網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范：源起、影響和應(yīng)對

負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的提出與發(fā)展

隨著國際關(guān)系向網(wǎng)絡(luò)空間的延伸，國家不僅越來越多地通過制定國內(nèi)立法和政策參與網(wǎng)絡(luò)空間治理，也日益頻繁地作為網(wǎng)絡(luò)空間的行為體，直接開展或參與包括網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)間諜等在內(nèi)的各種網(wǎng)絡(luò)活動。究其原因，與現(xiàn)實(shí)世界相比，網(wǎng)絡(luò)空間這一新領(lǐng)域的國家行為規(guī)范還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到確立。然而，在全球互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)空間，各國在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的脆弱性和相互依存程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)實(shí)世界，因而更加迫切地需要確立有關(guān)行為規(guī)范，并在此基礎(chǔ)上維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間的安全和秩序?！柏?fù)責(zé)任國家行為規(guī)范”（norms of responsible state behavior）的提出，與近年來國際社會對網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則和秩序的日益重視密切相關(guān)。

迄今為止，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的提出和發(fā)展可以劃分為四個階段。

（一）第一階段：最早被相關(guān)國家提出

2007年以來多起影響深遠(yuǎn)的網(wǎng)絡(luò)安全事件接連爆發(fā)，使國際社會對網(wǎng)絡(luò)空間國家行為規(guī)范的缺失日益關(guān)注。美國奧巴馬政府于2011年5月出臺的《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》，率先在國際層面推動“網(wǎng)絡(luò)空間法治”，強(qiáng)調(diào)和平時期和沖突中的現(xiàn)有國際法規(guī)則也適用于網(wǎng)絡(luò)空間。這一文件還提出：“美國將會打造和維持一個通過負(fù)責(zé)任行為規(guī)范來指導(dǎo)國家行為、維持伙伴關(guān)系并支持網(wǎng)絡(luò)空間國際法治的環(huán)境?！庇纱丝梢?，美國對網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的倡導(dǎo)，是同“網(wǎng)絡(luò)空間國際法治”的整體目標(biāo)和國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用密切關(guān)聯(lián)起來的，這也對隨后國際上關(guān)于這一問題的討論產(chǎn)生了不可忽視的影響。

（二）第二階段：開始出現(xiàn)在共識性國際文件中

2010年以來，聯(lián)合國信息安全政府專家組（UN GGE）在推動網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的發(fā)展方面發(fā)揮著日益突出的作用，同時也對于網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的發(fā)展產(chǎn)生了較大的影響。2013年6月24日，第三屆聯(lián)合國信息安全政府專家組（屆期為2012—2013年）達(dá)成了一份具有里程碑意義的共識性文件，該報(bào)告的正文中5次出現(xiàn)了“負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范、規(guī)則和原則”的表述，并在其第三部分以“有關(guān)負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范、規(guī)則和原則的建議”為題，提出了10項(xiàng)相關(guān)建議。不過，從具體內(nèi)容來看，這些建議大多是針對國際法規(guī)則和原則如何適用于網(wǎng)絡(luò)空間，并未將負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范作為單獨(dú)的一類網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范。也就是說，在這一階段，各方已經(jīng)接受了“負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范”這一概念，但對其具體內(nèi)涵基本沒有形成共識。

（三）第三階段：開始在共識性國際文件中較為系統(tǒng)和獨(dú)立地得到闡述

屆期為2014—2015年的第四屆聯(lián)合國信息安全政府專家組，對國家在網(wǎng)絡(luò)空間的負(fù)責(zé)任行為規(guī)范進(jìn)行了進(jìn)一步探討，并取得了新的突破。在2015年7月該專家組達(dá)成的共識性報(bào)告中，除了在國際法如何適用于網(wǎng)絡(luò)空間問題上取得了一定進(jìn)展外，對于負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的闡述也邁出了一大步。該報(bào)告第三部分標(biāo)題為“負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范、規(guī)則和原則”，其中第13段專門提出了11項(xiàng)“自愿、非約束性的負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范”，例如：各國應(yīng)遵循聯(lián)合國宗旨，合作制定和采用各項(xiàng)措施，加強(qiáng)信通技術(shù)使用的穩(wěn)定性與安全性，防止發(fā)生被公認(rèn)有害于或可能威脅到國際和平與安全的信通技術(shù)行為等。

在上述共識性報(bào)告中，國際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間的有關(guān)內(nèi)容出現(xiàn)在第六部分（特別是第28段），負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的有關(guān)內(nèi)容則出現(xiàn)在第三部分（特別是第13段）。至此，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的發(fā)展開始進(jìn)入一個新階段，即這類規(guī)范不再“依附”于國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用等內(nèi)容，而是已經(jīng)被確立為網(wǎng)絡(luò)空間相對獨(dú)立、自成一類的規(guī)范。

