淺談加強(qiáng)政府分散采購管理的實(shí)踐

范海燕

摘 要：政府分散采購出自于《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，是政府采購的重要組織形式之一，它包括了除本級(jí)政府納入集中采購目錄以外的政府采購項(xiàng)目。在近年來，政府分散采購量逐漸上升，已經(jīng)占據(jù)的了各地政府總采購量的絕對(duì)份額。不過相比于政府集中采購，政府分散采購在管理實(shí)踐層面是相對(duì)松散不規(guī)范的，其操作隨意且已經(jīng)嚴(yán)重影響了區(qū)域政府采購的整體范式與形象，因此當(dāng)前有必要加強(qiáng)政府采購管理實(shí)踐過程。本文中以遵循政府采購的工程施工項(xiàng)目建設(shè)為背景探討了加強(qiáng)政府分散采購管理的實(shí)踐做法與實(shí)踐效果。

關(guān)鍵詞：政府分散采購管理 建筑工程施工項(xiàng)目 實(shí)踐做法 過程 效果

政府分散采購管理行為目前已經(jīng)延伸發(fā)展到各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，這其中也包括了建筑工程施工領(lǐng)域。施工項(xiàng)目分散采購管理作為施工項(xiàng)目管理中的重要內(nèi)容，其與集中采購、混合采購并重。政府及相關(guān)參與工程建設(shè)企業(yè)可適時(shí)選擇分散采購，根據(jù)物料對(duì)項(xiàng)目的重要程度、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)等等因素進(jìn)行分類，確定分散采購的具體范圍。經(jīng)過實(shí)踐證明，這種采購管理模式是具有它相當(dāng)大的應(yīng)用優(yōu)勢(shì)的。

1.政府分散采購管理存在的問題與成因

1.1存在的問題

政府分散采購主要通過委托給具有政府采購業(yè)務(wù)代理資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)操作完成，它能夠彌補(bǔ)區(qū)域內(nèi)政府集中采購機(jī)制中的薄弱環(huán)節(jié)，適當(dāng)擴(kuò)大政府采購的整體范圍，提高采購效率。不過在實(shí)際操作中，政府分散采購管理還是存在問題的。

首先，采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)中是嚴(yán)重缺乏監(jiān)督制約機(jī)制的。這代表政府采購監(jiān)管部門在實(shí)際工作中的職能作用有限，僅限于制定并實(shí)施采購計(jì)劃，例如實(shí)施事前、事中、事后全程管理，備案采購文件、評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管內(nèi)容、實(shí)施合同備案等等。但實(shí)際上這些環(huán)節(jié)都明顯缺乏必要的有效監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)頻頻出錯(cuò)，降低了政府采購管理行為的效率，甚至違背了行為意愿。

其次，采購代理行為不夠規(guī)范。采購文件違反規(guī)定隨意設(shè)置了唯一性或者帶有歧視性條款，在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下隨意改變采購方式，評(píng)標(biāo)過程極為混亂，這些都導(dǎo)致項(xiàng)目采購過分流于形式，甚至出現(xiàn)了政府分散采購管理高于市場(chǎng)價(jià)的情況發(fā)生。

1.2問題成因

政府分散采購管理出現(xiàn)諸多問題的成因非常明確，那就是政府方面明顯缺乏合理的管理機(jī)制與管理辦法，但深究其根本還存在以下3點(diǎn)原因：其一，政府采購管理體制不到位，法定監(jiān)管單位（例如采購辦）由于受限于人員編制導(dǎo)致崗位不穩(wěn)定，而又由于政策性及業(yè)務(wù)性較強(qiáng)導(dǎo)致管理工作實(shí)際無法實(shí)現(xiàn)真正的深層次監(jiān)管。

