堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系

中共中央黨校（國家行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部教授 張榮臣

中共中央黨校（國家行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部博士研究生 茍立偉

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。

——2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出

要堅(jiān)持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

——2018 年1 月11 日，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委二次全會上發(fā)表重要講話時強(qiáng)調(diào)

黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》，提出了堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的13條路徑。其中，第一條路徑就是“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”。這充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系在國家治理體系中的統(tǒng)攝性地位。在這方面，全會進(jìn)行了6個方面的具體制度安排，我們必須深刻把握，在實(shí)踐中全面貫徹落實(shí)。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系在國家治理體系中處于統(tǒng)攝性地位

在我國國家治理體系中，有眾多制度體系，這其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系無疑是居于統(tǒng)攝性地位的，因?yàn)辄h是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在黨和國家事業(yè)的方方面面。

（一）黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量

黨的十九大報(bào)告明確指出，“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”，關(guān)于這個界定，應(yīng)該從以下幾個方面來理解。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的形成是歷史的選擇、人民的選擇。歷史的主體是人民，歷史的選擇最終要通過人民的選擇來實(shí)現(xiàn)。1944年，一位美國記者問毛澤東：“你們辦事，是誰給的權(quán)力？”毛澤東明確地回答：“人民給的?！?945年8月13日，毛澤東在《抗日戰(zhàn)爭勝利后的時局和我們的方針》中指出：“人民要解放，就把權(quán)力委托給能夠代表他們的、能夠忠實(shí)為他們辦事的人，這就是我們共產(chǎn)黨人?！敝袊伯a(chǎn)黨適應(yīng)人民需要，領(lǐng)導(dǎo)人民推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的壓迫，人民選擇了中國共產(chǎn)黨。中華人民共和國成立后，人民希望國家繁榮昌盛，黨適應(yīng)這種需要，領(lǐng)導(dǎo)人民為恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)而奮斗，完成社會主義改造，進(jìn)行社會主義建設(shè)；黨的十一屆三中全會以后，黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行改革開放，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗。歷史表明，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位不是自封的，而是歷史和人民選擇的結(jié)果。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的形成和延續(xù)是由黨自身的狀況決定的。黨自身的狀況決定了黨有能力、有資格成為中國的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量并堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)核心地位。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊(duì)，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表中國最廣大人民的根本利益。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)。黨的初心和使命是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興。這些因素決定了在當(dāng)代中國，黨有能力、有資格維持自己的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

3.實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興是一個長期且復(fù)雜的社會歷史進(jìn)程，絕不是輕輕松松、敲鑼打鼓就能實(shí)現(xiàn)的，必須進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭。在這一過程中，不可避免地會遇到各種矛盾和阻力，因此必須在中國共產(chǎn)黨這個強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心的領(lǐng)導(dǎo)下才能實(shí)現(xiàn)。

4.堅(jiān)持和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，必須堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。2017 年10 月18 日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)就是幫助人民群眾認(rèn)識自己的利益，并且團(tuán)結(jié)起來為自己的利益而奮斗。在新時代，我們要把“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”作為堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，并將此落實(shí)到一切工作中去，貫穿到經(jīng)濟(jì)社會各個領(lǐng)域、改革發(fā)展每個環(huán)節(jié)。

（二）中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征

2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議表決通過的《中華人民共和國憲法修正案》第三十六條，將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”增寫入《中華人民共和國憲法》第一條第二款。這個重要論斷深刻揭示了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與中國特色社會主義之間內(nèi)在的統(tǒng)一性，高度確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的極端重要性，標(biāo)志著我們對黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義關(guān)系的認(rèn)識達(dá)到了一個新高度。

1.理論邏輯。中國特色社會主義，包括中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度、中國特色社會主義文化。它們的形成與發(fā)展，都與中國共產(chǎn)黨有著密不可分的聯(lián)系，都是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下形成并發(fā)展的。

2.現(xiàn)實(shí)邏輯。當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，各種力量分化組合，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存；當(dāng)今中國，正處于決勝全面建成小康社會，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的時期，只有堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能從容應(yīng)對外部挑戰(zhàn)，抓住發(fā)展機(jī)遇，才能承擔(dān)起繁重的發(fā)展任務(wù)，確保我國繼續(xù)沿著中國特色社會主義的方向前進(jìn)并不斷取得新的成就。