（四）第四階段：在聯(lián)合國信息安全政府專家組之外的發(fā)展

第五屆聯(lián)合國信息安全政府工作組（屆期為2016—2017年）的談判在2017年6月無果而終，盡管直接原因是有關(guān)國家在國際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間的有關(guān)問題（特別是自衛(wèi)權(quán)的行使、國際人道法的適用以及反措施的采取等）上無法達(dá)成一致，但負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范（特別是美國試圖將“各國不應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)手段竊取知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)機(jī)密和其他敏感商業(yè)信息用于獲取商業(yè)利益”確立為一項(xiàng)新的負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范）也是在各國之間引發(fā)了較大分歧的問題。

但是，這一挫折并未妨礙負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范在聯(lián)合國之外繼續(xù)得到重視和討論。由40多名知名網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)袖人物在2017年2月成立的“全球網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定委員會”，也積極推動和影響網(wǎng)絡(luò)空間的負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范。2017年11月，該委員會推出了一條名為“捍衛(wèi)互聯(lián)網(wǎng)公共核心”的國際規(guī)則，即：在不影響自身權(quán)利和義務(wù)的情況下，國家和非國家主體不能從事或縱容故意并實(shí)質(zhì)損害互聯(lián)網(wǎng)核心的通用性或整體性并因此破壞網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定性的活動。這一規(guī)則被提出后，在國際上產(chǎn)生了不小的影響力。可以預(yù)計(jì)的是，在今后若干年內(nèi)，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范仍將是網(wǎng)絡(luò)空間各方爭奪、博弈的焦點(diǎn)領(lǐng)域和難以回避的“主戰(zhàn)場”之一。

負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的性質(zhì)、作用和局限性

（一）性質(zhì)

負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的性質(zhì)，可以從以下兩個方面加以闡述。

一方面，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范本質(zhì)上屬于一種“國際軟法”。首先，在推動負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范方面影響最大的機(jī)構(gòu)——聯(lián)合國信息安全政府專家組——只是聯(lián)合國大會第一委員會設(shè)立的一個專家機(jī)構(gòu)，它沒有也不可能具有真正的“造法”功能；其次，目前為止在有關(guān)負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范最具權(quán)威性的兩個文件——聯(lián)合國信息安全政府專家組2013年和2015年的兩份報(bào)告——中，這類規(guī)范都被明確界定為“自愿、非約束性”的規(guī)范，不具有直接、明確的法律約束力；再次，2013年和2015年的兩份報(bào)告中，大量使用了“應(yīng)該”而非“必須”來闡述國家的有關(guān)義務(wù)。

負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范之所以采用不具法律約束力的軟法形式，這與網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的發(fā)展現(xiàn)狀有關(guān)。在網(wǎng)絡(luò)空間這個新領(lǐng)域，盡管國際社會對于國際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)達(dá)成原則性的共識，但對于網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則應(yīng)當(dāng)如何發(fā)展仍存在諸多分歧。至少就短期而言，有約束力的全球性協(xié)議尚難以達(dá)成。負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范作為一種相對靈活、沒有“牙齒”（對違反行為的制裁）的規(guī)范，較易得到各國接受，從而有可能在較短時間內(nèi)彌補(bǔ)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的某些空白。

另一方面，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范有別于現(xiàn)有國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用，并且是作為現(xiàn)有國際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間的重要補(bǔ)充而被提出來的。

當(dāng)前，美國等西方國家最早提出國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用，并主要強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用，反對“另起爐灶”為網(wǎng)絡(luò)空間制定新的規(guī)則。應(yīng)當(dāng)看到的是，現(xiàn)有國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用的確具有某種必然性和合理性。但同樣不應(yīng)忽視的是，在網(wǎng)絡(luò)空間治理的很多重要問題上，現(xiàn)有國際法的相關(guān)規(guī)定要么過于原則、模糊，要么沒有可以適用或參照的相關(guān)規(guī)定。

負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范與西方國家關(guān)于“發(fā)展國家在網(wǎng)絡(luò)空間的行為規(guī)范不需要重新創(chuàng)設(shè)習(xí)慣國際法，也不會使現(xiàn)有國際法規(guī)范過時”的立場并不存在不可調(diào)和的矛盾。另一方面，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范又有別于現(xiàn)有國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用，它是一系列專門針對網(wǎng)絡(luò)空間相關(guān)問題而提出的新規(guī)范，旨在起到填補(bǔ)現(xiàn)有規(guī)則空白的作用。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)空間的很多行為都難以通過現(xiàn)有國際法加以有效規(guī)制，如果各國愿意接受這些“沒有牙齒”的規(guī)范并按照這些標(biāo)準(zhǔn)行事，這種規(guī)范很有可能會隨著時間的推移和各國實(shí)踐的增加而上升為有約束力的習(xí)慣國際法。

