算立法改革、部門預(yù)算改革、非稅收入制度改革等，實現(xiàn)預(yù)算向公眾公開從“需”到“須”的一字轉(zhuǎn)變，這樣預(yù)算不僅接受公眾監(jiān)督，而且從根本上實現(xiàn)預(yù)算硬約束，有效地促進(jìn)廉潔政府的建設(shè)。

5．建立績效預(yù)算體系，增強預(yù)算的科學(xué)性。部門預(yù)算編制時，考慮的最基本問題是怎樣在部門或單位間合理分配預(yù)算。現(xiàn)行的預(yù)算分配制缺乏科學(xué)的參照物，一般以上一年度的預(yù)算支出實際作參照，按統(tǒng)一增長比例來計算本年度預(yù)算。這樣的預(yù)算分配方法，促使預(yù)算單位總設(shè)法以預(yù)算指標(biāo)不足為理由，讓財政能更多地安排預(yù)算，但不注重預(yù)算資金的使用效益與效果，這也體現(xiàn)了預(yù)算軟約束性。另外目前部門預(yù)算主要是按人員編制來核定預(yù)算定額和開支標(biāo)準(zhǔn)的，造成了政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，同時又導(dǎo)致許多政府部門業(yè)務(wù)經(jīng)費缺乏，業(yè)務(wù)難以完成，從而導(dǎo)致人力、物力資源的大大的浪費，并形成惡性循環(huán)。因此如何增強預(yù)算的科學(xué)性是至關(guān)重要的，而采用績效預(yù)算可以達(dá)到這樣的效果。因為績效預(yù)算主要是由業(yè)績、資金效益和預(yù)算構(gòu)成，它與現(xiàn)行預(yù)算方法的不同之處在于：部門要獲取預(yù)算的多少，不是決定于他們要的多少，而是決定他們干的效果和效益，也就是要強調(diào)權(quán)利和義務(wù)相對等，這樣的預(yù)算安排才具科學(xué)性，是實現(xiàn)財政收支平衡有效手段，也為怎樣合理削減財政支出提供了依據(jù)，同時預(yù)算的約束力得到了強化。另外實行績效預(yù)算的同時，再結(jié)合國庫集中支付、政府采購制度，為廉潔政府建設(shè)打下堅實的基石。

［1］http：//news．xinhuanet．com/politics/2011lh/2011 －03/11/c_121177593．htm

［2］http：//www．legaldaily．com．cn/bm/content/2011 －03/21/content_2533281．htm?node=20729

［3］張馨．財政學(xué)［M］．北京：科學(xué)出版社，2006．

［4］馬克思恩格斯選集(第4卷)［M］．北京：人民出版社，1995．