全球產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐與研究的新進(jìn)展

江飛濤 沈梓鑫

摘?要：21世紀(jì)以來，全球范圍內(nèi)掀起新一輪的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐與研究熱潮，許多發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家都參與其中。這一輪產(chǎn)業(yè)政策熱潮的根源可以歸結(jié)為以下五個(gè)方面：（1）國(guó)際金融危機(jī)以來，發(fā)達(dá)國(guó)家亟須回歸制造業(yè)。（2）發(fā)展中國(guó)家尋求產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。（3）各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變暖、生態(tài)危機(jī)等全球性挑戰(zhàn)。（4）任務(wù)導(dǎo)向型科技計(jì)劃的興起。（5）針對(duì)“華盛頓共識(shí)”的集體性反思。縱觀全球產(chǎn)業(yè)政策的興衰史，本輪熱潮的興起并非代表政府干預(yù)主義的全然回歸，各國(guó)政府是在維護(hù)市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的前提下，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的積極作用，提出“市場(chǎng)友好”、與競(jìng)爭(zhēng)政策相協(xié)同的產(chǎn)業(yè)政策主張。為實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告提出的到2035年躋身創(chuàng)新型國(guó)家前列的戰(zhàn)略目標(biāo)，筆者認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)尊重市場(chǎng)機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)秩序，關(guān)注演化經(jīng)濟(jì)學(xué)中產(chǎn)業(yè)政策研究的新發(fā)展，制定出以知識(shí)學(xué)習(xí)、技術(shù)能力積累與創(chuàng)新等基本要素為核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策體系，來促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策;演化經(jīng)濟(jì)學(xué);“新共識(shí)”;政府干預(yù)主義

中圖分類號(hào)：F062.9??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2019）10-0003-08

一、引?言

自20世紀(jì)80年代興起的產(chǎn)業(yè)政策討論熱潮之后，產(chǎn)業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)政策研究在過去二十多年間經(jīng)歷了相當(dāng)漫長(zhǎng)的低谷期。進(jìn)入21世紀(jì)以后，尤其是國(guó)際金融危機(jī)以后，產(chǎn)業(yè)政策又逐漸重新受到世界各國(guó)及世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)的關(guān)注，并在全球范圍內(nèi)掀起了新一輪的實(shí)踐與研究熱潮。過去三十多年產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展歷程大致如下：（1）20世紀(jì)80年代至90年代初的產(chǎn)業(yè)政策研究熱潮，主要發(fā)端于“日本模式”的成功所引發(fā)的國(guó)際比較發(fā)展學(xué)界對(duì)政府扶持性產(chǎn)業(yè)政策在東亞奇跡中所起作用的思考與總結(jié)，此輪思潮以發(fā)展型政府理論的形成為主要成果。（2）研究熱潮持續(xù)到20世紀(jì)90年代中后期，隨著亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，廣泛采用產(chǎn)業(yè)政策的東亞發(fā)展型國(guó)家陷入貨幣危機(jī)并出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退，之后堅(jiān)持推行傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的拉美國(guó)家也在20世紀(jì)末陷入了經(jīng)濟(jì)震蕩，這似乎為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)界提供了批判干預(yù)性產(chǎn)業(yè)政策有效性的重要依據(jù)，隨后“華盛頓共識(shí)”的提出更是標(biāo)志著新自由主義浪潮達(dá)到頂峰，與此同時(shí)，有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的研究一度偃旗息鼓。（3）在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的沉寂之后，直至2006年，在各種因素的促成下，世界幾大經(jīng)濟(jì)體才又紛紛開始重新審視產(chǎn)業(yè)政策。例如，在2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之后，奧巴馬政府為應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)空心化所帶來的經(jīng)濟(jì)停滯和就業(yè)危機(jī)，開始重提塑造本國(guó)制造業(yè)基礎(chǔ)的理念，配套出臺(tái)了一系列再工業(yè)化戰(zhàn)略;受2008年國(guó)際金融危機(jī)和2011年東日本大地震的沖擊，日本政府從2009年開始重提產(chǎn)業(yè)政策，通過制定綜合性的新增長(zhǎng)戰(zhàn)略作為組合措施來重構(gòu)產(chǎn)業(yè)與能源系統(tǒng);德國(guó)從2006年開始實(shí)施高技術(shù)戰(zhàn)略，在2010年出臺(tái)的《德國(guó)2020高科技戰(zhàn)略》中提出“德國(guó)工業(yè)4.0”概念，并配套一系列任務(wù)導(dǎo)向型技術(shù)計(jì)劃;中國(guó)在2006年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》中，明確了要在2020年將國(guó)家建設(shè)成為創(chuàng)新型國(guó)家的目標(biāo)，將自主創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策作為核心內(nèi)容納入到中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中來，并在2015年公布了中國(guó)政府實(shí)施制造強(qiáng)國(guó)的第一個(gè)十年行動(dòng)綱領(lǐng)——“中國(guó)制造2025”;巴西從2008年開始出臺(tái)《生產(chǎn)發(fā)展政策》《加速增長(zhǎng)計(jì)劃》，提出有雄心的產(chǎn)業(yè)政策配套方案，計(jì)劃走新型的工業(yè)化道路;南非在2007年推出新的國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策框架，主要涉及對(duì)制造業(yè)的支持、發(fā)展知識(shí)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)創(chuàng)造和包容性增長(zhǎng)等各個(gè)方面，開啟新的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃進(jìn)程并開始每三年推出一套產(chǎn)業(yè)政策行動(dòng)計(jì)劃。

值得注意的是，新一輪研究熱潮的興起，既有發(fā)展中國(guó)家的參與，也有發(fā)達(dá)國(guó)家的參與，既有東亞追趕型國(guó)家的參與，也有歐美領(lǐng)先國(guó)家的參與，是一次輻射范圍相當(dāng)廣的全球性產(chǎn)業(yè)政策研究熱潮。而興起的根源中既有各國(guó)為應(yīng)對(duì)全人類共同挑戰(zhàn)而采取行動(dòng)的普適因素，也有處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的國(guó)家為謀求自身發(fā)展所采取的戰(zhàn)略性行為等特殊原因。那么，與過去相比，新一輪的產(chǎn)業(yè)政策熱潮究竟有哪些新的變化？圍繞產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐與研究會(huì)在全球范圍內(nèi)再度興起的根源是什么？而這對(duì)中國(guó)當(dāng)下以及未來的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃又有哪些新的啟示？下文將圍繞這些問題逐一展開討論。