（二）作用和局限性

負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范在目前以及今后的較長時間內(nèi)有著不可替代的合理性和必要性，可以對網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的發(fā)展起到一定的積極作用。這主要表現(xiàn)在，它能夠作為美歐等西方國家和中俄等新興國家相關(guān)主張的折中，填補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的某些空白：作為一系列專門針對網(wǎng)絡(luò)空間相關(guān)問題而提出的新規(guī)范，它能夠在一定程度上彌補(bǔ)西方國家突出強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有國際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間的片面和偏頗之處，同時又比中俄等國關(guān)于為網(wǎng)絡(luò)空間制定有約束力的新規(guī)則的主張更容易得到廣泛接受（至少在短期內(nèi)如此）。近年來，各種國際場合頻繁出現(xiàn)負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的概念，也從一個方面表明了國際社會對其積極作用的認(rèn)可。這就說明，除了西方國家的大力推動之外，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范也的確有自身的某些合理性和可取之處，并且在可預(yù)見的將來，這類規(guī)范在網(wǎng)絡(luò)空間國際法的發(fā)展中仍然可以找到自己生存、繁殖的土壤。

不能不看到，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范作為一個西方國家主導(dǎo)的概念，迄今為止的發(fā)展呈現(xiàn)出顯著的不平衡性，同時也有著難以克服的內(nèi)在缺陷。

首先，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范在內(nèi)容上呈現(xiàn)出不平衡性。推動確立負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范作為西方國家在網(wǎng)絡(luò)空間國際法博弈中的主要策略之一，從一開始就是服務(wù)于維護(hù)西方國家在網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略優(yōu)勢和主導(dǎo)地位。例如，在第四屆聯(lián)合國信息安全政府專家組2015年報(bào)告達(dá)成的11條負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范中，更多地體現(xiàn)了西方國家的相關(guān)主張。如強(qiáng)調(diào)各國不應(yīng)違反國際法規(guī)定的義務(wù)，從事或故意支持蓄意破壞關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的信通技術(shù)活動；各國應(yīng)適當(dāng)回應(yīng)他國因其關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施受到惡意信通技術(shù)行為的攻擊而提出的援助請求；各國應(yīng)采取合理步驟確保供應(yīng)鏈的完整性，使終端用戶可以對信通技術(shù)產(chǎn)品的安全性有信心；各國不應(yīng)進(jìn)行或故意支持開展活動，危害另一國授權(quán)的應(yīng)急小組的信息系統(tǒng)；等等。相反，很多國家關(guān)注的網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控等方面內(nèi)容卻在現(xiàn)有負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范中幾乎沒有得到任何體現(xiàn)。

其次，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范也有著難以克服的內(nèi)在缺陷，這主要表現(xiàn)在：此類規(guī)范的寬泛性和約束力較弱、沒有違反后的制裁后果固然使其易于得到更多國家接受，這同時也意味著它們不可能得到強(qiáng)制執(zhí)行，難以產(chǎn)生國際條約和習(xí)慣國際法規(guī)則那樣的“硬法”規(guī)則的規(guī)范作用。

總之，在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則博弈中，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范是網(wǎng)絡(luò)空間國際法發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，短期而言，它發(fā)揮著獨(dú)特和難以替代的作用。但是，主要是在西方國家推動下發(fā)展起來的負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范，也逐漸暴露出各種不平衡性和局限性。對于這些不平衡性和局限性，國際社會不應(yīng)予以低估。

對中國的啟示和應(yīng)對建議

鑒于負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范將是今后一段時間內(nèi)網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則博弈中的焦點(diǎn)問題之一，我國應(yīng)當(dāng)高度重視和正面回應(yīng)。

第一，我國需加強(qiáng)對國際法上的“軟法”現(xiàn)象的研究，為科學(xué)應(yīng)對負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范提供堅(jiān)實(shí)的理論和實(shí)踐依據(jù)。目前，由于各國對現(xiàn)有國際法的適用以及通過條約或習(xí)慣制定新規(guī)則還存在較大的分歧，由相關(guān)國際組織、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)、非政府組織等倡導(dǎo)的非約束性“軟法”規(guī)則正在發(fā)揮不可忽視的作用，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范就是一個突出的例證。我國政府和學(xué)界應(yīng)當(dāng)通過深入研究，探討軟法在國際法和國際關(guān)系中的形成背景和作用機(jī)理，對網(wǎng)絡(luò)空間軟法與外層空間、國際環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域國際軟法的形成、發(fā)展和演變加以比較研究，形成我國對國際軟法的總體認(rèn)識和應(yīng)對策略。

