教師如何用好懲戒權(quán)

侍海艷

【摘要】當前，我國在教師懲戒權(quán)上存在兩個亟待解決的極端問題：一端是懲戒權(quán)被濫用，另一端是懲戒權(quán)被放棄或怠用。解決濫用的有效方法有兩種：一是合理限制懲戒權(quán)的運行；二是保證被懲戒學(xué)生事后獲得救濟的權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力。而解決放棄或怠用的最好方法則是構(gòu)建落實教師個人與國家責任體系。

【關(guān)鍵詞】教師懲戒權(quán) 權(quán)力制約 申訴 個人責任 國家責任 【中圖分類號】D922.16 【文獻標識碼】A

2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》第14條明確提出“制定實施細則，明確教師教育懲戒權(quán)”。2019年7月9日，教育部在國務(wù)院新聞辦公室專門召開的新聞發(fā)布會上表示，將根據(jù)《意見》明確實施教育懲戒權(quán)的原則，制定實施細則，抓好《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）修訂工作，確保教師的教育懲戒權(quán)有效運行。目前，我國在教師懲戒權(quán)上存在兩個亟待解決的極端問題：一端是懲戒權(quán)被濫用；另一端是懲戒權(quán)被放棄或怠用。要解決上述問題，須從以下幾個方面切入。

構(gòu)建形式、實質(zhì)和程序三位一體的控權(quán)機制

國家一旦通過法律的形式將教育懲戒權(quán)授予教師，那么對于教師而言，懲戒權(quán)就是“權(quán)力”而非“權(quán)利”。孟德斯鳩曾言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才會休止”。因此，權(quán)力必須受到制約，對教師懲戒權(quán)的制約可以從以下三方面展開。

首先，健全相關(guān)法律法規(guī)，從形式上制約懲戒權(quán)。法律制度是控制權(quán)力最有效的方法，教師懲戒權(quán)的行使必須有法可依。這里的法既可以是法律，也可以是法規(guī)、規(guī)章以及校紀校規(guī)等，立法者不論以何種形式設(shè)置懲戒制度都必須對懲戒對象、懲戒范圍以及懲戒方式和幅度作出具體且明確的規(guī)定。第一，教師懲戒針對的主要是學(xué)生的“失范行為”，失范行為是懲戒權(quán)行使的前提條件，其構(gòu)成必須具體明確，否則必將埋下濫權(quán)的隱患。第二，教師懲戒主要適用于一些輕微的違紀行為，如上課講話等。教育懲戒除教師懲戒外還包括學(xué)校懲戒。與教師懲戒相反，學(xué)校懲戒則主要適用于一些嚴重的違紀行為，如考試作弊等。二者不能混同，否則就會導(dǎo)致權(quán)責不明。第三，懲戒的方式和幅度必須具體且精確。例如，若法律規(guī)定罰站不得超過10分鐘，那么超過10分鐘的罰站就是體罰。

其次，嚴格執(zhí)行比例原則，從實質(zhì)上制約懲戒權(quán)。比例原則也被稱為“過度禁止原則”，包含三個子原則。一是適當性原則，即手段必須有助于目的的達成。教師懲戒學(xué)生時，應(yīng)以達成各級學(xué)校教育教學(xué)目標為目的。二是必要性原則，即在適合達成目的的多種手段中，應(yīng)選擇對被懲戒者最有效且影響最小的手段。懲戒只是達成教育目的的方法之一，可不對學(xué)生施以懲戒的，當以不懲戒為原則。三是狹義比例原則，即考量手段與目的間的比例是否妥當。例如，面對經(jīng)常欺凌弱小、屢勸不聽且記過亦不見成效的學(xué)生，教師被迫以物理手段懲戒該學(xué)生、促其改過時，該懲戒手段已符合前述之適當性和必要性原則。然而，倘若教師于初次懲戒時便鞭打其腿部十下，并將其趕出教室，那么，該懲戒措施便有違狹義比例原則，因為其超出了合理懲戒范圍。

最后，堅持事前聽證，從程序上規(guī)制懲戒權(quán)。根據(jù)自然正義原則，“任何權(quán)力必須公正行使，對當事人的不利決定必須聽取他的意見”。聽取當事人意見的程序，在法律上被稱為聽證，是自然正義原則的核心內(nèi)容之一。聽證有正式與非正式之分，正式聽證程序可參見《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，非正式聽證程序則無固定模式。自然正義原則是一個靈活的概念，它并不要求權(quán)力行使主體必須采取正式聽證形式，只要求采取適合案件情境的聽證形式。中小學(xué)教師于日常教學(xué)活動中所實施的懲戒行為往往不會對學(xué)生造成非常重大的權(quán)益侵害，有鑒于此，沒有必要要求教師必須采用成本高、手續(xù)煩瑣的正式聽證程序。