二、新一輪產(chǎn)業(yè)政策熱潮在全球范圍內(nèi)興起的根源透視

新一輪產(chǎn)業(yè)政策的興起明顯覆蓋范圍更加廣泛，既有北方國(guó)家的引領(lǐng)，又有南方國(guó)家的參與，而隨著近年來全球化程度的加深，其實(shí)施背景也更為復(fù)雜。筆者認(rèn)為，促使本輪熱潮興起的根源更為多元化，其中，既有特殊的原因存在，又有共性的原因在起作用，具體可以歸結(jié)為以下五個(gè)方面：

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家受到國(guó)際金融危機(jī)沖擊，亟須制造業(yè)回歸

20世紀(jì)80年代，隨著英國(guó)首相撒切爾夫人和美國(guó)總統(tǒng)里根上臺(tái)執(zhí)政，以英美為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家為醫(yī)治20世紀(jì)70年代凱恩斯主義或國(guó)家干預(yù)主義所導(dǎo)致的前所未有的經(jīng)濟(jì)滯脹局面，在官方層面，紛紛宣稱放棄國(guó)家干預(yù)主義，選擇走新自由主義道路。20世紀(jì)80年代，歐美國(guó)家之所以走上新自由主義道路，是在經(jīng)濟(jì)滯脹困境下對(duì)20世紀(jì)60—70年代凱恩斯國(guó)家干預(yù)主義過度推行的一種反思行為。撒切爾夫人和里根總統(tǒng)在執(zhí)政期間所推行的一系列政策方針對(duì)英美從危機(jī)中恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也起到過一定的積極作用。例如，撒切爾經(jīng)濟(jì)改革提高了英國(guó)國(guó)內(nèi)的自由度，改善了國(guó)內(nèi)企業(yè)投資環(huán)境和產(chǎn)品市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)貨幣供應(yīng)量和工資增長(zhǎng)的控制措施有效抑制了通貨膨脹，改善了財(cái)政狀況，保持了9年的持續(xù)增長(zhǎng)，創(chuàng)造了“撒切爾奇跡”;里根經(jīng)濟(jì)學(xué)通過多項(xiàng)措施，減輕了美國(guó)企業(yè)在稅收方面的負(fù)擔(dān)，刺激了國(guó)內(nèi)企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)，使美國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)活力的同時(shí)，科技界和企業(yè)界也取得了大量科技創(chuàng)新成果，從而為美國(guó)在新一輪信息技術(shù)革命中搶占核心技術(shù)制高點(diǎn)打下了牢固的基礎(chǔ)。

但是新自由主義在后期的推行過程中存在矯枉過正的情況，主要表現(xiàn)在制造業(yè)全球化浪潮下，歐美國(guó)家產(chǎn)業(yè)空心化和金融自由化速度加快。在這個(gè)過程中，歐美國(guó)家曾實(shí)施過一些產(chǎn)業(yè)政策，但整體上傾向于在自由主義導(dǎo)向下放松對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和管制，例如，允許國(guó)有企業(yè)私有化。因而相比同時(shí)期的東亞國(guó)家，歐美國(guó)家在20世紀(jì)80年代以后對(duì)國(guó)內(nèi)制造業(yè)的扶持力度并不夠，甚至出現(xiàn)了制造業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)大規(guī)模外移的情況，這種變化對(duì)國(guó)內(nèi)就業(yè)造成了持續(xù)性的負(fù)面沖擊。這陣新自由主義風(fēng)潮一直持續(xù)到20世紀(jì)末，才由于“華盛頓共識(shí)”在解決轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)上的失敗而日漸式微。自此，發(fā)達(dá)國(guó)家開始重新關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策的新進(jìn)展，并予以貫徹實(shí)施。

美國(guó)建國(guó)初期的第一任財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓于1791年向國(guó)會(huì)提交了《關(guān)于制造業(yè)的報(bào)告》，這之后，他的工業(yè)建國(guó)之路思想便成為美國(guó)學(xué)派發(fā)展的理論基礎(chǔ)，而他本人也成為該學(xué)派的先驅(qū)[1]。在美國(guó)學(xué)派理論體系的影響下，美國(guó)政府構(gòu)建了以制造業(yè)為基礎(chǔ)的美國(guó)體系，從而徹底擺脫了來自英國(guó)的經(jīng)濟(jì)控制，并且逐步崛起成為新的世界霸主。在經(jīng)濟(jì)史學(xué)家看來，美國(guó)在建國(guó)的頭200年間，制定的產(chǎn)業(yè)政策在制造經(jīng)濟(jì)繁榮方面發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程步入新階段，垂直分工深入到產(chǎn)品內(nèi)部，制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的不同環(huán)節(jié)被分布在不同的國(guó)家，世界制造、任務(wù)貿(mào)易和中間產(chǎn)品貿(mào)易等新的生產(chǎn)和貿(mào)易方式亦不斷涌現(xiàn)。一方面，制造業(yè)全球化趨勢(shì)促使美國(guó)企業(yè)開始將制造業(yè)的勞動(dòng)密集型環(huán)節(jié)向勞動(dòng)力成本低下的發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移，而只將附加值高的設(shè)計(jì)和服務(wù)環(huán)節(jié)留在國(guó)內(nèi);另一方面，寬松的市場(chǎng)監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)政策加速了美國(guó)國(guó)內(nèi)的各種生產(chǎn)要素向金融、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)交易等虛擬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域集聚。這種脫實(shí)向虛的趨勢(shì)為美國(guó)在日后經(jīng)濟(jì)危機(jī)中暴露出的產(chǎn)業(yè)空心化和過度金融化困境埋下了伏筆。2006年次貸危機(jī)的爆發(fā)迅速輻射全美，促使美國(guó)政府意識(shí)到只有盡快回歸實(shí)體經(jīng)濟(jì)，才能應(yīng)對(duì)危機(jī)后的復(fù)蘇重任以及來自全球化的經(jīng)濟(jì)沖擊。奧巴馬政府在2009年、2011年和2015年接連出臺(tái)了《國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略——推動(dòng)可持續(xù)增長(zhǎng)和高質(zhì)量就業(yè)》《國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略——確保美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與繁榮》《國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略》三個(gè)戰(zhàn)略，圍繞高質(zhì)量就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等目標(biāo)來強(qiáng)調(diào)構(gòu)建美國(guó)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的重要性，并強(qiáng)調(diào)始終堅(jiān)持制造業(yè)在創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)中的重要地位。尤其是在2012年美國(guó)特別出臺(tái)了《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》，明確提出要?jiǎng)?chuàng)建國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)，通過推行以振興制造業(yè)為核心的再工業(yè)化戰(zhàn)略來確保美國(guó)在第三次工業(yè)革命中的領(lǐng)導(dǎo)者地位，以契合危機(jī)后美國(guó)所面臨的“制造業(yè)危機(jī)”“產(chǎn)業(yè)革命”兩大時(shí)代議題。2017年1月，特朗普總統(tǒng)更是大刀闊斧地踐行他在競(jìng)選期間打出的“制造業(yè)回流美國(guó)”旗號(hào)，制定由貿(mào)易保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)（內(nèi)部改善）和美元霸權(quán)這三大政策組成的“特朗普新政”，號(hào)召將制造業(yè)基地遷回美國(guó)，把就業(yè)機(jī)會(huì)留給本國(guó)人民，推行購(gòu)買國(guó)貨政策，加快推進(jìn)制造業(yè)回歸美國(guó)的步伐。

