國有資本投資、運營公司試點成效探析

黃明明

完善國有資產管理體制，是“十三五”時期深化國有企業(yè)改革的重要任務。改組和組建國有資本投資、運營公司，是完善經營性國有資產管理體制的重要環(huán)節(jié)。2014年，國務院國資委啟動了首批10家國有資本投資、運營公司試點，在試體制、試機制和試模式等方面進行了大量探索實踐，在授權放權、組織架構改革等方面取得了成效，積累了經驗。截至目前，中央企業(yè)層面改革試點總數(shù)已達21家，省級國資委改組組建國有資本投資、運營公司共122家，有效促進了國有資本合理流動、優(yōu)化配置。綜合當前改革試點的推進情況，國有資本投資、運營公司的功能作用已經得到初步體現(xiàn)，運營模式和管控機制更加清晰，國有資本市場化運作平臺的功能定位日益明確。

中央企業(yè)探索管資本的運營管控模式

探索有效的運營模式，是國有資本投資、運營這兩類公司改革試點的重要內容。試點企業(yè)集團總部按照強化資本運營功能的要求，在總部層面積極調整機構、完善職能，注重通過公司治理行使股東權利，完善以資本為紐帶的投資與被投資關系。

國有資本投資公司按照管資本的要求，推動投資運營權利上移、產業(yè)經營職能下沉，加強對所出資子企業(yè)的戰(zhàn)略管控、財務管控和風險管控，重點關注執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報。集團總部強化資本運作能力、產業(yè)研判能力、投資能力和風險管控能力，調整優(yōu)化機構職能和管控模式，打造國有資本市場化運作的專業(yè)平臺。如中糧集團、國投公司、招商局集團和保利集團等國有資本投資公司試點企業(yè)持續(xù)優(yōu)化總部機構職能，強化總部管資本能力，對下屬單位分板塊實施專業(yè)化管理，形成了“集團總部資本層-專業(yè)化公司資產層-生產單位執(zhí)行層”三級管理架構，有效提升了資源配置效率和經營管理水平。

國有資本運營公司從組織體系到經營定位，強化資本運營功能，在總部層面積極調整機構、完善職能。中國誠通、中國國新2家資本運營公司建立了“運營總部+專業(yè)平臺+持股企業(yè)”的三層組織架構，通過設立基金投資、股權運營和資產管理等專業(yè)平臺，增強資本運營功能，為有效開展國有資本運營奠定了良好的體制機制基礎。同時，兩家試點企業(yè)都設立了投資基金、金融服務、股權運作和資產管理等專業(yè)平臺。

結合地方需求，明確功能定位

地方國資委改組組建國有資本投資運營公司，主要目的是落實當?shù)卣畱?zhàn)略意圖，推動國有資本布局優(yōu)化和產業(yè)結構調整，服務當?shù)亟洕枨?。如上海國盛代表上海市政府先后參股國產民用大飛機、集成電路產業(yè)、海洋核動力平臺及軍民融合等領域，發(fā)揮了國有資本對戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的引導、帶動和示范作用。山東國投定位于實現(xiàn)省委、省政府戰(zhàn)略意圖的重大產業(yè)轉型項目和公共服務項目的投資主體，將戰(zhàn)略性新興產業(yè)、現(xiàn)代金融服務業(yè)、山東省有發(fā)展?jié)摿Φ目瞻桩a業(yè)等作為投資重點，同時承擔著山東省國有企業(yè)改制和不良資產處置的職能。重慶渝富主要從事股權管理、產業(yè)投資、基金運營、資產處置和土地經營等業(yè)務。