政府分散采購管理體系中存在中介代理機(jī)構(gòu)，他們重“拉業(yè)務(wù)”，卻輕“做業(yè)務(wù)”，雖然目前上擁有采購代理資質(zhì)的機(jī)構(gòu)非常之多，但是他們往往不與采購單位統(tǒng)一思想，經(jīng)常出現(xiàn)在項(xiàng)目中違背公平、公正原則的操作行為，這嚴(yán)重影響了中介代理機(jī)構(gòu)的工作效率，導(dǎo)致政府分散采購管理出現(xiàn)管理機(jī)制不平衡發(fā)展現(xiàn)象。

2.加強(qiáng)政府分散采購管理實(shí)踐的具體案例分析

結(jié)合上述問題及成因，需要思考加強(qiáng)政府分散采購管理實(shí)踐工作的具體措施，下文以某單位工程項(xiàng)目分散采購管理案例為例展開具體分析。

2.1某單位工程項(xiàng)目實(shí)施基本概況

某單位一直以來參與市政工程項(xiàng)目建設(shè)，其所采用的是政府集中采購制度，這種采購制度在傳統(tǒng)操作中優(yōu)勢(shì)巨大，可為該單位建立供應(yīng)信息渠道，滿足工程項(xiàng)目建設(shè)供應(yīng)所需物資要求，最大限度節(jié)省管理費(fèi)用，同時(shí)也可利用數(shù)量折扣與供應(yīng)商討價(jià)還價(jià)獲得價(jià)格優(yōu)勢(shì)。不過隨著單位業(yè)務(wù)量的逐漸增多，所需物資的多樣化，傳統(tǒng)集中式采購管理模式不再適用，它已經(jīng)無法滿足單位發(fā)展需要，如表1。

從表1可以看到，該單位在2018年的市政建筑工程量承接總造價(jià)達(dá)到90490萬元。這一數(shù)據(jù)超過了前兩年的總和，但該單位也存在單位工地較多、建設(shè)項(xiàng)目較為分散，采購人員出現(xiàn)了疲于應(yīng)付的情況，所以如果在未來繼續(xù)采用完全集中采購模式已經(jīng)不再合適。

2.2分散采購管理實(shí)踐方法應(yīng)用

為了改善政府集中采購管理所遺留問題，該單位決定采用政府分散采購管理實(shí)踐方法，調(diào)整戰(zhàn)略，主要是根據(jù)材料對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)的重要程度、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)等等提出物資分散采購戰(zhàn)略。

（1）分散采購管理分類。首先該單位采用分散采購管理模式進(jìn)行了物資采購分類，它就主要包括了戰(zhàn)略采購材料、重要采購材料、正常采購材料以及瓶頸采購材料4類。例如在戰(zhàn)略采購材料中就包括了工程生產(chǎn)用機(jī)械設(shè)備、變壓器、開關(guān)柜、水泵等等；重要采購材料主要集中在“三大材”（鋼材、木材、水泥）和“四小材”（裝飾裝修材料、地磚、衛(wèi)生陶瓷、玻璃）上；正常采購材料主要是地方材料，像沙、石、灰等等，另外還有輔助材料如建筑五金、維修備件等等；最后的瓶頸采購材料主要是一些新型的建筑材料以及建筑施工中較少用到的材料，例如預(yù)應(yīng)力鋼絞線、新型防水卷材等等。

按照分散采購管理模式，該單位適當(dāng)增大了項(xiàng)目部的采購范圍和采購權(quán)限，避免項(xiàng)目部出現(xiàn)暗箱操作、吃回扣等違規(guī)行為。在部分保留原有集中式采購模式的基礎(chǔ)上引入并應(yīng)用分散采購管理模式，同時(shí)規(guī)范當(dāng)前的采購業(yè)務(wù)流程，優(yōu)化項(xiàng)目部整體組織結(jié)構(gòu)。