在國(guó)際金融危機(jī)中飽受重創(chuàng)的英國(guó)同樣意識(shí)到，長(zhǎng)期的去工業(yè)化和金融自由化給本國(guó)制造業(yè)發(fā)展和就業(yè)帶來了極大的負(fù)面影響?！皻v史上的英國(guó)自1840年工業(yè)革命基本完成之后，便開始向世界大力推銷自由貿(mào)易政策，初衷在于想將其他國(guó)家都納入到為英國(guó)服務(wù)的‘工業(yè)品銷售市場(chǎng)和原材料來源地的版圖之中，使它們成為經(jīng)濟(jì)上的‘殖民地。然而可惜的是，英國(guó)卻因原本以勸說落后國(guó)家實(shí)行自由貿(mào)易為目的的誘導(dǎo)政策被過度實(shí)踐，最終導(dǎo)致其世界工業(yè)力量領(lǐng)導(dǎo)權(quán)旁落并被美國(guó)所超越”[2]。自此英國(guó)的制造業(yè)開始走向衰落，至20世紀(jì)80年代撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)期，寬松的經(jīng)濟(jì)和金融管制使英國(guó)加速走上金融自由化道路。演化經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬祖卡托表示，早在本輪危機(jī)爆發(fā)之前的數(shù)十年內(nèi)，“英國(guó)的金融市場(chǎng)就已經(jīng)逐漸與實(shí)體經(jīng)濟(jì)處于‘脫鉤狀態(tài)，在這期間，金融不僅不為創(chuàng)新服務(wù)，而且更糟的是，創(chuàng)新開始反過來為金融服務(wù)，以至于損害了創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”[3]。針對(duì)這種情況，英國(guó)國(guó)會(huì)議員兼英國(guó)商務(wù)、創(chuàng)新與技術(shù)部大學(xué)與科學(xué)事務(wù)大臣威利茨呼吁英國(guó)政府，應(yīng)該從以往的經(jīng)歷中吸取兩類經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以重新定位管理經(jīng)濟(jì)的方式。一類在于通過這次危機(jī)認(rèn)識(shí)到實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要性，而另一類在于透過自由主義理論去考察美國(guó)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。他表示，美國(guó)政府對(duì)創(chuàng)新的積極作用要比歐洲多很多，例如，美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）的資助項(xiàng)目幾乎涉足了美國(guó)所有的關(guān)鍵性科技領(lǐng)域，而像DARPA這類機(jī)構(gòu)的存在和高效運(yùn)作，則是支撐美國(guó)在科技研發(fā)方面保持戰(zhàn)略領(lǐng)先地位的關(guān)鍵。因此，威利茨強(qiáng)調(diào)，“不要按美國(guó)所說的去做，而應(yīng)該按照美國(guó)所做過的去做”[3]。英國(guó)商務(wù)大臣Cable[4]也發(fā)表了類似的看法，他認(rèn)為，全球一體化的加深使得英國(guó)遭遇來自發(fā)展中國(guó)家的追趕威脅，英國(guó)需要以技術(shù)為導(dǎo)向的領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，而這些都是美國(guó)所做過的。

同為發(fā)達(dá)國(guó)家的日本，在受到2008年國(guó)際金融危機(jī)以及2011年東日本大地震的雙重沖擊之后，經(jīng)濟(jì)大幅衰退，工業(yè)和能源系統(tǒng)疲軟乏力，這促使日本政府開始考慮回歸以制造業(yè)為重心的產(chǎn)業(yè)政策，重新調(diào)整經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略方針。歷史上的日本，自第二次世界大戰(zhàn)后到20世紀(jì)80年代中期，曾經(jīng)采取過多種形式的產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)政策，例如，出口補(bǔ)貼、提供研發(fā)投入和壟斷管制等，這些措施有效地幫助日本在戰(zhàn)后快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和工業(yè)體系的建設(shè)。隨著1989年日本泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅，市場(chǎng)持續(xù)低迷，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本停滯，日本政府不得不將大部分精力投入到經(jīng)濟(jì)重振中來，開始選擇減少對(duì)原始創(chuàng)新和基礎(chǔ)研究的投入，并在20世紀(jì)90年代中期明確將放松管制定為日本大政方針的主旋律，主張大幅削減產(chǎn)業(yè)政策支持力度。這一時(shí)期的日本經(jīng)產(chǎn)?。∕ETI）出臺(tái)了第三個(gè)五年科技計(jì)劃，其重心在于推動(dòng)日本從“硬”經(jīng)濟(jì)向“軟”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，即更多地依靠服務(wù)業(yè)和數(shù)字化技術(shù)服務(wù)等[5]。這之后日本制造業(yè)比重的下降和金融自由化的發(fā)展致使其在2008年國(guó)際金融危機(jī)中遭遇重創(chuàng)，日本政府經(jīng)過對(duì)危機(jī)的反思，在2009年出臺(tái)了“新增長(zhǎng)戰(zhàn)略”——一個(gè)綜合性的產(chǎn)業(yè)政策配套方案，開始走上了引導(dǎo)制造業(yè)回歸以重構(gòu)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系的道路。

（二）發(fā)展中國(guó)家陷入新國(guó)際分工陷阱，尋求經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

20世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快，由發(fā)達(dá)國(guó)家跨國(guó)公司主導(dǎo)的新國(guó)際分工格局日益發(fā)展成熟。在新的國(guó)際分工格局下，產(chǎn)品內(nèi)分工取代產(chǎn)業(yè)間分工成為國(guó)家間貿(mào)易分工的主要模式，垂直分工深入到產(chǎn)品生產(chǎn)鏈內(nèi)部，中間產(chǎn)品貿(mào)易比重逐漸上升，這種經(jīng)濟(jì)全球化所帶來的全球貿(mào)易體系一體化和生產(chǎn)體系非一體化成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要趨勢(shì)。參與新國(guó)際分工的發(fā)展中國(guó)家從價(jià)值鏈低端融入“全球公司”所掌握的全球價(jià)值鏈并受其支配，在過去的三十多年間，即使是工業(yè)制成品和服務(wù)產(chǎn)品的貿(mào)易條件，發(fā)展中國(guó)家亦呈現(xiàn)出長(zhǎng)期惡化的趨勢(shì)?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展的出路在于工業(yè)化”這一傳統(tǒng)意義上對(duì)發(fā)展中國(guó)家具有普適性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，已不再成立 [2]。在這一背景下，發(fā)展中國(guó)家急需新型的產(chǎn)業(yè)政策，幫助本國(guó)擺脫新國(guó)際分工下的低端鎖定和發(fā)展困境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