打造市場化運作專業(yè)平臺

開展國有資本市場化運作，是國有資本投資、運營公司發(fā)揮功能作用的重要手段。試點單位以資本為紐帶對企業(yè)履行出資人職責，為國有企業(yè)整體上市、再融資、引進戰(zhàn)略投資者以及優(yōu)化重組等提供專業(yè)化服務。國有資本投資、運營公司通過直接參與國有企業(yè)內部重組、股權多元化、上市培育等改革實施工作，對持有的上市公司股權加強市值管理，發(fā)揮加快資產證券化、加強國資流動增值的“助推器”作用。兩家國有資本運營公司通過設立股權運營平臺，制定股權運營方案，對劃入股份開展運營，推動國有資本在進退流轉中增值。截至2018年10月底，國務院國資委向中國國新和中國誠通投入有關中央企業(yè)上市公司股權約1300億元。

上海國資探索國有資本運作的流動機制，按照“股權注入-資本運作-收益投資”的運作模式，探索國資流動平臺的實質性運轉。用好用活上市公司平臺與“國改基金”雙輪驅動。具體而言，國盛集團是做好上海國資委劃轉的各類上市公司股權的接收工作，通過分門別類，“一司一策”，努力推動其整體上市或核心業(yè)務、關聯(lián)業(yè)務的資產上市；推動國資系統(tǒng)的上市資源在其集團內部、上海各大集團之間的統(tǒng)籌，做到資源配置最優(yōu)化、價值創(chuàng)造最大化；對暫不能上市的，國改基金及國盛其他系列基金將幫助其引入各類戰(zhàn)略投資者，實現(xiàn)投資主體多元化，為其下一步成為公眾公司創(chuàng)造條件。2018年，“國改基金”根據(jù)市場化運作、重點混改項目、重點產業(yè)發(fā)展的需要，設立若干市場化操作的子基金平臺、特大型項目專項基金、細分行業(yè)子基金等，通過引進各類社會資本參與國企改革重組與投資，實現(xiàn)國資國企改革價值鏈的全程運作。2019年，國盛集團工作重點是增強國資運營平臺自身的全球資源配置能力，打造更多的推進長三角產業(yè)創(chuàng)新、產業(yè)協(xié)同的載體平臺，繼續(xù)探索構建以政府引導、市場運作相結合的科技金融模式和體系，深入探索國有資本參與鄉(xiāng)村振興的新模式。

推動產業(yè)結構調整與布局優(yōu)化

優(yōu)化國有經濟布局，提高國有資本配置和運營效率，更好服務國家戰(zhàn)略需要，是國有資本投資、運營公司的戰(zhàn)略使命。中國寶武集團積極探索市場化方式、專業(yè)化運作，建立四源合基金平臺重組重慶鋼鐵，實現(xiàn)產業(yè)資源優(yōu)化配置，目前正在推進區(qū)域鋼鐵產能整合，重組后將達到近1億噸產能，位居世界第二，進一步發(fā)揮鋼鐵產業(yè)規(guī)模效應，增強國際競爭力和影響力。培育布局戰(zhàn)略性、前瞻性新興產業(yè)，提升國家產業(yè)競爭力，是國有資本投資、運營公司改革發(fā)展的長期任務。中國五礦集團利用海外礦產資源優(yōu)勢，投資布局新能源電池材料產業(yè)，為提升我國電池材料產業(yè)控制力做出了重要貢獻。國投集團通過發(fā)起設立并管理先進制造產業(yè)投資基金、新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，推動控股投資和基金投資融合聯(lián)動，加快培育發(fā)展新業(yè)務，積極培育新興產業(yè)，打造未來發(fā)展新動能。中國寶武集團基于自身經驗大力發(fā)展與智慧制造相關的新興產業(yè)，聚焦特種冶金材料、輕金屬材料和碳纖維材料等三大新材料領域，以滿足高端軍工等特種冶金材料、汽車輕量化、輕金屬材料、冶金焦炭副產品轉化利用等發(fā)展需求。

地方在試點中多堅持產業(yè)經營與資本運營并重，在帶動地方經濟結構調整和產業(yè)發(fā)展中，在服務省市重大項目、重要行業(yè)、關鍵領域和戰(zhàn)略性新興產業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用，有效地支撐了地方政府戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。如廣東恒建集團將自有資本作為引導資金布局了包括珠三角優(yōu)化發(fā)展基金、廣東農業(yè)供給側結構性改革基金、先進制造業(yè)基金以及服務于大灣區(qū)建設的粵港基金等規(guī)模超過6000億的“基金航母”，起到了通過放大國有資本功能，帶動更多社會資本服務廣東經濟結構調整和產業(yè)發(fā)展的作用。

