以人為本，延長(zhǎng)義務(wù)教育年限

◎閆建璋

義務(wù)教育是國(guó)家法律予以保障、所有適齡少年兒童進(jìn)入社會(huì)前都必須接受的最低限度的基礎(chǔ)教育。作為基本的教育制度，義務(wù)教育年限的長(zhǎng)短，在整體上影響國(guó)民素質(zhì)，也影響具體公民的生活和幸福。

縱觀歐美發(fā)達(dá)國(guó)家義務(wù)教育的發(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育年限呈現(xiàn)出不斷延長(zhǎng)的趨勢(shì)。從最初的3～4年，到后來多數(shù)國(guó)家的8～9年，再到現(xiàn)在少數(shù)國(guó)家的12～13年。這種延長(zhǎng)并非是隨意的，而是在一定的社會(huì)歷史條件要求下進(jìn)行的，有其自身的歷史合理性。隨著我國(guó)九年義務(wù)教育的全面普及以及中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的全面開啟，進(jìn)一步延長(zhǎng)義務(wù)教育年限逐步成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)議題。

一、延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，全面彰顯以人為本的價(jià)值追求

作為一種基本的社會(huì)制度，義務(wù)教育制度的安排不但要考慮為社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)合格的勞動(dòng)力，追求一定的效率價(jià)值，同時(shí)也要使得制度本身的設(shè)計(jì)有利于每個(gè)公民獲得盡可能均等的受教育機(jī)會(huì)，追求平等價(jià)值。更為重要的是，還要以個(gè)人的幸福、自由為價(jià)值目標(biāo)，使得每個(gè)人通過接受一定年限的基本教育，為其一生的幸福、自由和自我實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造更好的條件，盡最大可能追求人本價(jià)值。這就要求要政府盡可能承擔(dān)更多的公共責(zé)任，在財(cái)力允許的情況下盡最大努力為國(guó)民提供更長(zhǎng)年限的義務(wù)教育，以使其獲得更好的自我完善、自我實(shí)現(xiàn)的條件。自1986年我國(guó)確定九年制義務(wù)教育以來，極大地提高了國(guó)民受教育程度，保障了公民平等的受教育權(quán)，促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了人本價(jià)值。然而，在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代背景下，從一個(gè)人一生的幸福、自由和全面發(fā)展的角度看，九年義務(wù)教育制度的人本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)進(jìn)一步審時(shí)度勢(shì)，延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，更好地彰顯人本價(jià)值。

二、延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，全面體現(xiàn)以人為本的價(jià)值理念

當(dāng)前我國(guó)國(guó)家治理已逐步從 “以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”向 “以人民幸福為中心”轉(zhuǎn)移。堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展是中國(guó)共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。必須健全幼有所育、學(xué)有所教等國(guó)家基本公共教育服務(wù)制度體系，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，滿足人民對(duì)美好教育的需求，使教育改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

“以人為本”的執(zhí)政理念要求政府一切以促進(jìn)人的幸福為宗旨，實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。教育是關(guān)系到每個(gè)人一生幸福的事業(yè)?，F(xiàn)代社會(huì)，受教育程度的高低，不僅影響到一個(gè)人將來的經(jīng)濟(jì)收入、發(fā)展前景和社會(huì)地位，而且影響到個(gè)體的自我發(fā)展、完善程度。義務(wù)教育是整個(gè)教育大廈的基石，是教育體系的重中之重，關(guān)系到全體國(guó)民未來福祉，直接涉及民生的改善和廣大人民群眾的幸福安康，是社會(huì)公正或正義的重要體現(xiàn)。在義務(wù)教育已經(jīng)全面普及、質(zhì)量穩(wěn)步提升的新的歷史時(shí)期，延長(zhǎng)義務(wù)教育年限是最能充分體現(xiàn)政府 “以人為本”的執(zhí)政理念、造福全體國(guó)民的大好事情，通過延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，可以為全體國(guó)民尤其是困難群體提供更多的發(fā)展機(jī)遇，使他們能夠站在更高的平臺(tái)上去發(fā)展自己，為自己的幸福、也為社會(huì)的發(fā)展去努力奮斗。