中國(guó)自20世紀(jì)80年代至20世紀(jì)末，改革開放程度加深，進(jìn)入到面向全球的開放階段，開始大力推行外向型經(jīng)濟(jì)，并以加工貿(mào)易的形式參與到由發(fā)達(dá)國(guó)家跨國(guó)公司主導(dǎo)的全球生產(chǎn)體系中去，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)也獲得了初級(jí)的國(guó)際分工地位。從21世紀(jì)初開始到2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)2001年，中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織，繼續(xù)加快對(duì)外開放的步伐，更加積極地想要通過嵌入全球價(jià)值鏈參與到發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的全球生產(chǎn)體系中。但是伴隨著全球生產(chǎn)的一系列新趨勢(shì)出現(xiàn)，中國(guó)在國(guó)際分工中的矛盾日益加劇，在自主性、收益性和可持續(xù)性方面都面臨著巨大的挑戰(zhàn)。即使是在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、資本密集型和知識(shí)密集型的資本品工業(yè)中也出現(xiàn)了產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的價(jià)值鏈分解，部門內(nèi)部進(jìn)一步分解成具有報(bào)酬遞增特征的高創(chuàng)新率、高水平進(jìn)入壁壘、高附加值、高工資和高就業(yè)率的高質(zhì)量生產(chǎn)活動(dòng)以及報(bào)酬遞減的低創(chuàng)新率、低水平進(jìn)入壁壘、低附加值、低工資和低就業(yè)率的低質(zhì)量生產(chǎn)活動(dòng)。中國(guó)也因要從事產(chǎn)品生產(chǎn)的低端環(huán)節(jié)，而長(zhǎng)期受到掌握壟斷技術(shù)的外資壓制，核心部件和技術(shù)長(zhǎng)年依賴進(jìn)口，因此，一度成為發(fā)達(dá)國(guó)家的高端產(chǎn)品組裝和中低端產(chǎn)品加工基地[2]。作為發(fā)展中大國(guó)的中國(guó)，如果不能在本國(guó)建立獨(dú)立自主的高端價(jià)值鏈，就無法從根本上扭轉(zhuǎn)工業(yè)制成品和服務(wù)產(chǎn)品貿(mào)易條件惡化的趨勢(shì)，并最終實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)富民的戰(zhàn)略目標(biāo)。這種在新國(guó)際分工格局下中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)所面臨的困境，促使中國(guó)盡快探索出一條新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。在2006年中國(guó)公布的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》中，明確了要在2020年將中國(guó)建設(shè)成為創(chuàng)新型國(guó)家的目標(biāo)，并正式將自主創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策作為核心內(nèi)容納入到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略中來，這說明中國(guó)政府已經(jīng)在產(chǎn)業(yè)政策層面對(duì)建立獨(dú)立自主的高端價(jià)值鏈做了初步的政策設(shè)計(jì)，而最新的“中國(guó)制造2025”行動(dòng)綱領(lǐng)，更是國(guó)家意志在這方面的體現(xiàn)。

處于發(fā)展中水平的巴西，作為拉美地區(qū)的主要國(guó)家，也陷入了新國(guó)際分工格局下的產(chǎn)業(yè)升級(jí)困境。自20世紀(jì)80年代以來，包括巴西在內(nèi)的拉美國(guó)家放棄了原來對(duì)鋼、石化和可再生能源等部門發(fā)展的支持以及包括采取從價(jià)稅等貿(mào)易保護(hù)手段在內(nèi)的各種政府主導(dǎo)型計(jì)劃，又恢復(fù)了以往依靠外國(guó)資本推動(dòng)的“出口低端產(chǎn)品并進(jìn)口高端產(chǎn)品”的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從而失去了對(duì)處在價(jià)值鏈高端的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)部門的控制權(quán)，也因此，巴西等拉美國(guó)家徹底淪為發(fā)達(dá)國(guó)家的原材料產(chǎn)地和出口商品市場(chǎng)，在自由貿(mào)易困境中徘徊不前[6]。直到2003年盧拉總統(tǒng)上臺(tái)，巴西政府才開始推行一套新的政策組合方案——《產(chǎn)業(yè)、政策與外貿(mào)政策》，其主要目標(biāo)在于：（1）通過加強(qiáng)關(guān)鍵部門（例如，資本品部門）的技術(shù)開發(fā)，提高整個(gè)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)高附加值產(chǎn)品的出口。（2）致力于完善科技體系與法律體系，從而為本國(guó)的產(chǎn)業(yè)獲取更多的價(jià)值創(chuàng)造機(jī)會(huì)。2008年，盧拉政府又繼續(xù)出臺(tái)了《生產(chǎn)發(fā)展政策》《加速增長(zhǎng)計(jì)劃》，其中，提出了包括促進(jìn)技術(shù)投資與創(chuàng)新、重構(gòu)產(chǎn)業(yè)體系并支持本國(guó)中小企業(yè)發(fā)展、升級(jí)和多樣化產(chǎn)品出口等措施在內(nèi)的具有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光的產(chǎn)業(yè)政策方案，旨在幫助本國(guó)擺脫生產(chǎn)與貿(mào)易結(jié)構(gòu)中的價(jià)值鏈低端鎖定，并實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)[5]。

南非作為新興的南方國(guó)家經(jīng)歷了1995—2007年的自由放任時(shí)期之后，也面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力。于是在2007年推出了新的國(guó)家發(fā)展政策框架，其中，明確了四個(gè)主要的工業(yè)化目標(biāo)：（1）給予高附加值的制造業(yè)以強(qiáng)大的支持。（2）努力向知識(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。（3）通過發(fā)展勞動(dòng)密集型制造業(yè)來創(chuàng)造就業(yè)。（4）注重對(duì)邊緣地區(qū)的工業(yè)化開發(fā)。此外，南非在2007年、2010年和2013年分別出臺(tái)了三次為期三年的產(chǎn)業(yè)政策行動(dòng)計(jì)劃，其中，規(guī)定了政策干預(yù)主要集中在八個(gè)領(lǐng)域：政府采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)政策、創(chuàng)新與技術(shù)、經(jīng)濟(jì)技能、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、區(qū)域一體化、貿(mào)易政策發(fā)展和產(chǎn)業(yè)金融化?？梢?，南非政府相當(dāng)重視區(qū)域價(jià)值鏈的構(gòu)建以及高附加值產(chǎn)品的出口，希望通過加強(qiáng)對(duì)本國(guó)制造業(yè)的政策扶持，依托南南合作的區(qū)域價(jià)值鏈來尋求產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的機(jī)遇[5]。

