基于部門預(yù)算的財(cái)政支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的探討

陳召然　魏巍

摘要：部門預(yù)算的財(cái)政支出事前績(jī)效是指根據(jù)預(yù)算部門的績(jī)效管理由事后環(huán)節(jié)過(guò)渡到事前環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)預(yù)算部門戰(zhàn)略規(guī)劃擬定是否科學(xué)，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置是否合理，實(shí)施方案是否有效可行，預(yù)算結(jié)果能否實(shí)現(xiàn)，財(cái)政資金是否存在風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)。文章以政府預(yù)算為研究對(duì)象，首先，對(duì)政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了基本概述;其次，建立了政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)體系;最后，對(duì)評(píng)價(jià)過(guò)程中遇到的重難點(diǎn)進(jìn)行分析并提出建議。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算;財(cái)政支出;事前績(jī)效評(píng)價(jià)

一、政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)基本概述

（一）政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)概念

1. 政府預(yù)算績(jī)效管理。在編制預(yù)算、審核、施行和決算期間，在預(yù)算資金產(chǎn)出和成果的指引下開(kāi)創(chuàng)的新型預(yù)算管理模式，這是政府績(jī)效管理的基本內(nèi)涵。

2. 政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政和預(yù)算部門以既定目標(biāo)為依據(jù)，在有效指標(biāo)、科學(xué)流程和方式的支撐下，客觀公正的評(píng)判預(yù)算支出成效。

3. 政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)。此項(xiàng)工作的具體內(nèi)容為：以財(cái)政部門為主題，參照其不同級(jí)別單位的預(yù)算規(guī)劃，在執(zhí)行預(yù)算期間，具體評(píng)判預(yù)算目標(biāo)的達(dá)成情況，觀察某些預(yù)算措施是否有利于預(yù)算目標(biāo)的達(dá)成。簡(jiǎn)單來(lái)講，就是要明確項(xiàng)目投資和開(kāi)支存在的必要性。

（二）政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的理論依據(jù)

1. 公共產(chǎn)品理論

公眾所需求的產(chǎn)品統(tǒng)稱為公共產(chǎn)品，無(wú)法分割，不存在競(jìng)爭(zhēng)和不存在排他是其核心屬性。在事前評(píng)價(jià)政府部門的預(yù)算支出績(jī)效的時(shí)候，公共產(chǎn)品理論的價(jià)值體現(xiàn)在：（1）政府和市場(chǎng)是產(chǎn)品的主要供給者，其中公共產(chǎn)品的供應(yīng)源是政府，私人產(chǎn)品的供應(yīng)源是市場(chǎng)，就政府預(yù)算支出來(lái)看，公共物品也屬于其重要組成部分，政府應(yīng)該對(duì)這部分資源進(jìn)行優(yōu)化配置和高效整合，需要說(shuō)明的是，私人物品應(yīng)該被排除在政府預(yù)算之外。（2）公眾是政府預(yù)算資金的供給主體，也是此部分資源的享用主體，政府對(duì)公共產(chǎn)品的供應(yīng)，需要重點(diǎn)關(guān)注公眾需求的滿足，始終堅(jiān)持質(zhì)量至上，成果次之。對(duì)政府主體的預(yù)算支出績(jī)效進(jìn)行事前評(píng)價(jià)，能夠從公共產(chǎn)品理論中尋找到有力的支撐。

2. 委托代理理論

在政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)中政府作為委托人可以尋找一些專業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)作為代理方來(lái)代替政府進(jìn)行預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)。這樣做的好處可以避免政府之間和上下級(jí)之間為應(yīng)付檢查的績(jī)效造假行為，可以使評(píng)價(jià)的結(jié)果更真實(shí)、有效，更能說(shuō)明問(wèn)題。

二、政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立

（一）政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的主體與客體

就政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)工作來(lái)看，其承擔(dān)主體是以財(cái)政部門為核心的各級(jí)預(yù)算單位，財(cái)政部門是此項(xiàng)工作的主要擔(dān)責(zé)者，包含了指標(biāo)設(shè)計(jì)和篩選，制定和施行規(guī)章制度等工作，對(duì)不同預(yù)算部門的工作進(jìn)行規(guī)劃，組織和協(xié)調(diào)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，對(duì)次年預(yù)算進(jìn)行編制。預(yù)算部門成為政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主要執(zhí)行者。此外，此項(xiàng)工作的完成也離不開(kāi)財(cái)政部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)的配合。事前績(jī)效評(píng)價(jià)的客體政府預(yù)算部門的上、下兩級(jí)財(cái)政性資金和轉(zhuǎn)移性資金。

