深化城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提升城市應(yīng)急管理能力

文/常明亮 汪衛(wèi)國(guó) 李傳貴

在大改革的背景下，城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。深化城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提升城市應(yīng)急管理能力是當(dāng)前亟待解決的問題。

近年來，伴隨著安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革的穩(wěn)步推進(jìn)以及應(yīng)對(duì)日益加大的城市安全挑戰(zhàn)，一些城市陸續(xù)開展了城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。在大改革的背景下，城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估面臨哪些機(jī)遇和挑戰(zhàn)，如何深化城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如何管控好城市的重大風(fēng)險(xiǎn)，以及如何通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作來有效提升城市應(yīng)急管理能力等，是必須認(rèn)真考慮的問題。

當(dāng)前城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估開展現(xiàn)狀

城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)新的工作，具體如何開展，目前國(guó)家還未出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范性文件，各相關(guān)單位均是在摸索中前行?？傮w而言，當(dāng)前城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是開展的城市還很少。深圳、哈爾濱、天津、南昌、宜興、昆山市等少數(shù)城市自主開展了城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。此外，2017年，原國(guó)家安全監(jiān)管總局以國(guó)務(wù)院安委辦的名義推動(dòng)大連、寧波等13個(gè)城市開展遏制重特大事故構(gòu)建“雙重預(yù)防機(jī)制”試點(diǎn)，部分試點(diǎn)城市開展了城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。二是對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的認(rèn)識(shí)模糊。對(duì)于城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涉及的相關(guān)概念，如風(fēng)險(xiǎn)、城市安全風(fēng)險(xiǎn)、城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)和隱患的區(qū)別等，并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與遏制重特大事故構(gòu)建“雙重預(yù)防機(jī)制”、創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市等工作的關(guān)系不清楚，等等。三是開展的方式多樣。如對(duì)于工作范圍，有的只考慮安全生產(chǎn)事故，而有的還考慮自然災(zāi)害、城市公共安全等；對(duì)于辨識(shí)評(píng)估的深度，有的只辨識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)源，而有的還辨識(shí)到了具體的事故原因和途徑；對(duì)于組織方式，大多數(shù)采取了完全委托中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)的方式，而有的在委托中介機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，還組織各相關(guān)部門、屬地和廣大企業(yè)一起參與（以北京市和昆山市為典型）；對(duì)于最終的成果形式，大多數(shù)只是形成城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，而有的除了報(bào)告外還一并開發(fā)了城市安全風(fēng)險(xiǎn)空間分布圖系統(tǒng)等。

新形勢(shì)下城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

在大改革的背景下，城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作面臨極大需求，同時(shí)也面臨諸多挑戰(zhàn)。

城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估面臨的機(jī)遇

一是城市安全挑戰(zhàn)日益加大。一般而言，城鎮(zhèn)化率30%～70%為加速階段，70%～80%為成熟階段，2018年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，處在城鎮(zhèn)化加速階段的后半期，城市面臨的安全挑戰(zhàn)日益加大。二是中央推進(jìn)城市安全發(fā)展的政策日益加強(qiáng)。中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》等系列文件的層次高，可確保城市安全工作不會(huì)因機(jī)構(gòu)改革等而發(fā)生變化，具有政策的連續(xù)性。三是城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)性地位日益凸顯。摸清底數(shù)、目標(biāo)明確是做好一切工作的前提和基礎(chǔ)，城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作就是要摸清安全風(fēng)險(xiǎn)的底數(shù)，建立起長(zhǎng)效的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，這是做好城市安全發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。

城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估面臨的挑戰(zhàn)

隨著改革的推進(jìn)，城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)涵和外延均發(fā)生了變化，要以全新的視角來看待城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，更要思考如何深化開展。一是城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)涵發(fā)生變化。隨著改革的深入，城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已成為總體國(guó)家安全觀的有機(jī)組成部分，已成為城市安全發(fā)展中的重要基礎(chǔ)工作，已成為應(yīng)急管理工作格局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，已成為智慧城市建設(shè)的重要支撐。二是城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的外延發(fā)生變化。落實(shí)總體國(guó)家安全觀，要求從孤立地考慮各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)向統(tǒng)籌考慮各類城市安全風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)城市安全發(fā)展，要求從城市運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)向規(guī)劃布局等源頭風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)展，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革，要求從安全生產(chǎn)事故風(fēng)險(xiǎn)向自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)展，智慧城市建設(shè)，要求城市安全風(fēng)險(xiǎn)管控手段從傳統(tǒng)手段向智能化手段轉(zhuǎn)變等等。這些挑戰(zhàn)需要我們?cè)陂_展城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作時(shí)逐一破解。