（三）各國(guó)應(yīng)對(duì)全人類共同面臨的全球性難題

進(jìn)入21世紀(jì)，處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家在應(yīng)對(duì)當(dāng)前人類共同面臨的世界性難題時(shí)，逐漸統(tǒng)一戰(zhàn)線，開始將一些宏大的社會(huì)挑戰(zhàn)納入到新的產(chǎn)業(yè)政策框架中來。全球變暖、生態(tài)破壞與糧食危機(jī)等諸多新世紀(jì)人類難題開始逐漸進(jìn)入到各個(gè)國(guó)家和聯(lián)盟組織的政策視野中來，并被越來越多的政府和機(jī)構(gòu)設(shè)定為長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。Aghion等[7]在總結(jié)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐的新趨勢(shì)時(shí)表示，在氣候變化的全球背景下，如果沒有政府在綠色生產(chǎn)和綠色創(chuàng)新上實(shí)施積極的政策干預(yù)，全球變暖的情況不僅會(huì)繼續(xù)加劇，而且還將會(huì)在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生負(fù)外部性。為了應(yīng)對(duì)氣候變暖，越來越多的政府意識(shí)到，需要通過政府干預(yù)去進(jìn)行一場(chǎng)綠色創(chuàng)新革命，以解決環(huán)境外部性和知識(shí)外部性等問題，克服對(duì)傳統(tǒng)技術(shù)的路徑依賴。政府應(yīng)該引導(dǎo)如何開發(fā)新的清潔技術(shù)，尤其要在政策設(shè)計(jì)中將這一意向突出，并將其列為一個(gè)中長(zhǎng)期的目標(biāo)去實(shí)現(xiàn)。奧巴馬政府在2009年出臺(tái)的《國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略——推動(dòng)可持續(xù)增長(zhǎng)和高質(zhì)量就業(yè)》中提出，要促進(jìn)國(guó)家在優(yōu)先領(lǐng)域中取得突破，運(yùn)用科學(xué)與技術(shù)解決21世紀(jì)的重大挑戰(zhàn)，而這些領(lǐng)域中就包括要“推動(dòng)一場(chǎng)清潔能源的革命”。這一重點(diǎn)也在2011年美國(guó)出臺(tái)的《國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略——確保美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與繁榮》中再次被強(qiáng)調(diào)，并補(bǔ)充提出要加速推進(jìn)生物技術(shù)、納米技術(shù)和先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展。2015年美國(guó)推出的最新版《國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略》中，又進(jìn)一步將“推動(dòng)清潔能源開發(fā)，提高能源效率”列為國(guó)家優(yōu)先突破的領(lǐng)域，主張通過綠色革命來應(yīng)對(duì)全球變暖等重大挑戰(zhàn)。除了氣候變暖這樣的生態(tài)問題以外，近年來糧食危機(jī)所引發(fā)的農(nóng)業(yè)問題也成為多國(guó)所面臨的社會(huì)挑戰(zhàn)，這促使一些國(guó)家進(jìn)行農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新，例如，美國(guó)構(gòu)建贈(zèng)地學(xué)院體系、墨西哥設(shè)立特殊服務(wù)辦公室進(jìn)行農(nóng)業(yè)基金運(yùn)作、菲律賓國(guó)際稻米研究機(jī)構(gòu)研發(fā)出第一批高產(chǎn)多品種稻米等[8]。這些由政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策在成功提高糧食產(chǎn)量的同時(shí)，也引發(fā)了一場(chǎng)全球性的農(nóng)業(yè)綠色革命，是以社會(huì)挑戰(zhàn)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策在嘗試解決人類難題方面的一大突破。

（四）任務(wù)導(dǎo)向型計(jì)劃的大范圍興起

美國(guó)作為一個(gè)領(lǐng)先型的技術(shù)創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)，一直都是世界各國(guó)試圖借鑒和模仿的對(duì)象。經(jīng)濟(jì)史學(xué)家發(fā)現(xiàn)，雖然美國(guó)在表面上是小政府和自由市場(chǎng)的倡導(dǎo)者，但是它在過去幾十年間卻一直在技術(shù)創(chuàng)新方面實(shí)施大規(guī)模的公共投資計(jì)劃，從互聯(lián)網(wǎng)到生物技術(shù)，再到頁巖氣的開發(fā)，這些投資都是在任務(wù)導(dǎo)向型計(jì)劃的推動(dòng)下進(jìn)行的[9]。然而，美國(guó)政府對(duì)本國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展的積極作用卻通常被忽視。歷史上，肯尼迪政府曾經(jīng)在1961年啟動(dòng)了阿波羅登月計(jì)劃，歷時(shí)8年將宇航員成功送上月球，基礎(chǔ)科學(xué)研發(fā)投資也借助衛(wèi)星和登月計(jì)劃從1958年的1.27億美元增加到了1964年的5.64億美元，實(shí)現(xiàn)了從20%—40%的增長(zhǎng)。但是，自20世紀(jì)70年代中期開始，在共和黨保守勢(shì)力的影響下，像阿波羅計(jì)劃這樣的任務(wù)導(dǎo)向型計(jì)劃在過去幾十年間并未被大力宣傳。可見，美國(guó)政府在任務(wù)導(dǎo)向型計(jì)劃中的積極作用受政治輿論的引導(dǎo)，被刻意隱藏了[10]。另外，在實(shí)踐行動(dòng)上，美國(guó)自此以后的政府支持手段變得更為隱蔽和多樣化，例如，美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局始終打著“國(guó)家安全”而不是“經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)”的旗號(hào)直接從事創(chuàng)新活動(dòng)，能源部高級(jí)研究計(jì)劃局也打著“能源安全”而不是“利用國(guó)家力量占領(lǐng)科技制高點(diǎn)”的旗號(hào)開展活動(dòng)。

直到近些年，任務(wù)導(dǎo)向型計(jì)劃在全球范圍內(nèi)逐漸興起，主要表現(xiàn)為各國(guó)政府對(duì)國(guó)防、太空、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療保健、能源和工業(yè)技術(shù)等領(lǐng)域進(jìn)行大規(guī)模的任務(wù)導(dǎo)向型計(jì)劃科技項(xiàng)目投資。韓國(guó)、美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、加拿大、日本和德國(guó)在2003—2004年的任務(wù)導(dǎo)向型計(jì)劃研發(fā)支出占公共研發(fā)支出的比重都超過了60%[9]。2008年國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，迫于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的壓力，各國(guó)紛紛開始重新探討究竟怎樣的產(chǎn)業(yè)政策才能確保和鼓勵(lì)本國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)步。一些演化經(jīng)濟(jì)學(xué)者揭示，美國(guó)政府在過去幾十年間制定的創(chuàng)新政策都是以關(guān)乎人類挑戰(zhàn)或國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)等重大任務(wù)為導(dǎo)向的，而這些任務(wù)導(dǎo)向型創(chuàng)新政策又都與產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展密切相關(guān)[9]。仍需指出的是，這些任務(wù)導(dǎo)向型科技計(jì)劃的核心是推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)技術(shù)與通用技術(shù)的突破與擴(kuò)散。