（二）政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容

評(píng)價(jià)預(yù)算申報(bào)時(shí)期的有關(guān)工作是政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容。其評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，一是預(yù)算方案的合理性;二是預(yù)算項(xiàng)目的可行性以及撥款的預(yù)算額度;三是目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，包括是否能夠達(dá)到預(yù)期的產(chǎn)出和效果等;四是需要評(píng)價(jià)的其他內(nèi)容。

（三）政府預(yù)算支出事前績(jī)效遵循的基本原則

1. 科學(xué)規(guī)范原則。在評(píng)價(jià)政府預(yù)算事前支出績(jī)效時(shí)，通常需要對(duì)定量和定性分析方式進(jìn)行綜合運(yùn)用定性，對(duì)于預(yù)算產(chǎn)出而言，重點(diǎn)關(guān)注其效率和經(jīng)濟(jì)效益，評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展與執(zhí)行應(yīng)該遵照既定流程。

2. 公平公正原則。政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可靠、真實(shí)的資料，并且對(duì)專業(yè)性評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)委托，確保評(píng)價(jià)工作具備足夠的客觀公正性，對(duì)財(cái)政部門內(nèi)部評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)避，確保能夠科學(xué)、正確的評(píng)價(jià)事前績(jī)效。

3. 分級(jí)分類原則。不同級(jí)別的財(cái)政和預(yù)算部門在評(píng)價(jià)政府預(yù)算支出的事前績(jī)效時(shí)，需要對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的差異性進(jìn)行關(guān)注，分門別類，有所針對(duì)的開(kāi)展評(píng)價(jià)工作，切忌一刀切的工作方式。

（四）政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的方法

在對(duì)政府主體的預(yù)算支出績(jī)效進(jìn)行事前評(píng)價(jià)的時(shí)候，評(píng)價(jià)主體應(yīng)該對(duì)被評(píng)對(duì)象的屬性進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，篩選合理有效評(píng)價(jià)方式。

1. 效益評(píng)判法。這種方式下，對(duì)比一段時(shí)期內(nèi)的支出和收益水平，評(píng)判績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成度，此種評(píng)價(jià)方式在對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性要求比較高的項(xiàng)目中彰顯出了極強(qiáng)的適用性。

2. 比較法。此種方法指的是對(duì)績(jī)效目標(biāo)作用因子和現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行綜合分析，對(duì)比各個(gè)部門，各種類型的支出，對(duì)績(jī)效目標(biāo)完成情況進(jìn)行綜合評(píng)判。

3. 因素分析法。該方式指的是對(duì)績(jī)效目標(biāo)達(dá)成的有關(guān)作用因子，內(nèi)外因素和現(xiàn)實(shí)成效進(jìn)行綜合分析，對(duì)績(jī)效目標(biāo)達(dá)成度進(jìn)行評(píng)判。

4. 最低成本法。此種方式指的是對(duì)各個(gè)類別，各種對(duì)象的成本進(jìn)行橫向?qū)Ρ确治?，?duì)績(jī)效目標(biāo)達(dá)成度進(jìn)行評(píng)判，此種事前績(jī)效評(píng)價(jià)方式在文化教育，公共事務(wù)和社會(huì)保障等領(lǐng)域彰顯出了極強(qiáng)的適用性。

5. 公眾評(píng)判法。此種評(píng)價(jià)方式指的是，專家借助于抽樣調(diào)查方式對(duì)預(yù)算成果和公眾因素進(jìn)行分析，據(jù)此實(shí)現(xiàn)對(duì)績(jī)效目標(biāo)達(dá)成情況的評(píng)價(jià)。

（五）政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)

政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是在預(yù)算支出項(xiàng)目申報(bào)和審批過(guò)程中用到，從目標(biāo)收益，實(shí)施可能性和預(yù)算支出是否必然存在這三個(gè)方面展開(kāi)評(píng)價(jià)，據(jù)此也提出了相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。其中必要性指標(biāo)主要衡量預(yù)期項(xiàng)目的目標(biāo)及其相關(guān)的政策依據(jù)，可行性指標(biāo)主要是衡量預(yù)算投資狀況與項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃，與預(yù)期效益有關(guān)的指標(biāo)用來(lái)評(píng)判的項(xiàng)目收益水平和經(jīng)濟(jì)成效。