深化城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的措施

具體要做到“四個(gè)結(jié)合”，做好“四個(gè)把握”。

做到“四個(gè)結(jié)合”

一是與應(yīng)急管理相結(jié)合，調(diào)整評(píng)估范圍。一方面要將自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)納入城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍；另一方面要加強(qiáng)城市應(yīng)急能力不足風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)與評(píng)估，準(zhǔn)確了解城市應(yīng)急的需求，提高應(yīng)急體系建設(shè)的針對(duì)性。二是與城市安全發(fā)展相結(jié)合，為安全發(fā)展城市創(chuàng)建奠定基礎(chǔ)。城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要為制定城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃及城市規(guī)劃、城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃提供有用的參考，也要為城市基礎(chǔ)設(shè)施安全管理、城市安全防控機(jī)制等城市運(yùn)行管理工作提出有針對(duì)性的措施。三是與構(gòu)建“雙重預(yù)防機(jī)制”相結(jié)合，促進(jìn)國(guó)家政策落地。通過發(fā)動(dòng)廣大企業(yè)參與城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，使參與的企業(yè)建立起“雙重預(yù)防機(jī)制”，形成企業(yè)個(gè)性化的隱患排查標(biāo)準(zhǔn)，使國(guó)家的要求在企業(yè)落地生根。四是與“智慧城市”建設(shè)相結(jié)合，開發(fā)城市安全風(fēng)險(xiǎn)空間分布圖。城市安全智能保障是“智慧城市”中的一個(gè)重要組成部分，利用先進(jìn)的信息化技術(shù)開發(fā)城市安全風(fēng)險(xiǎn)空間分布圖可以有效提升城市安全智能保障水平。

做好“四個(gè)把握”

一是把握工作的目標(biāo)和范圍。城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的最終目的是防范和遏制重特大事故的發(fā)生，提高抵御重大自然災(zāi)害的能力。從行業(yè)領(lǐng)域看，應(yīng)包括安全生產(chǎn)事故和自然災(zāi)害相關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域；從區(qū)域看，應(yīng)包括企業(yè)和城市公共區(qū)域（道路、水域、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)點(diǎn)等）；從風(fēng)險(xiǎn)的程度上看，應(yīng)抓大放小，聚焦重點(diǎn)與細(xì)節(jié)；從風(fēng)險(xiǎn)的特征上看，應(yīng)關(guān)注規(guī)劃布局風(fēng)險(xiǎn)和關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)。二是把握工作的深度和廣度。首先是風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)摸查到什么程度，只是把風(fēng)險(xiǎn)源辨識(shí)出來，還是進(jìn)一步把風(fēng)險(xiǎn)源可能導(dǎo)致事故的原因或途徑、甚至風(fēng)險(xiǎn)源的受控狀態(tài)，以及針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的應(yīng)急準(zhǔn)備情況也摸清楚，都需要把握準(zhǔn)確。摸查得越深，越有利于城市安全風(fēng)險(xiǎn)的管控，但需要花費(fèi)的人力物力越多，需要根據(jù)城市管理者的需求、人員經(jīng)費(fèi)限制等綜合考慮。其次，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估到什么程度，風(fēng)險(xiǎn)管控到什么程度也是需要把握好。三是把握合理的組織方式。是采取“調(diào)研——編寫報(bào)告”的傳統(tǒng)方式，還是采取“政府推動(dòng)、企業(yè)負(fù)責(zé)、部門（屬地）審核、咨詢機(jī)構(gòu)輔導(dǎo)”的協(xié)作方式，需要考慮清楚。根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，在條件允許的情況下，應(yīng)該盡量采取協(xié)作方式，這樣既可發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，盡量做到城市安全風(fēng)險(xiǎn)的全面辨識(shí)，還可提升各方能力，促使“雙重預(yù)防機(jī)制”落地，取得一舉多得的效果。四是開發(fā)好城市安全風(fēng)險(xiǎn)空間分布圖。傳統(tǒng)的工作成果僅僅形成一本報(bào)告，這對(duì)于城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這項(xiàng)系統(tǒng)性工作來說遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，應(yīng)與城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估配套開發(fā)城市安全風(fēng)險(xiǎn)空間分布圖。該系統(tǒng)依托于3S（GIS、RS、GPS）、三維虛擬現(xiàn)實(shí)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，開發(fā)形成可對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施可視化和動(dòng)態(tài)化管理的信息系統(tǒng)平臺(tái)。

提升城市應(yīng)急管理能力的途徑

新時(shí)期，提升城市應(yīng)急管理能力的途徑是以城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，以建立強(qiáng)大的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)為手段，著力提升城市重大事故和災(zāi)害的防御能力和應(yīng)急救援能力。