（五）針對(duì)“華盛頓共識(shí)”的集體性反思

“華盛頓共識(shí)”是20世紀(jì)末以美國(guó)為首的幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家（拉美地區(qū)的主要債權(quán)國(guó)），聯(lián)合世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際組織，針對(duì)拉美經(jīng)濟(jì)危機(jī)提出的一系列新自由主義對(duì)策方針，具體內(nèi)容包括：財(cái)政紀(jì)律、重新定位公共開支、稅制改革、利率自由化、統(tǒng)一的和競(jìng)爭(zhēng)的匯率制度、貿(mào)易自由化、對(duì)外國(guó)直接投資開放、私有化、放松管制、保護(hù)產(chǎn)權(quán)[11]。但是，隨著“華盛頓共識(shí)”在解決拉美經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及蘇東轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的無所作為，人們開始反思“華盛頓共識(shí)”的失誤之處，并且重新思考產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的地位和作用。

通過理論界對(duì)“華盛頓共識(shí)”的集體性反思，學(xué)界對(duì)于“華盛頓共識(shí)”在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的失敗指導(dǎo)進(jìn)行反思之后，主要形成兩種解釋性觀點(diǎn)：一種是本文提到的從國(guó)家干預(yù)主義出發(fā)的批判性觀點(diǎn);另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“華盛頓共識(shí)”的致命缺陷在于，它只是強(qiáng)調(diào)自由交易、私有產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)機(jī)制，而忽視了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立所需要的許多必要的支撐性制度安排，把與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的制度安排視為既定前提。盡管自由化、私有化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要標(biāo)志，然而，它們并不能代表市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制本身，如果沒有足夠的制度框架和基礎(chǔ)來支撐其運(yùn)行，那么，單純的自由化與私有化就有可能帶來災(zāi)難性后果。制度安排并非一蹴而就的事情，新的法律規(guī)章的制定、新的經(jīng)濟(jì)主體的培育、新的組織機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建都是一個(gè)漫長(zhǎng)的漸進(jìn)過程[12]。第一類批判觀點(diǎn)重點(diǎn)關(guān)注的是東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家在轉(zhuǎn)型初期所面臨的嚴(yán)重沖擊，但對(duì)于東歐轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的后續(xù)發(fā)展、轉(zhuǎn)型績(jī)效的顯著差異以及差異產(chǎn)生的原因缺乏跟蹤研究?？ù牡难芯孔鳛橐环N代表性觀點(diǎn)表示，那些提出“華盛頓共識(shí)”的西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家只關(guān)心基本的宏觀經(jīng)濟(jì)變量和普遍適用的制度，而忽視了決定市場(chǎng)成敗的關(guān)鍵因素：初始的技能、技術(shù)的吸收能力、知識(shí)創(chuàng)造的規(guī)模報(bào)酬遞增等。這種觀點(diǎn)符合拉美經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在1995年的報(bào)告中對(duì)“華盛頓共識(shí)”的批評(píng)立場(chǎng)，即西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)忽視了國(guó)家創(chuàng)新體系在國(guó)家興衰中的重要性[11]。布洛克和張蔚[10]認(rèn)為，美國(guó)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策和它一直以來傳輸給世界其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策是嚴(yán)重脫節(jié)的。“華盛頓共識(shí)”不斷傳遞的信息是其他國(guó)家應(yīng)該盡可能減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政府干預(yù)。但是，真正的華盛頓政府卻已經(jīng)通過它的技術(shù)政策介入到商業(yè)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)國(guó)內(nèi)的支柱產(chǎn)業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性扶持。類似地，Chang[12]也在研究中指出，“華盛頓共識(shí)”否認(rèn)了政府在諸如美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)這樣的工業(yè)化國(guó)家發(fā)展中所扮演的積極角色，因此，它在發(fā)展問題上是有缺陷的。拉美的教訓(xùn)已經(jīng)讓許多發(fā)展中國(guó)家意識(shí)到它們需要的不是普遍適用的制度，而是應(yīng)該采取符合本國(guó)國(guó)情，能夠抓住創(chuàng)新機(jī)會(huì)窗口的產(chǎn)業(yè)政策來實(shí)現(xiàn)工業(yè)化追趕目標(biāo)。特別是在國(guó)際金融危機(jī)之后，世界各國(guó)先后推行抵御危機(jī)影響、努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策，在國(guó)際上逐漸形成了一種替代“華盛頓共識(shí)”，與演化經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展密切相關(guān)的“新共識(shí)”[13]。這種“新共識(shí)”以企業(yè)能力建設(shè)和產(chǎn)業(yè)政策為核心內(nèi)容，主張圍繞技術(shù)、學(xué)習(xí)和知識(shí)等基本創(chuàng)新要素來設(shè)計(jì)一國(guó)的戰(zhàn)略性政策方案。

三、演化經(jīng)濟(jì)學(xué)中產(chǎn)業(yè)政策研究的新進(jìn)展

上文對(duì)于新一輪產(chǎn)業(yè)政策研究在全球范圍內(nèi)興起的原因做了相對(duì)全面的分析和總結(jié)，從中不難發(fā)現(xiàn)，新一輪研究熱潮的興起是由全球處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家共同實(shí)踐并推動(dòng)的，此外，演化經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策以及國(guó)家作用的研究進(jìn)展與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)際發(fā)展趨勢(shì)是一致的，然而，國(guó)內(nèi)學(xué)者尚未關(guān)注到這些新的理論動(dòng)態(tài)。

自20世紀(jì)80—90年代以來，演化經(jīng)濟(jì)學(xué)在國(guó)際學(xué)界得到了迅速發(fā)展，一種以演化經(jīng)濟(jì)學(xué)核心思想與觀點(diǎn)一致的“新共識(shí)”也正在逐漸形成，這是一種以能力建設(shè)和產(chǎn)業(yè)政策為核心而發(fā)展的“新共識(shí)”[13]。最近十幾年，演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范圍得到了擴(kuò)展，正越來越多地嘗試以現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向來進(jìn)行理論創(chuàng)新和發(fā)現(xiàn)。特別是在新一輪國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之后，演化經(jīng)濟(jì)學(xué)便開始致力于在資源、環(huán)境、生態(tài)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等重大問題上作出廣泛的政策貢獻(xiàn)。

