拆遷安置點(diǎn)共建共治共享模式初探

王靜蓉 王瓊 徐懷軍 王小濤

摘? ?要：拆遷安置點(diǎn)治理是基層社會(huì)治理的難點(diǎn)，在安置農(nóng)民、社區(qū)（村）干部、常規(guī)治理、社會(huì)共建、規(guī)劃建設(shè)、治理經(jīng)費(fèi)等方面都存在一定的問(wèn)題，因此，我們要依托市民學(xué)校樹立共建共治共享的治理理念、依托社區(qū)（村）構(gòu)建層級(jí)式治理網(wǎng)絡(luò)、依托社會(huì)力量拓寬治理渠道、依托普通黨員能人提升治理水平、依托群體規(guī)范保障治理公平公正、以自籌為主財(cái)政傾斜保障治理經(jīng)費(fèi)等切實(shí)可行的治理建議，為峨眉山市拆遷安置小區(qū)治理提供參考，也為類似基層組織拆遷安置小區(qū)治理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：拆遷安置點(diǎn);共建共治共享治理模式;社會(huì)共建

中圖分類號(hào)：C91? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.05.015

文章編號(hào)：1009-6922（2019）05-78-04

近些年來(lái)，隨著峨眉山市城市化進(jìn)程的推進(jìn)，拆遷后形成的村民安置點(diǎn)越來(lái)越多。由于諸多原因的制約，這些安置點(diǎn)雖然在空間上形成了村民聚居區(qū)，但其治理、運(yùn)行機(jī)制等仍由“行政代理型”村級(jí)黨組織主導(dǎo)。許多安置小區(qū)出現(xiàn)了無(wú)法召開業(yè)主大會(huì)、拒交物業(yè)費(fèi)等諸多不利于安置點(diǎn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問(wèn)題，安置小區(qū)缺乏向心力和凝聚力，拆遷農(nóng)民缺乏認(rèn)同感和歸屬感。中共峨眉山市委黨校課題組通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村（社區(qū)）干部、居民座談等方式，對(duì)峨眉山市拆遷安置點(diǎn)的基本情況、治理運(yùn)作中存在的問(wèn)題等進(jìn)行了調(diào)研，重點(diǎn)結(jié)合勝利鎮(zhèn)十里村“十里佳苑”安置小區(qū)的治理模式進(jìn)行研討，從中探索出具有峨眉山市特色的拆遷安置小區(qū)的“共建、共治、共享”模式，為峨眉山市拆遷安置小區(qū)的治理提供參考，也期能為類似基層組織拆遷安置小區(qū)的治理提供借鑒。

一、峨眉山市主要拆遷安置點(diǎn)基本情況

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，峨眉山市主城區(qū)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)并入社區(qū)的安置小區(qū)（共計(jì)52個(gè)）有29個(gè)沒(méi)有成立業(yè)主委員會(huì)，占比55.8%，而沒(méi)有正規(guī)物業(yè)管理的有50個(gè)，占比96.2%。上述統(tǒng)計(jì)沒(méi)有計(jì)入距離主城區(qū)較遠(yuǎn)尚未并入社區(qū)治理的多個(gè)村級(jí)拆遷安置點(diǎn)，他們離城較遠(yuǎn)、意識(shí)落后、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，治理難度更大。

二、峨眉山市拆遷安置點(diǎn)治理中存在的主要問(wèn)題及原因

目前，峨眉山市安置農(nóng)民主要居住在勝利鎮(zhèn)桑園社區(qū)、紅星工業(yè)集中區(qū)和倉(cāng)儲(chǔ)物流安置點(diǎn)、十里佳苑、干河安置點(diǎn);符溪鎮(zhèn)徑山社區(qū)、旅游開發(fā)區(qū)安置點(diǎn)、菜場(chǎng)安置點(diǎn);綏山鎮(zhèn)濱河路社區(qū)、城東社區(qū)、太泉安置點(diǎn);峨山鎮(zhèn)馬路橋社區(qū);黃灣鄉(xiāng)武術(shù)小鎮(zhèn)點(diǎn)易坊安置點(diǎn);新平鄉(xiāng)美嘉苑小區(qū)、南平小區(qū);羅目鎮(zhèn)思源小區(qū)等。