（三）中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢

中國特色社會主義制度自身具有多方面的優(yōu)勢，這其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是最大優(yōu)勢，它決定著其他優(yōu)勢的存在、彰顯和不斷發(fā)展。具體說來，這個優(yōu)勢主要是通過黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)三種領(lǐng)導(dǎo)方式來實(shí)現(xiàn)的。

1.黨的政治領(lǐng)導(dǎo)指引明確的政治方向。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)決定國家改革發(fā)展的政治立場、政治方向、政治原則。中國共產(chǎn)黨鮮明的政治立場，就是堅(jiān)決維護(hù)以及實(shí)現(xiàn)無產(chǎn)階級和最廣大人民群眾的根本利益。這種政治立場決定了黨把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，始終致力于實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。因此，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就成了當(dāng)代中國不可動搖的政治原則。

2.黨的思想領(lǐng)導(dǎo)確定正確的思想路線。中國特色社會主義道路的開辟，中國特色社會主義理論體系的形成，中國特色社會主義制度的確立，中國特色社會主義文化的發(fā)展，最基本的前提就是黨的實(shí)事求是的思想路線的恢復(fù)。改革開放初期，通過真理標(biāo)準(zhǔn)問題大討論，黨恢復(fù)了解放思想、實(shí)事求是的思想路線，打開了當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的思想閘門。中國特色社會主義制度的優(yōu)勢，依賴于黨確立的正確的思想路線，依賴于這條思想路線指引下的理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。

3.黨的組織領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)先進(jìn)的組織建設(shè)。所謂組織領(lǐng)導(dǎo)，是指充分發(fā)揮各級黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，以廣大黨員的先鋒模范作用，來帶動和影響人民群眾，從組織上保證黨的綱領(lǐng)和路線方針政策，國家的憲法、法律付諸實(shí)施；培養(yǎng)、選拔、考核和監(jiān)督干部，并向國家機(jī)關(guān)推薦德才兼?zhèn)涞母刹?，以此成功地推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展。由此可見，組織領(lǐng)導(dǎo)能夠確保全黨和全國各族人民共同朝著中國特色社會主義事業(yè)的方向發(fā)力，共同書寫中國特色社會主義這篇大文章。

二、健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系

黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》，就健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系進(jìn)行了6項(xiàng)具體制度安排，這構(gòu)成了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本要素，是準(zhǔn)確把握國家治理的關(guān)鍵和根本，必須全面貫徹落實(shí)。

（一）建立不忘初心、牢記使命的制度

2019年6月24日，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)發(fā)表重要講話時指出：“黨的初心和使命是黨的性質(zhì)宗旨、理想信念、奮斗目標(biāo)的集中體現(xiàn)，越是長期執(zhí)政，越不能忘記黨的初心使命，越不能喪失自我革命精神?！?/p>

《決定》把“不忘初心、牢記使命”納入黨的制度建設(shè)，這在黨的歷史上是第一次。建立這方面的制度就是要在制度的框架內(nèi)使全體黨員明白“我是誰、為了誰”，并在制度的規(guī)約下踐行黨的初心，完成黨的歷史使命。在具體要求上，強(qiáng)調(diào)要“確保全黨遵守黨章，恪守黨的性質(zhì)和宗旨，堅(jiān)持用共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想和中國特色社會主義共同理想凝聚全黨、團(tuán)結(jié)人民，用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想武裝全黨、教育人民、指導(dǎo)工作，夯實(shí)黨執(zhí)政的思想基礎(chǔ)。把不忘初心、牢記使命作為加強(qiáng)黨的建設(shè)的永恒課題和全體黨員干部的終身課題，形成長效機(jī)制，堅(jiān)持不懈錘煉黨員干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)恼纹犯?。全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，持續(xù)推進(jìn)黨的理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，使一切工作順應(yīng)時代潮流、符合發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)人民愿望，確保黨始終走在時代前列、得到人民衷心擁護(hù)”。

（二）完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度

2018年1月11日，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委二次全會上發(fā)表重要講話時強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！北ＷC全黨服從中央，堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)。

《決定》提出完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度，是從加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的角度出發(fā)進(jìn)行的制度安排。在具體要求上，提出“推動全黨增強(qiáng)‘四個意識’、堅(jiān)定‘四個自信’、做到‘兩個維護(hù)’，自覺在思想上政治上行動上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，堅(jiān)決把維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位落到實(shí)處”。在體制機(jī)制方面，提出“健全黨中央對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能作用，完善推動黨中央重大決策落實(shí)機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行向黨中央請示報(bào)告制度，確保令行禁止”。此外，還提出“健全維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的組織制度，形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密體系，實(shí)現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋”。