在過去的三十多年中，經(jīng)濟(jì)理論界對(duì)產(chǎn)業(yè)政策問題的爭(zhēng)論進(jìn)程可以分為以下三個(gè)階段：第一階段從20世紀(jì)80年代到90年代中期，產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論被研究發(fā)展型國(guó)家的學(xué)者主導(dǎo);第二階段從1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)到2006年的沉寂，在這個(gè)時(shí)期主流學(xué)界對(duì)產(chǎn)業(yè)政策多持負(fù)面評(píng)價(jià);第三階段從2007年至今，演化經(jīng)濟(jì)學(xué)拓展了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策研究的視野。

根據(jù)演化經(jīng)濟(jì)學(xué)家Soete[14]的研究，隨著20世紀(jì)70年代和20世紀(jì)90年代高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，創(chuàng)新政策已逐漸成為產(chǎn)業(yè)政策研究的核心內(nèi)容。特別是在過去幾十年間，以模仿為目的的技術(shù)轉(zhuǎn)移已經(jīng)完成了向以創(chuàng)新為核心的技術(shù)變遷的范式轉(zhuǎn)型[15]。產(chǎn)業(yè)政策的概念和范圍既有了更新也有了趨同，最重要的三點(diǎn)突破包括：（1）創(chuàng)新政策逐漸成為新興產(chǎn)業(yè)政策的核心。（2）產(chǎn)業(yè)政策逐漸傾向于將促進(jìn)學(xué)習(xí)、知識(shí)供應(yīng)、技術(shù)升級(jí)作為政策的主要內(nèi)容，主張走創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。（3）產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)從靜態(tài)的資源配置轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的資源創(chuàng)造。Soete[14]認(rèn)為，最初的產(chǎn)業(yè)政策概念指的是那些旨在加強(qiáng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)部門效率、規(guī)模和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的結(jié)構(gòu)性政策，這些部門具備國(guó)家冠軍的要素，能夠在自力更生的基礎(chǔ)上帶來國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和發(fā)展。但是隨著高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，創(chuàng)新政策逐漸成為產(chǎn)業(yè)政策研究的核心問題，因而應(yīng)該考慮將決定國(guó)家創(chuàng)新體系能否正常運(yùn)作的四個(gè)基本要素（社會(huì)與人力資本、研究能力、技術(shù)與創(chuàng)新績(jī)效、吸收能力）納入到國(guó)家制度框架下的產(chǎn)業(yè)政策范疇之內(nèi)來。Noman和Stiglitz[5]認(rèn)為，通常意義上的產(chǎn)業(yè)政策是指那些旨在影響資源分配和累積、技術(shù)選擇的公共政策措施。產(chǎn)業(yè)政策的重要部分應(yīng)該包括那些致力于促進(jìn)學(xué)習(xí)和技術(shù)升級(jí)的活動(dòng)，因而現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策更適合被稱為學(xué)習(xí)、產(chǎn)業(yè)與技術(shù)（LIT）政策。成熟的產(chǎn)業(yè)政策以強(qiáng)調(diào)選擇性學(xué)習(xí)與產(chǎn)業(yè)知識(shí)供應(yīng)為特征。Cimoli等[16]將產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策緊密關(guān)聯(lián)起來，指出產(chǎn)業(yè)政策的演變離不開各種各樣公共政策的支持，這些政策涉及資本累積形態(tài)、貿(mào)易規(guī)則、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新性努力、知識(shí)創(chuàng)造與擴(kuò)散過程。因此，產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵要素應(yīng)該包括對(duì)幼稚工業(yè)的保護(hù)、貿(mào)易和知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的定義、租金的分配、與宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一致連貫性等。Bailey等 [17]發(fā)現(xiàn)，近年來發(fā)達(dá)國(guó)家趨向于設(shè)計(jì)一套整合的產(chǎn)業(yè)政策，以應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后產(chǎn)業(yè)復(fù)興、經(jīng)濟(jì)再平衡、助推可持續(xù)增長(zhǎng)以及新技術(shù)和創(chuàng)新活動(dòng)催生等多重任務(wù)。這類整合的產(chǎn)業(yè)政策在功能定位上逐漸超越了狹隘的彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈目的，而轉(zhuǎn)向考慮更廣泛的校正市場(chǎng)與系統(tǒng)失敗問題。由此，其引入系統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)政策概念，并指出，系統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)政策的重要特征就是要支持基礎(chǔ)教育、培訓(xùn)員工和激發(fā)企業(yè)家精神、促進(jìn)追趕型經(jīng)濟(jì)體的外商直接投資和出口，以使其逐漸與創(chuàng)新戰(zhàn)略目標(biāo)契合，推行產(chǎn)業(yè)集群政策以提高國(guó)家動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)民收入水平。Mazzucato[18]認(rèn)為，對(duì)于許多正在追求創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型智慧增長(zhǎng)的國(guó)家來說，該國(guó)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略性投資和公共政策應(yīng)該致力于創(chuàng)造和塑造市場(chǎng)，而不是僅僅彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈或者校正系統(tǒng)失敗，政府所制定的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該是通過塑造和創(chuàng)造新技術(shù)、新部門和新市場(chǎng)來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

基于演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新研究，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的概念核心包括以下三個(gè)基本要素：（1）技術(shù)：那些具有技術(shù)外溢性，能夠帶來報(bào)酬遞增的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，即“正確的產(chǎn)業(yè)”，是帶動(dòng)良性經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵。一旦從事了這樣的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，由此引發(fā)的技術(shù)外溢就會(huì)帶動(dòng)其他行業(yè)發(fā)展提高，從而帶來全面的生產(chǎn)率提高[19]。因此，產(chǎn)業(yè)政策的一大目標(biāo)就是需要培育具有高技術(shù)外溢的行業(yè)部門，并使之與其他行業(yè)產(chǎn)生互動(dòng)效應(yīng)，從而提升整體的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量。（2）學(xué)習(xí)：當(dāng)今社會(huì)是一種學(xué)習(xí)型經(jīng)濟(jì)，即學(xué)習(xí)能力對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)成功具有關(guān)鍵意義。新的學(xué)習(xí)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，這種學(xué)習(xí)只有在特定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中才能通過良性的反饋系統(tǒng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，產(chǎn)業(yè)政策的一大功能是在以生產(chǎn)和學(xué)習(xí)為基礎(chǔ)的前提下，選擇那些學(xué)習(xí)和機(jī)會(huì)窗口大、具有動(dòng)態(tài)熊彼特租金的特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作為競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的核心[20]。（3）知識(shí)：在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，知識(shí)是最重要的戰(zhàn)略性資源，知識(shí)經(jīng)濟(jì)的核心問題是資源創(chuàng)造，而非新古典主流的資源配置。正是“知識(shí)積累（在生產(chǎn)中直接表現(xiàn)為技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)能力的發(fā)展）和制度創(chuàng)新的交互作用，導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的不斷高級(jí)化”[21]。一國(guó)的知識(shí)分工越是細(xì)密，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也就越高級(jí)，因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級(jí)化是就知識(shí)含量而言的。可見，產(chǎn)業(yè)政策的另一任務(wù)就是以知識(shí)和生產(chǎn)為基礎(chǔ)，促進(jìn)一國(guó)生產(chǎn)者探索、發(fā)明并累積性地、持續(xù)性地創(chuàng)造新的知識(shí)。