（一）安置農(nóng)民層面：小農(nóng)意識(shí)較嚴(yán)重，共治主動(dòng)性較差

安置小區(qū)入住的部分失地農(nóng)民缺乏與城鎮(zhèn)化對(duì)應(yīng)的“新市民”素養(yǎng)。集中表現(xiàn)在小農(nóng)意識(shí)較嚴(yán)重、缺乏大局意識(shí)、注重眼前利益，一旦自身利益與集體利益產(chǎn)生矛盾時(shí)不能客觀公正地看待問(wèn)題。此外“等靠要”思想較嚴(yán)重，缺乏民主意識(shí)和參政議政熱情，不愿意參與小區(qū)共建共治。有半數(shù)以上安置小區(qū)由于住戶不愿意參與，至今無(wú)法召開業(yè)主大會(huì)，更談不上成立業(yè)主委員會(huì);有小區(qū)個(gè)別住戶認(rèn)為建立日間照料中心會(huì)影響他們休息，堅(jiān)決抵制項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng);有小區(qū)住戶因?yàn)閯?chuàng)衛(wèi)時(shí)政府派人拔了小區(qū)綠地違規(guī)種的菜，就認(rèn)為政府理所應(yīng)當(dāng)為小區(qū)花園做綠化……

（二）社區(qū)（村）干部層面：共治意識(shí)較差，“代民做主”現(xiàn)象較普遍

大部分安置小區(qū)負(fù)責(zé)人缺乏共治理念，共治意識(shí)較差。由于安置農(nóng)民是陸續(xù)搬入小區(qū)，很多小區(qū)在入住初期是指定專人（村組干部或居民小組長(zhǎng)）負(fù)責(zé)治理。他們大多對(duì)小區(qū)共建共治共享理念缺乏認(rèn)識(shí)，加之治理經(jīng)費(fèi)不足，在治理中主觀能動(dòng)性不強(qiáng)，認(rèn)為只要地有人掃、垃圾有人倒、小區(qū)不出大事就行了。調(diào)研中有小區(qū)負(fù)責(zé)人就直接認(rèn)為小區(qū)共建共治麻煩、費(fèi)神;在被問(wèn)到過(guò)兩年政府補(bǔ)助退出怎么辦時(shí)，回答是“到時(shí)候再說(shuō)”。因安置農(nóng)民普遍民主意識(shí)較淡漠，村委會(huì)“代民做主”現(xiàn)象比較普遍。在調(diào)查統(tǒng)計(jì)的峨眉山主城區(qū)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的52個(gè)拆遷安置小區(qū)中，有29個(gè)小區(qū)（55.8%）沒(méi)有業(yè)主委員會(huì)，而多達(dá)50個(gè)小區(qū)（高達(dá)96.2%）沒(méi)有聘請(qǐng)正規(guī)物管，由村委會(huì)或者社區(qū)直接安排人管理，不得不“代民做主”。

（三）常規(guī)治理層面：群聯(lián)群娛較少，居民歸屬感較差

絕大部分拆遷安置小區(qū)文化生活十分單調(diào)，多年來(lái)很少甚至沒(méi)有組織過(guò)任何活動(dòng)。多個(gè)安置小區(qū)的農(nóng)民在被問(wèn)及小區(qū)是否開展過(guò)老年人健康保健、婦女育兒、家庭教育、小區(qū)文娛表演活動(dòng)等時(shí)，紛紛表示沒(méi)有;而當(dāng)被問(wèn)及是否希望參加這樣的講座或者活動(dòng)時(shí)，則普遍表示很有興趣。

（四）社會(huì)共建層面：群團(tuán)組織缺位，小區(qū)共建無(wú)法支撐

調(diào)研的安置小區(qū)除了老年協(xié)會(huì)外，基本沒(méi)有其它社會(huì)團(tuán)體參與小區(qū)治理。即使有些社會(huì)團(tuán)體把相關(guān)工作植入這類小區(qū)，也多是為了迎接檢查而做的臨時(shí)性任務(wù)，不具有常規(guī)性和持久性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即使安置農(nóng)民有自我提升意愿，但是找不到群團(tuán)組織等社會(huì)力量;即便有組織偶爾到小區(qū)做活動(dòng)也是靠村干部的私人關(guān)系，不是制度化的常規(guī)活動(dòng)。

（五）規(guī)劃建設(shè)層面：前期規(guī)劃較差，小區(qū)建設(shè)硬傷較多

早期修建的安置小區(qū)由于規(guī)劃不到位，小區(qū)建設(shè)硬傷較多，居民滿意度低，增大了治理難度。早期修建的安置小區(qū)（最早的修建于九十年代）普遍存在以下幾種問(wèn)題：一是小區(qū)為開放式。人員進(jìn)出隨意，安全不能保障，小區(qū)居民不滿，以此為由不交物管費(fèi)，形成惡性循環(huán)。二是缺乏配套設(shè)施，比如公共活動(dòng)室、日間照料中心、停車位、充電樁、辦紅白喜事的場(chǎng)地等;個(gè)別小區(qū)甚至連門衛(wèi)室都沒(méi)有。三是少量安置房的房屋質(zhì)量存在問(wèn)題。這些都導(dǎo)致了拆遷安置住戶對(duì)小區(qū)滿意度低，不愿意參與到小區(qū)治理，甚至對(duì)政府治理存在抵觸情緒。