提高城市重大事故和災(zāi)害防御能力

城市作為復(fù)雜的“巨系統(tǒng)”，在變得越來越強(qiáng)大的同時(shí)，也變得越來越脆弱。要通過提高城市的韌性來提高城市重大事故和災(zāi)害的防御能力：一是降低城市災(zāi)害事件發(fā)生的概率。例如，對(duì)城市漏斗區(qū)停止開采地下水，將城市重大火災(zāi)和爆炸危險(xiǎn)源遷往安全的地帶，加強(qiáng)對(duì)城市地下輸油管線、燃?xì)夤芫€的監(jiān)測(cè)等。二是降低城市災(zāi)害易損性。優(yōu)先考慮采取工程性的措施，如：加強(qiáng)城市新建工程的設(shè)防、城市老舊街區(qū)的防災(zāi)改造、老化地下管網(wǎng)的更新、城市重大危險(xiǎn)源防護(hù)工程等等，還要考慮非工程性的措施，如城市災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的建立、社會(huì)防災(zāi)思想的宣傳、個(gè)人防災(zāi)意識(shí)的提高等等。三是提高城市災(zāi)后的可恢復(fù)能力。城市可恢復(fù)能力的建設(shè)首先應(yīng)是城市各類應(yīng)急設(shè)施的建設(shè)，包括應(yīng)急保障設(shè)施（如城市應(yīng)急水源、應(yīng)急供電設(shè)施、應(yīng)急交通設(shè)施等）和應(yīng)急服務(wù)設(shè)施（如急救醫(yī)院、應(yīng)急消防、應(yīng)急物資體系、應(yīng)急避難場(chǎng)所等）的規(guī)劃建設(shè)，其次還包括社會(huì)軟恢復(fù)能力的建設(shè)，包括災(zāi)后政府救助、社會(huì)捐贈(zèng)、司法救助、心理援助、保險(xiǎn)理賠等。

提高城市重大事故和災(zāi)害應(yīng)急救援能力

一是建立起集中統(tǒng)一的應(yīng)急指揮體系。建立常設(shè)的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)是今后的改革方向，地方機(jī)構(gòu)改革要依托新成立的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，建立起可以橫向上有效協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、縱向上有效協(xié)調(diào)和溝通上下級(jí)政府和應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的應(yīng)急指揮體系。二是處理好應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門的關(guān)系。特別是自然災(zāi)害的災(zāi)前防御與災(zāi)后應(yīng)急涉及不同的部門，應(yīng)明確其間的職責(zé)分工，協(xié)調(diào)合作。三是提高對(duì)多災(zāi)種耦合事故的應(yīng)急能力。建立多層次（國(guó)家、區(qū)域、地方）、多種類（綜合、專業(yè)）的政府應(yīng)急救援隊(duì)伍體系，積極推進(jìn)企業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，大力扶持民間救援力量的發(fā)展。建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)、政企聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效應(yīng)對(duì)跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域的重大事故和災(zāi)害。

提高應(yīng)急管理的智能化水平

逐步構(gòu)建集城市風(fēng)險(xiǎn)防控、安全運(yùn)行監(jiān)測(cè)和應(yīng)急救援指揮于一體的城市應(yīng)急管理新格局，形成統(tǒng)一、高效的管理信息系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)城市安全和應(yīng)急管理業(yè)務(wù)的“統(tǒng)一”和“融通”。城市應(yīng)急管理信息系統(tǒng)可采用“1+2+3+N”的設(shè)計(jì)模式進(jìn)行建設(shè)，包括：“1”，建設(shè)一個(gè)城市應(yīng)急管理信息中心（城市應(yīng)急管理的物理場(chǎng)所）；“2”，建設(shè)一網(wǎng)一圖（城市安全運(yùn)行監(jiān)測(cè)物聯(lián)網(wǎng)和城市安全風(fēng)險(xiǎn)空間分布圖）；“3”，建設(shè)三項(xiàng)基礎(chǔ)支撐（城市安全大數(shù)據(jù)系統(tǒng)、地理信息服務(wù)系統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系）；“N”，建設(shè)多項(xiàng)應(yīng)用系統(tǒng)（生產(chǎn)安全、城市生命線、消防安全、人防安全、環(huán)境安全、預(yù)警信息發(fā)布、事故應(yīng)急、自然災(zāi)害應(yīng)急等）。城市應(yīng)急管理信息系統(tǒng)可在城市安全風(fēng)險(xiǎn)空間分布圖的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)展，也可把城市安全風(fēng)險(xiǎn)空間分布圖作為應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的一個(gè)模塊來設(shè)計(jì)建設(shè)。