結(jié)合演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新理論進(jìn)展，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的定義應(yīng)該拓展為，政府以技術(shù)溢出、選擇性學(xué)習(xí)、知識(shí)創(chuàng)造為核心，通過將生產(chǎn)要素引向高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)部門，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)水平提高的各項(xiàng)政策措施。理論層面，演化經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策概念內(nèi)涵已經(jīng)得到了進(jìn)一步的拓展和延伸，而政府在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中則發(fā)揮更為關(guān)鍵的作用。筆者認(rèn)為，近年來演化經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的研究新進(jìn)展對(duì)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐探索具有重要的啟示意義，因此，在制定現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，應(yīng)關(guān)注、吸收和借鑒這些新的研究成果，并將其運(yùn)用到未來中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐中。

四、全球產(chǎn)業(yè)政策演變趨勢(shì)及其對(duì)中國(guó)的啟示

本文選取歷史與比較的視野對(duì)產(chǎn)業(yè)政策在全球范圍內(nèi)興起的根源進(jìn)行透視，認(rèn)為演化經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中關(guān)于政府在產(chǎn)業(yè)技術(shù)能力積累與創(chuàng)新領(lǐng)域的重要積極作用的闡述值得高度關(guān)注，并應(yīng)將其作為產(chǎn)業(yè)政策核心功能納入到現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的框架體系中來，對(duì)后進(jìn)國(guó)家發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯進(jìn)行重構(gòu)，并根據(jù)這個(gè)邏輯對(duì)處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的國(guó)家進(jìn)行具體的產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)，高度重視產(chǎn)業(yè)政策在知識(shí)創(chuàng)新、擴(kuò)散和發(fā)展中所發(fā)揮的重要作用。在全球范圍內(nèi)興起的新一輪產(chǎn)業(yè)政策研究和實(shí)踐熱潮中，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家雖然起因各異，但都展現(xiàn)出了對(duì)產(chǎn)業(yè)政策復(fù)興的極大熱忱。值得注意的是，2008年國(guó)際金融危機(jī)過后，新一輪產(chǎn)業(yè)政策熱潮的興起并非意味著政府干預(yù)主義的全然回歸，與以往不同，各國(guó)政府是在維護(hù)市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的前提下，強(qiáng)調(diào)政府在科技創(chuàng)新中的重要作用，提出市場(chǎng)機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)政策相協(xié)同的產(chǎn)業(yè)政策主張，并且采取更為隱蔽和多樣化的產(chǎn)業(yè)支持措施，這其中既有共性的因素存在，也有符合時(shí)空特定性的原因在起作用。隨著創(chuàng)新政策成為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的核心內(nèi)容，各國(guó)開始愈加重視在新的產(chǎn)業(yè)政策框架下，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的積極作用，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：（1）注重制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，促進(jìn)各創(chuàng)新主體之間的交流與合作，并為制造業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展打造完善的創(chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施體系。（2）關(guān)注中小企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，建設(shè)中小企業(yè)公共服務(wù)體系，為企業(yè)間的技術(shù)轉(zhuǎn)移提供良好的平臺(tái)支撐。（3）高度重視并支持基礎(chǔ)科學(xué)研究和通用技術(shù)開發(fā)，培養(yǎng)人力資本以適應(yīng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)高技能勞動(dòng)力的需求。（4）歐盟各國(guó)倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)和綠色創(chuàng)新，建立健全激勵(lì)機(jī)制，以鼓勵(lì)新能源、清潔能源和節(jié)能技術(shù)的推廣。

對(duì)于當(dāng)前的中國(guó)來說，全球產(chǎn)業(yè)政策的興衰史及其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為我們提供了有益的借鑒。中國(guó)應(yīng)注重發(fā)揮政府在科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)技術(shù)能力積累中的積極作用，但與此同時(shí)，更應(yīng)該在尊重市場(chǎng)機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)秩序的前提下，使產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策互補(bǔ)協(xié)同，并為之作出更為謹(jǐn)慎的政策選擇。在政策設(shè)計(jì)上，可以考慮加強(qiáng)對(duì)制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)擴(kuò)散環(huán)節(jié)的扶持與培育，搶抓新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中的創(chuàng)新機(jī)會(huì)窗口，將全人類所面臨的新世紀(jì)挑戰(zhàn)融入中國(guó)的中長(zhǎng)期任務(wù)導(dǎo)向型計(jì)劃目標(biāo)中來，吸收演化經(jīng)濟(jì)學(xué)中產(chǎn)業(yè)政策研究的新發(fā)展，制定以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力積累與提升為核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策體系，助推中國(guó)的科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

具體而言，現(xiàn)階段中國(guó)制定產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)注重以下三個(gè)方面：（1）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)及企業(yè)技術(shù)能力與創(chuàng)新能力的積累與提升。加快公共科技服務(wù)體系與中小企業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)，完善國(guó)家創(chuàng)新體系與制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，支持顛覆式技術(shù)、基礎(chǔ)技術(shù)和通用技術(shù)的研究開發(fā)，促進(jìn)新興技術(shù)與先進(jìn)適用技術(shù)的推廣與應(yīng)用，協(xié)助小微企業(yè)提升技術(shù)能力與管理能力。（2）培養(yǎng)多層次高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)人才。完善高等教育體系，改革優(yōu)化職業(yè)教育體系，培養(yǎng)實(shí)用型創(chuàng)新人才、高素質(zhì)技能型技術(shù)工人以及與先進(jìn)制造業(yè)相適應(yīng)的高級(jí)工程師與知識(shí)型員工，完善從研發(fā)、轉(zhuǎn)化、生產(chǎn)到管理的人才培養(yǎng)體系，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于高技能勞動(dòng)力的需求。結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的廣闊發(fā)展前景，制定系統(tǒng)且長(zhǎng)期的創(chuàng)新人才培養(yǎng)方案。（3）通過綠色產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。重視技術(shù)創(chuàng)新對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)作用，制定覆蓋全領(lǐng)域的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，改革環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法機(jī)制，協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。完善促進(jìn)綠色發(fā)展的財(cái)政與稅收政策，鼓勵(lì)綠色技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新與推廣，加大政府采購(gòu)對(duì)綠色產(chǎn)品與服務(wù)的支持力度。

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