（六）治理經(jīng)費(fèi)層面：經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一，后期不可持續(xù)

多達(dá)90%以上的安置小區(qū)治理沒(méi)有前瞻性，入住后沒(méi)有收取物管費(fèi)，也沒(méi)有培養(yǎng)安置農(nóng)民交納物管費(fèi)的意識(shí)，小區(qū)治理費(fèi)用全靠政府補(bǔ)貼（安置前三年每年每戶補(bǔ)助三角錢，中間三年補(bǔ)助兩角錢，后面三年補(bǔ)助一角錢），這些經(jīng)費(fèi)通常只夠請(qǐng)門衛(wèi)和保潔，難以保證小區(qū)正常運(yùn)轉(zhuǎn)（比如綠化、維修等），且隨著政府補(bǔ)貼逐年減少，治理經(jīng)費(fèi)會(huì)更加難以為繼。

三、對(duì)峨眉山市推行拆遷安置點(diǎn)共建共治共享治理模式的建議

（一）依托市民學(xué)校，樹立共建共治共享理念

一是打造精品課堂樹立共治理念。市民學(xué)?？舍槍?duì)安置小區(qū)黨員、工作人員、業(yè)主委員會(huì)成員、社會(huì)組織成員、志愿團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人和居民骨干等打造基層黨建、城市管理、居民自治、志愿服務(wù)、社會(huì)組織、社區(qū)文化“六大”系列課程，著力樹立共建共治共享理念，提升組織動(dòng)員、糾紛化解、議事協(xié)商、依法治理、群眾工作、信息運(yùn)用“六種”能力，進(jìn)而提升整個(gè)小區(qū)共建共治水平。二是推送典型激發(fā)共治熱情。由市民學(xué)?？傂款^，將共建共治共享典型示范小區(qū)案例定向推送給安置農(nóng)民，并在此基礎(chǔ)上就小區(qū)特定事件組織線上、線下大討論，激發(fā)共建共治共享的原生動(dòng)力。三是開設(shè)安置小區(qū)專場(chǎng)提升市民素質(zhì)。市民學(xué)校在調(diào)研安置農(nóng)民需求的基礎(chǔ)上在社區(qū)不定期舉辦包括歷史文化、文明道德、法制教育、市民教育、家政、育嬰、烹飪、理發(fā)等專場(chǎng)講座，加快提升安置農(nóng)民素質(zhì)，完成從“農(nóng)村人”到“城里人”的身份轉(zhuǎn)變，進(jìn)而理解并接受共建共治共享治理模式，并積極投身小區(qū)共建共治共享。

（二）依托社區(qū)（村），構(gòu)建層級(jí)式共建共治共享網(wǎng)絡(luò)

一是構(gòu)建線下治理網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)層級(jí)式治理。依托社區(qū)（村）在小區(qū)成立黨支部、黨小組，選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)、居民小組長(zhǎng)、樓棟長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)“社區(qū)黨組織——小區(qū)黨支部——樓棟黨小組”“社區(qū)——業(yè)主委員會(huì)——居民小組長(zhǎng)——樓棟長(zhǎng)”治理網(wǎng)絡(luò)開展層級(jí)式治理。其優(yōu)勢(shì)是既可以確保黨對(duì)基層治理的監(jiān)督引導(dǎo)，又可以打通共建共治的雙向交流渠道，提高治理效率。二是構(gòu)建線上層級(jí)式治理平臺(tái)。依托社區(qū)（村）建立微信群、微信公眾號(hào)、QQ群、小區(qū)網(wǎng)站，設(shè)立“區(qū)情通”“網(wǎng)上議事廳”“紅黑榜”專欄等將安置農(nóng)民分層納入線上治理平臺(tái)，再利用平臺(tái)發(fā)布信息、開設(shè)課堂、收集意見(jiàn)、組織活動(dòng)等，有效調(diào)動(dòng)安置農(nóng)民參與小區(qū)治理的熱情，營(yíng)造人人參與、人人共享的濃厚氛圍。