三、延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，全面落實(shí)以人為本的治國(guó)思想

增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)效率是政府的主要責(zé)任。義務(wù)教育是一項(xiàng)全民受惠的公共事業(yè)，國(guó)家有責(zé)任盡可能提供年限更長(zhǎng)、質(zhì)量更高的義務(wù)教育，以充分體現(xiàn)以人為本的治國(guó)思想，切實(shí)履行政府的公共服務(wù)職能。世界各國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的歷史表明，義務(wù)教育的涵蓋范圍及年限的規(guī)定并不是固定不變的，而是隨著時(shí)代的變遷不斷發(fā)生著變化。總的趨勢(shì)是義務(wù)教育年限不斷延長(zhǎng)，涵蓋范圍不斷擴(kuò)展。義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性不是自身固有的，而是一種制度安排。隨著社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，義務(wù)教育的范疇將會(huì)不斷擴(kuò)大。就學(xué)前教育和高中教育而言，目前它們被認(rèn)為是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，同時(shí)兼有兩者屬性。因此，它們既可以被政府視為公共產(chǎn)品，納入到義務(wù)教育范疇。也可以被視為私人產(chǎn)品，由公民自己選擇和承擔(dān)。然而，并非所有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的兩種屬性都是完全相等的，總有輕重之分。從根本上說，學(xué)前教育和高中教育仍然屬于提高全民素質(zhì)的基礎(chǔ)教育而非專業(yè)教育。因此，其公共產(chǎn)品屬性要多一些，而私人產(chǎn)品屬性要少一些。從其外部性來看，其社會(huì)受益率也明顯高于私人收益率。因此，這兩種教育都應(yīng)該被視為義務(wù)教育。唯有如此，才算完全履行了政府的行政責(zé)任，落實(shí)了以人為本的治國(guó)思想。

我國(guó)自1986年 《義務(wù)教育法》頒布后，把義務(wù)教育年限確定為九年，從當(dāng)時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r看，確定義務(wù)教育年限為九年是比較合理的。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展剛剛起步時(shí)，九年義務(wù)教育是政府承擔(dān)公共責(zé)任的合理尺度。然而，隨著九年義務(wù)教育的全面普及和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力大大增強(qiáng)，在此背景下，筆者認(rèn)為，政府在教育領(lǐng)域的公共行政責(zé)任應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)，義務(wù)教育范圍應(yīng)該延長(zhǎng)，涵蓋整個(gè)基礎(chǔ)教育。

四、制定政策，分步實(shí)施，逐步延長(zhǎng)義務(wù)教育年限

逐漸延長(zhǎng)義務(wù)教育年限已經(jīng)成為很多國(guó)家基礎(chǔ)教育改革的普遍事實(shí)和趨勢(shì)。為了更快地實(shí)現(xiàn)科教興國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)延長(zhǎng)義務(wù)教育年限政策并逐步實(shí)施，進(jìn)一步提高國(guó)民文化素質(zhì)，從人力資源大國(guó)走向人力資源強(qiáng)國(guó)，具體可從以下兩方面入手。

1.整體規(guī)劃，統(tǒng)一部署，盡快出臺(tái)延長(zhǎng)義務(wù)教育年限政策

目前我國(guó)基礎(chǔ)教育實(shí)行的是 “在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的管理體制，在這種基礎(chǔ)教育管理體制下，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，基礎(chǔ)教育的財(cái)政撥款相差也很大。在基礎(chǔ)教育管理體制不變的情況下，要求全國(guó)同時(shí)延長(zhǎng)義務(wù)教育年限顯然不切合實(shí)際。但是，如果讓地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力自行決定是否、何時(shí)延長(zhǎng)義務(wù)教育年限也不妥當(dāng)。如此，可能進(jìn)一步擴(kuò)大不同區(qū)域間教育水平差距。目前已經(jīng)有很多省市宣布要延長(zhǎng)義務(wù)教育年限至高中，如北京、上海、天津。北京市在制定新世紀(jì)前5～10年基礎(chǔ)教育工作目標(biāo)中就有了類似的規(guī)劃，提出隨著財(cái)力的增加和學(xué)齡兒童人口的減少力爭(zhēng)到2010年分批實(shí)行12年義務(wù)教育。還有個(gè)別省市已經(jīng)把延長(zhǎng)義務(wù)教育年限的目標(biāo)付諸于實(shí)踐。如珠海、中山市古鎮(zhèn)鎮(zhèn)、新疆的和田、喀什、克孜勒蘇柯爾克孜自治州等。針對(duì)以上省市延長(zhǎng)義務(wù)教育年限的改革實(shí)踐，國(guó)家應(yīng)盡快統(tǒng)一部署全國(guó)范圍內(nèi)義務(wù)教育年限延長(zhǎng)問題，以增強(qiáng)義務(wù)教育的公正性，防止本來就存在的區(qū)域差距的再擴(kuò)大。