三、政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題及解決對(duì)策

（一）我國(guó)政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

在國(guó)內(nèi)范圍內(nèi)，評(píng)價(jià)政府預(yù)算支出的事前績(jī)效時(shí)，一般都會(huì)涉及相當(dāng)廣泛的領(lǐng)域，內(nèi)容相對(duì)豐富，評(píng)價(jià)難度有所提升。評(píng)價(jià)政府預(yù)算支出績(jī)效不可避免的會(huì)遭受重重阻礙，具體為以下方面。

1. 政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)制度不全面

當(dāng)前階段，在對(duì)政府預(yù)算支出績(jī)效進(jìn)行事前評(píng)價(jià)的時(shí)候，科學(xué)、完善的評(píng)價(jià)機(jī)制尚未在國(guó)內(nèi)得到建立，法律約束力不強(qiáng)。我國(guó)很多政府在預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)中沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，比如預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象、內(nèi)容和方法等都沒(méi)有具體的規(guī)定，這就造成了預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的不科學(xué)性和不規(guī)范性。

2. 政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系不完善

在對(duì)政府預(yù)算支出績(jī)效進(jìn)行事前評(píng)價(jià)時(shí)，指標(biāo)的重要性不可忽視，因?yàn)轭A(yù)算支出績(jī)效的事前評(píng)價(jià)目標(biāo)成效由此得到反映。我國(guó)政府預(yù)算事前支出所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是多元化的，這樣就要求評(píng)價(jià)的指標(biāo)不能一成不變，需要不斷地去適應(yīng)這種變化。

3. 政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用不充分

我國(guó)政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與預(yù)算的編制結(jié)合度不太高，尤其是資金作用上的評(píng)價(jià)結(jié)果很少對(duì)財(cái)政資金的運(yùn)用發(fā)揮作用。再者，預(yù)算支出績(jī)效的事前評(píng)價(jià)，質(zhì)量和可信度都相當(dāng)?shù)?，由此發(fā)現(xiàn)，預(yù)算支出績(jī)效的事前評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法得到充分運(yùn)用。

（二）推進(jìn)政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的有效途徑

在預(yù)算效率提升，編制部門項(xiàng)目的時(shí)候，政府預(yù)算支出績(jī)效的事前評(píng)價(jià)，具備極高的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。針對(duì)以上事前績(jī)效評(píng)價(jià)存在的難題，應(yīng)該從以下方面進(jìn)行解決。

1. 建立健全政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的制度

對(duì)于政府部門而言，需要圍繞預(yù)算支出績(jī)效事前評(píng)價(jià)工作制定有關(guān)法律規(guī)范，以法律為依據(jù)，對(duì)預(yù)算支出績(jī)效的事前評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)范，為有關(guān)工作的開(kāi)展和實(shí)施，打下堅(jiān)實(shí)根基。

2. 完善政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

指標(biāo)體系的規(guī)劃和構(gòu)建工作應(yīng)該由合適的主體來(lái)承擔(dān)，除了政府部門之外，其它專業(yè)人員也可參與到指標(biāo)體系構(gòu)建工作中來(lái)，指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該注重其專業(yè)性和豐富性。與此同時(shí)，應(yīng)該對(duì)不同指標(biāo)進(jìn)行合理分配，科學(xué)調(diào)配各個(gè)指標(biāo)的項(xiàng)目占比，評(píng)價(jià)預(yù)算支出的事前績(jī)效時(shí)，不能運(yùn)用單一指標(biāo)。

3. 加強(qiáng)政府預(yù)算支出事前績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用

運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果時(shí)，該結(jié)果的可靠性和真實(shí)性必須要得到保證，政府應(yīng)該將第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)入進(jìn)來(lái)，具體評(píng)判其預(yù)算支出的事前績(jī)效。財(cái)政部門和預(yù)算部門可以利用真實(shí)、可靠的數(shù)據(jù)來(lái)指導(dǎo)預(yù)算的修訂和完善，減少政府投資的失誤，提高財(cái)政資金的使用效率，達(dá)到理想的效果。

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（作者單位：山東科技大學(xué)泰山科技學(xué)院）