（三）依托社會(huì)力量，拓寬共建共治共享渠道

一是有效發(fā)揮群團(tuán)組織的共建作用。有效發(fā)揮群團(tuán)組織分支機(jī)構(gòu)在安置小區(qū)的共建作用，讓群團(tuán)組織在安置小區(qū)生根發(fā)芽，能加快小區(qū)共建共治共享。群團(tuán)組織如老協(xié)、婦聯(lián)、老體協(xié)、青協(xié)、團(tuán)委等植根安置小區(qū)進(jìn)行多元共治，不但重要而且十分必要。調(diào)研發(fā)現(xiàn)老協(xié)在十里家苑小區(qū)開展棋牌活動(dòng)、組建文娛隊(duì)、宣講政策、了解民意、調(diào)解矛盾等，在小區(qū)共建中發(fā)揮了重要作用。二是引導(dǎo)更多社會(huì)力量參與小區(qū)共建?？捎啥朊忌绞形姓龑?dǎo)相關(guān)部門如教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社保等，特別是社區(qū)的雙報(bào)到單位參與到安置小區(qū)共建。三是重視發(fā)揮志愿者隊(duì)伍的共建作用?？捎芍驹刚邊f(xié)會(huì)協(xié)調(diào)將各行業(yè)志愿者隊(duì)伍的部分志愿活動(dòng)安排到安置小區(qū)，這樣不但可以從思想道德、政治覺(jué)悟、人文素養(yǎng)、科學(xué)素質(zhì)、藝術(shù)審美等方面提升安置農(nóng)民素質(zhì)，也能通過(guò)志愿者自身實(shí)踐教育安置農(nóng)民熱心公益、樂(lè)于奉獻(xiàn)，積極參與小區(qū)共治。

（四）依托普通黨員、能人，提升共建共治共享水平

一是定崗定責(zé)，發(fā)揮無(wú)職黨員的共治潛力。安置小區(qū)可以嘗試發(fā)揮普通黨員的作用，比如增設(shè)黨建工作崗、經(jīng)濟(jì)發(fā)展崗、科技示范崗、參政議政崗、民主監(jiān)督崗、扶貧幫困崗、文明新風(fēng)崗、區(qū)容管理崗、維護(hù)穩(wěn)定崗等崗位，讓每個(gè)黨員都做到無(wú)職有崗、定崗定責(zé)。這不但可以發(fā)揮廣大無(wú)職黨員在小區(qū)共建共治共享中的先鋒模范作用，更重要的是建立一支黨員共建共治隊(duì)伍，增強(qiáng)共建共治能力。二是發(fā)掘能人，提升共治水平。黨支部要廣泛搜集小區(qū)個(gè)人信息，從中發(fā)掘熱心公益的能人參與小區(qū)治理，這些能人來(lái)自群眾、威望高、說(shuō)服力強(qiáng)，在小區(qū)治理中能起到事半功倍的效果。

（五）自籌為主、財(cái)政傾斜，保障共建共治經(jīng)費(fèi)

一是培養(yǎng)安置農(nóng)民交納物業(yè)費(fèi)的意識(shí)。在這點(diǎn)上，城東社區(qū)濱湖苑的做法值得借鑒。他們第一至第三年每年收取每戶一角錢，第四至第六年收取兩角錢，第七至第九年收取三角錢，和政府的補(bǔ)助數(shù)額剛好相反。當(dāng)小區(qū)出現(xiàn)重大支出時(shí)，他們?cè)僬匍_業(yè)主大會(huì)進(jìn)行集體商討。他們還對(duì)不愿交納物業(yè)費(fèi)的住戶及時(shí)勸導(dǎo)教育并做出合理懲戒。這種繳費(fèi)模式能保證政府補(bǔ)貼退出后小區(qū)治理順利進(jìn)行。二是通過(guò)財(cái)政補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)不足。一方面峨眉山市委市政府可牽頭將閑置門市劃撥一至兩個(gè)給對(duì)應(yīng)社區(qū)（村）出租，收益用于安置小區(qū)的治理。另一方面財(cái)政每年先劃撥一筆安置小區(qū)專項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（可按安置小區(qū)數(shù)量、安置農(nóng)民數(shù)量統(tǒng)籌），再由安置小區(qū)將專項(xiàng)活動(dòng)計(jì)劃交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批，審批合格劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，年終實(shí)行專項(xiàng)檢查。重慶渝北區(qū)的康莊美地社區(qū)采取專項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)方法，收到了很好的效果。

（六）依托群體規(guī)范，保障共建共治共享公平公正

一是公約、村規(guī)要真正做到由全體業(yè)主（村民）共同制定、共同認(rèn)可、共同執(zhí)行，要有可操作性。二是監(jiān)督要一視同仁、統(tǒng)一尺度。三是設(shè)置小區(qū)紅黑榜（線上、線下同步）。四是在嚴(yán)格執(zhí)行群體規(guī)范的基礎(chǔ)上堅(jiān)持“一幫一”“一帶一”的感化教育，這樣既保證了小區(qū)治理的公平公正，又能及時(shí)化解矛盾，保證小區(qū)和諧發(fā)展。

責(zé)任編輯：秦利民