2.分步實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育年限逐步延長(zhǎng)

延長(zhǎng)義務(wù)教育年限不可能一蹴而就。需要周密部署，穩(wěn)步推進(jìn)。為了保證義務(wù)教育制度的公正性和減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，國(guó)家應(yīng)在整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，分步實(shí)施、穩(wěn)步推進(jìn)。首先，要從法律上確定未來若干年的義務(wù)教育年限，比如10年、11年、12年或者更長(zhǎng)，然后，可以根據(jù)國(guó)家財(cái)力情況，采用兩種分步推行方案。

一是確定延長(zhǎng)義務(wù)教育年限的戰(zhàn)略步驟。明確分區(qū)域、分年度逐步達(dá)到預(yù)定年限的時(shí)間目標(biāo)。就像當(dāng)年普及九年制義務(wù)教育那樣，可以分三個(gè)區(qū)域、分三個(gè)步驟，規(guī)定每個(gè)區(qū)域達(dá)到法定義務(wù)教育年限的時(shí)間?？梢宰尣糠謪^(qū)域先進(jìn)標(biāo)，其他區(qū)域跟進(jìn)。

另一種方案是不分區(qū)域，根據(jù)現(xiàn)有國(guó)家財(cái)力，在全國(guó)范圍內(nèi)逐步延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，不一定一次性就延長(zhǎng)到12年。可以先延長(zhǎng)一年，即達(dá)到10年義務(wù)教育年限，然后隨著國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，再逐步延長(zhǎng)到11年、12年。

這兩種方案各有利弊，前一種方案能充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，緩解國(guó)家財(cái)政壓力。不足之處在于在短期內(nèi)進(jìn)一步拉大了區(qū)域間基礎(chǔ)教育的差距。后一種方案的優(yōu)勢(shì)在于能充分保證全國(guó)范圍內(nèi)同步延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，保證每個(gè)公民形式上平等的享受義務(wù)教育權(quán)利。弊端是增大中央財(cái)政壓力，并且需要改變基礎(chǔ)教育財(cái)政管理體制，把基礎(chǔ)教育投資的重心上移至省級(jí)財(cái)政或中央財(cái)政。權(quán)衡兩種方案，我們認(rèn)為可以將兩者結(jié)合，以第二方案為主，同時(shí)容忍一定區(qū)域差異。在既定的基礎(chǔ)教育管理體制內(nèi)，可以參考2005年12月國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》里保障公用經(jīng)費(fèi)的辦法，根據(jù)實(shí)際情況，采取靈活機(jī)動(dòng)的方式逐步推行。對(duì)待不同區(qū)域，采取不同的策略，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以讓地方政府全部負(fù)擔(dān)延長(zhǎng)義務(wù)教育年限所需資金，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，則實(shí)行中央政府與地方政府共同負(fù)擔(dān)的形式，并且規(guī)定中央財(cái)政與地方財(cái)政的比例，如8：2或6：4等。采用折中的方案，既可以調(diào)動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府積極性，又可以保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)兒童、少年的受教育權(quán)，同時(shí)，最大限度保證義務(wù)教育制度的公正性。

當(dāng)然，延長(zhǎng)義務(wù)教育年限涉及到很多問題，包括延長(zhǎng)義務(wù)教育年限的財(cái)政需求缺口、財(cái)政供給能力以及延長(zhǎng)義務(wù)教育年限的年數(shù)、方向、步驟、措施等具體實(shí)施策略。與此同時(shí)，延長(zhǎng)義務(wù)教育年限還牽扯到法律許可問題以及與其他權(quán)利的沖突問題等，這些問題需要我們今后進(jìn)一步進(jìn)行認(rèn)真探討。