第二，我國應(yīng)立足于“趨利避害”，盡力使我國的有關(guān)政策主張?jiān)谪?fù)責(zé)任國家行為規(guī)范中得到充分體現(xiàn)，并防止西方國家推動下有關(guān)規(guī)范繼續(xù)走向不平衡。例如，針對美國政府積極推動將“各國不應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)手段竊取知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)機(jī)密和其他敏感商業(yè)信息用于獲取商業(yè)利益”確立為一項(xiàng)新的負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范，我國可以考慮的策略之一是，要求將“各國不得通過大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和竊密來侵犯他國主權(quán)、威脅他國安全利益”也確立為一項(xiàng)新的負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范。盡管美國政府不會輕易接受這一點(diǎn)，但這至少將使美國在該問題上難以占據(jù)道義制高點(diǎn)。

第三，我國應(yīng)警惕和防范西方國家在負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范問題上“掛羊頭賣狗肉”，試圖將以“軟法”形式確立的相關(guān)行為規(guī)范發(fā)展為事實(shí)上的“硬法”。一些西方國家已經(jīng)在2016—2017年的新一屆聯(lián)合國信息安全政府專家組內(nèi)提出了建立“國家行為規(guī)范監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制”的建議，意圖使現(xiàn)有主要是在西方國家推動下確立的負(fù)責(zé)任行為規(guī)范成為有“牙齒”、有法律后果的“硬法”。這一目標(biāo)一旦實(shí)現(xiàn)，它不僅完全繞過了中俄等國關(guān)于以條約形式在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域達(dá)成新的國際規(guī)則的主張，從而極大地削弱了這些國家在網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則制定中的話語權(quán)，也完全背離了負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的初衷。因此，我國應(yīng)對西方國家的上述意圖加以警惕和反對。

第四，我國應(yīng)引導(dǎo)國際社會對負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的作用、局限性及其彌補(bǔ)渠道達(dá)成客觀、合理的認(rèn)識，使這類規(guī)范在網(wǎng)絡(luò)空間國際法的適用和發(fā)展中不至于“喧賓奪主”。我國應(yīng)當(dāng)在聯(lián)合國等多邊和雙邊場合強(qiáng)調(diào)：負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范雖然對于國家間討論和解決網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的關(guān)切有一定積極作用，但它作為一種自愿性的非約束性承諾，在監(jiān)督、執(zhí)行、法律后果等方面有著難以克服的缺陷，因而它在網(wǎng)絡(luò)空間國際法發(fā)展中的作用不應(yīng)被過度夸大。

結(jié)語

作為網(wǎng)絡(luò)空間國際治理中的一個“新生事物”，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范在過去幾年中日益受到關(guān)注，顯示了較為強(qiáng)大的生命力。與國際條約、國際習(xí)慣等國際法上有確定約束力的“硬法”規(guī)則不同，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范這種“軟法”規(guī)則在形成和接受方式、影響力以及作用機(jī)制等方面都有著自身的特色。但不可否定的是，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范在很大程度上能夠起到填補(bǔ)現(xiàn)有規(guī)則空白的作用，有利于提高國家行為的可預(yù)測性，也有利于促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間國際法治的發(fā)展。當(dāng)然，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范迄今為止的發(fā)展，也呈現(xiàn)出較為顯著的不平衡性和難以克服的內(nèi)在缺陷，必須加以重視。

對中國來說，密切關(guān)注和積極影響負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的發(fā)展，必將是中國參與網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則制定、提升網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定權(quán)和國際話語權(quán)的重要環(huán)節(jié)。畢竟，在未來可預(yù)見的相當(dāng)一段時間內(nèi)，以國際條約的方式發(fā)展網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則仍存在不小的障礙，相關(guān)國際習(xí)慣的形成也非常緩慢，負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范等“軟法”很可能將是網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則博弈的主要形式。因此，中國應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持為網(wǎng)絡(luò)空間制定新規(guī)則等現(xiàn)有主張的同時，更加重視負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范在網(wǎng)絡(luò)空間國際法治中的地位和作用，更加善于在網(wǎng)絡(luò)空間國際博弈中靈活運(yùn)用和有效引導(dǎo)這類規(guī)范，使之最大限度地服務(wù)于我國的利益和訴求。