建立申訴制度，以權(quán)利制約權(quán)力

建立申訴制度的目的在于保證受懲戒學(xué)生事后獲得救濟的權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力，即學(xué)生以法律賦予的權(quán)利進行自我保護，使公權(quán)力無法侵蝕。目前，我國關(guān)于學(xué)生申訴制度唯一可資引據(jù)的，是《中華人民共和國教育法》第四十二條第四項規(guī)定，受教育者有“對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”的權(quán)利。在“北大法寶”之“法律法規(guī)”中以“學(xué)生申訴”為關(guān)鍵詞進行搜索，發(fā)現(xiàn)僅有重慶市目前設(shè)有學(xué)生申訴制度。《重慶市學(xué)生申訴辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定，所有學(xué)校（包括高等院校、高職以及中小學(xué)）的學(xué)生，對學(xué)校作出的涉及本人權(quán)益的處理決定不服，可以向有關(guān)部門提起申訴。雖然該《辦法》并未明確將教師懲戒納入學(xué)生可申訴事項之中，但其相關(guān)規(guī)定已日臻完善，為教師懲戒申訴制度的建立提供了寶貴經(jīng)驗。

懲戒是教師達成教學(xué)目的的一種日常手段，教師個人可于教學(xué)過程中即時即地作出。如果一個教師在一天中懲戒學(xué)生1次，那100個教師就是100次。在這種情況下，如果所有不服懲戒的學(xué)生都直接適用類似上述《辦法》中的申訴程序，顯然不現(xiàn)實，但又不能剝奪學(xué)生事后救濟的權(quán)利。解決這一矛盾的最好方法是引入類似于公務(wù)員申訴制度中的復(fù)核程序。簡言之，學(xué)生對教師懲戒不服，可以先向所在學(xué)校申請復(fù)核，若對復(fù)核結(jié)果仍不服，再提起申訴。除此之外，在申訴組織的設(shè)定上，不僅要保證其具有相對獨立性，還要保證其人員組成具有科學(xué)性，學(xué)生（家長）代表、教師代表、教育專家、法律專家都不可或缺。最后，也是最為重要的是，必須確保申訴決定具有法律效力且能被切實有效執(zhí)行，以防學(xué)生的申訴權(quán)形同具文。

構(gòu)建落實責任體系，防止懲戒權(quán)被放棄或怠用

與權(quán)力濫用相比，懲戒權(quán)行使的另一個極端問題是放棄或怠用懲戒權(quán)。造成這一問題的原因有很多，但最主要、最根本的是責任體系的缺失：個人責任體系的缺失，使得“懲戒”與“不懲戒”一樣，一些教師出于“多一事不如少一事”的心理，選擇放棄懲戒；一些地方責任體系缺失，使得教師的合法權(quán)益得不到保障，教師不敢懲戒。在這種情況下，應(yīng)以法律形式明確教師個人與國家的具體責任。

第一，構(gòu)建落實教師個人責任體系，可以從制度和現(xiàn)實兩個層面同時切入。在制度層面，須以法律形式明確規(guī)定，教師有懲戒學(xué)生失范行為的職責，讓失職行為可追究。雖然我國《教師法》已規(guī)定教師有履行“教育教學(xué)”的職責，但據(jù)此我們無法直接推出教師有懲戒學(xué)生不良行為的責任。不論是責任還是職責，須以法律明確規(guī)定為限，如果過于籠統(tǒng)概括，就會出現(xiàn)“責任虛化”，與無規(guī)定并無二致。在現(xiàn)實層面，一方面須貫徹落實責任追究機制，對不懲戒或怠于懲戒的失職行為進行追究，情況嚴重的給予相應(yīng)的紀律處分；另一方面則要進一步激發(fā)教師的自覺意識，讓教師主動承擔起糾正學(xué)生偏差行為的責任。

第二，構(gòu)建落實國家責任體系，可以從確立國家賠償責任入手。教師懲戒權(quán)一旦入法，那么教師的懲戒行為就屬于行使公權(quán)力的行為。根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》），國家機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)的過程中對人民合法權(quán)益造成的損害，由國家承擔賠償責任。相應(yīng)的，由教師對學(xué)生施以懲戒造成的損害，也應(yīng)當由國家承擔賠償責任。另外，我國賠償采用“國家自己責任理論”。根據(jù)這一理論，學(xué)生只能依照《國家賠償法》的規(guī)定向國家請求賠償，而不能再向教師索賠。綜上，將教師行使懲戒權(quán)納入國家賠償?shù)姆懂?，不僅可以保障教師的合法權(quán)益，消除教師的畏懼心理，還可以鼓勵教師戮力從公，確保懲戒權(quán)的有效運行。

（作者為南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

【注：本文系國家社科基金重大項目“新時代中國改革創(chuàng)新實驗的法治問題研究”（18ZDA134）階段性成果】

【參考文獻】

①許育典：《學(xué)校法制與學(xué)校行政》，臺北：元照出版有限公司，2014年。