（三）健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是對黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”領(lǐng)導(dǎo)地位的準(zhǔn)確界定，它是具體的，不是空洞的、抽象的，必須體現(xiàn)到治國理政的方方面面，體現(xiàn)到國家政權(quán)的機(jī)構(gòu)、體制、制度等的設(shè)計(jì)、安排、運(yùn)行之中。

《決定》具體部署了健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，主要有三個方面：一是“完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等制度，健全各級黨委（黨組）工作制度”，目的是確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用；二是“完善黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的具體制度，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個全面’戰(zhàn)略布局各方面”，目的是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在黨和國家各項(xiàng)事業(yè)中全覆蓋；三是“完善黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國家所有機(jī)構(gòu)履行職責(zé)全過程”，目的是確保黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠覆蓋黨和國家機(jī)構(gòu)運(yùn)作全過程，推動各方面協(xié)調(diào)行動、增強(qiáng)合力。

（四）健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度

為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政是黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本目的和根本方式。健全這方面的制度，就是要堅(jiān)持以人民為中心，緊緊依靠人民治國理政。

《決定》主要從貫徹黨的群眾路線和健全群團(tuán)工作體系兩個方面具體部署了這方面的制度。關(guān)于貫徹黨的群眾路線，強(qiáng)調(diào)要“完善黨員、干部聯(lián)系群眾制度，創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)時代群眾工作機(jī)制，始終做到為了群眾、相信群眾、依靠群眾、引領(lǐng)群眾，深入群眾、深入基層”。關(guān)于健全群團(tuán)工作體系，強(qiáng)調(diào)要“健全聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系，推動人民團(tuán)體增強(qiáng)政治性、先進(jìn)性、群眾性，把各自聯(lián)系的群眾緊緊團(tuán)結(jié)在黨的周圍”。

（五）健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度

黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平?jīng)Q定治國理政成效。當(dāng)今，國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化，對我們黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平提出了更高要求。健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，就是要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，全面增強(qiáng)黨的執(zhí)政本領(lǐng)，不斷提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

《決定》從多個層面進(jìn)行了這方面的制度安排。在民主集中制層面，強(qiáng)調(diào)要“完善發(fā)展黨內(nèi)民主和實(shí)行正確集中的相關(guān)制度，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力”。在決策機(jī)制層面，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評估，強(qiáng)化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督”。在改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式層面，強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)各級黨組織政治功能和組織力”。在激勵機(jī)制層面，提出要“完善擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制，促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)學(xué)習(xí)本領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、改革創(chuàng)新本領(lǐng)、科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)、依法執(zhí)政本領(lǐng)、群眾工作本領(lǐng)、狠抓落實(shí)本領(lǐng)、駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)，發(fā)揚(yáng)斗爭精神，增強(qiáng)斗爭本領(lǐng)”。

（六）完善全面從嚴(yán)治黨制度

全面從嚴(yán)治黨，基礎(chǔ)在全面，關(guān)鍵在嚴(yán)，要害在治。完善這方面的制度，就是要不斷推進(jìn)黨的自我革命，提高黨解決自身問題的能力，使我們黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。

《決定》在完善全面從嚴(yán)治黨制度方面，強(qiáng)調(diào)“貫徹新時代黨的建設(shè)總要求，深化黨的建設(shè)制度改革，堅(jiān)持依規(guī)治黨，建立健全以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進(jìn)黨的各方面建設(shè)的體制機(jī)制”，并從多個方面進(jìn)行了具體部署。比如，在黨的組織工作方面，提出要“堅(jiān)持新時代黨的組織路線，健全黨管干部、選賢任能制度”；在規(guī)范黨內(nèi)政治生活方面，提出要“嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)”；在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任方面，提出要“完善和落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制度”；在黨的作風(fēng)建設(shè)方面，提出要“堅(jiān)決同一切影響黨的先進(jìn)性、弱化黨的純潔性的問題作斗爭，大力糾治形式主義、官僚主義，不斷增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”。

討論題：

1.如何理解黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系在國家治理體系中處于統(tǒng)攝性地位？

2.結(jié)合實(shí)際，談?wù)勗鯓咏∪倲埲帧f(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。