（2）分散采購管理實(shí)施方法。該單位首先嘗試采用了“先明確需求后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的分散采購管理方法，契合市場(chǎng)交易規(guī)則圍繞項(xiàng)目采購試圖降低交易成本，同時(shí)盡最大限度規(guī)避交易過程中可能存在的采購活動(dòng)道德風(fēng)險(xiǎn)。具體來講，該單位首先明確了分散采購需求特點(diǎn)、采購方式、采購評(píng)審方法，基于合同文本與評(píng)價(jià)方式建立了縱向?qū)?yīng)規(guī)則，保證采購方式中的每一道程序設(shè)計(jì)都有需求交易規(guī)則進(jìn)行有效制約。再一點(diǎn)就是明確采購人需求責(zé)任，該單位要求所有采購人在采購活動(dòng)前后都要承擔(dān)合理需求責(zé)任，引導(dǎo)采購人采購活動(dòng)并建立了一套完整的“采購項(xiàng)目需求專家認(rèn)證會(huì)制度”，該制度的作用在于保證分散采購項(xiàng)目需求標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的完整性、合規(guī)性，結(jié)合改革現(xiàn)行評(píng)審制度對(duì)采購人提出明確的采購需求。在原則上，該單位采用了最低標(biāo)價(jià)評(píng)估法，專門針對(duì)某些技術(shù)復(fù)雜且性質(zhì)特殊的項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)分。而針對(duì)某些無法明確供應(yīng)需求的項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案內(nèi)容則專門引入了兩階段招標(biāo)或談判策略。

其次，全程監(jiān)控政府分散采購管理模式，做到保質(zhì)保量，例如對(duì)采購前、中、后三個(gè)階段都實(shí)施了針對(duì)性監(jiān)督工作，主要圍繞采購計(jì)劃、審批、招投標(biāo)、價(jià)格咨詢、合同簽訂、核算、驗(yàn)收、付款、領(lǐng)用等多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督，在監(jiān)督過程中比對(duì)價(jià)格，做到分散采購監(jiān)督管理保質(zhì)保量。在物資進(jìn)貨后還有必要實(shí)施復(fù)測(cè)試驗(yàn)，確保只有合格產(chǎn)品才能進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)。整體來說為工程項(xiàng)目保質(zhì)量、保工期、降成本、創(chuàng)效益提供了強(qiáng)有力保障。

最后，采用了政府分散采購矩陣管理，在項(xiàng)目中設(shè)置常設(shè)性組織職能機(jī)構(gòu)和專業(yè)部室，建立分散采購矩陣管理項(xiàng)目，在項(xiàng)目中主要實(shí)施所采購產(chǎn)品的審核、檢查、保證工作。該項(xiàng)目矩陣管理模式在成本節(jié)約、資源利用等方面都非常合理到位，還為單位培養(yǎng)了一批非采購部室人員。

3.分散采購管理實(shí)施方法運(yùn)用效果

該單位在運(yùn)用了政府分散采購管理模式后經(jīng)濟(jì)效益顯著提高，例如 2018年單位的總產(chǎn)值相比2017年上升明顯，且取得了良好利潤，究其原因就是因?yàn)橥ㄟ^采用新采購模式降低了工程成本。而工程成本的降低主要是因?yàn)椴牧铣杀居兴档?，根?jù)統(tǒng)計(jì)分析該單位的建筑工程項(xiàng)目材料成本降低20%左右，使得材料成本在工程中的總成本比例被控制在50%以內(nèi)。

4.總結(jié)

本文由某單位工程項(xiàng)目分散采購管理案例分析，闡釋了在工程項(xiàng)目建設(shè)過程中采用并強(qiáng)化政府分散采購管理實(shí)踐過程是很有必要的，它節(jié)約了大量人力物力與財(cái)力，也推動(dòng)了中介代理機(jī)構(gòu)信用體系的良性建設(shè)，加強(qiáng)了行業(yè)發(fā)展自律，真正實(shí)現(xiàn)了企業(yè)專業(yè)化采購轉(zhuǎn)變目標(biāo)。

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