推動國資基金的投資運營

2018年，國資基金加速發(fā)展，積極發(fā)揮基金投資的引領作用。中國誠通集團深化混合所有制、員工持股等改革，繼續(xù)加快所出資企業(yè)資產證券化，非上市企業(yè)股權可交易化，推進所屬上市公司整合；積極開發(fā)央企H股、“一帶一路”等央企相關指數(shù)及ETF基金，引入海外資金參與國企改革。中央企業(yè)國創(chuàng)投資引導基金（簡稱“國創(chuàng)基金”或“基金”）是國務院國資委委托中國航天科技集團聯(lián)合中國中車集團、中國郵儲銀行、上海浦東發(fā)展銀行、中國工商銀行、中國保險投資基金、國新國際、北京市政府發(fā)起設立的科技創(chuàng)新基金，總規(guī)模1500億元，首期規(guī)模1139億元。自成立以來，國創(chuàng)基金在國資委的指導下，緊緊圍繞航天軍工、高鐵裝備、新一代信息技術等戰(zhàn)略性新興產業(yè)領域開展投資，已決策投資金額223.5億元，投資了國華軍民融合基金、國家衛(wèi)星應用基金、中央企業(yè)新能源汽車基金、中車高端裝備基金、中央企業(yè)專利基金五支行業(yè)基金，引導外部資金超400億元。

授權放權，推動授權經營綜合配套改革

國資監(jiān)管機構積極探索國有資本授權經營體制改革，在第一批國有資本投資公司試點工作中，向中糧集團、國投公司等國有公司下放18項職權，統(tǒng)籌推進落實董事會職權、混合所有制改革等各項舉措，扎實推進兩類公司綜合改革。各試點企業(yè)在選人用人、薪酬分配和戰(zhàn)略管控等方面加大改革力度，推動靈活高效的市場化經營機制逐步完善。中糧集團、招商局集團在子企業(yè)推行市場化選聘經營者，實行任期制和契約化管理，薪酬與市場對標，明確市場退出機制。保利集團對人事、勞動和分配等12項制度進行改革，選擇部分子企業(yè)開展試點，著力激發(fā)子企業(yè)經營活力。

地方國資委在推進試點過程中，加大了授權經營體制改革力度。如山東省國資委、重慶市國資委對企業(yè)進行了充分授權且實施清單化管理，特別是山東省在“定戰(zhàn)略、議大事、管團隊、控風險”的前提下，對所屬企業(yè)充分放權，采取“放風箏”式的股權管理方式。廣東省國資委采用“一企一策”的動態(tài)授權機制，并要求試點企業(yè)將權利逐級下放，讓二級企業(yè)成為經營實體和利潤中心。在工資總額管理方面，廣東省對試點企業(yè)子企業(yè)工資總額預算執(zhí)行情況實行事后備案。在公司高管選聘方面，山東省實行契約化管理，重慶市完全放開了經理層的市場化競聘。在投資計劃方面，廣東省實行投資限額管理，一定投資額度內交由企業(yè)自決；山東省除重大投資事項需進行審批外，其余均由企業(yè)自決；重慶市限定企業(yè)可在主業(yè)范圍內自決、主業(yè)外需進行審批。

優(yōu)化薪酬激勵，加強考核管理

在試點過程中，各地按照“權責相統(tǒng)一、管放相統(tǒng)一和獎懲相統(tǒng)一”的原則，在推動薪酬激勵的同時，進一步加強了考核管理。如廣東省國資委對試點企業(yè)提出了“主要經營指標不低于本企業(yè)前三年平均水平、省屬企業(yè)平均水平以及全國同行業(yè)平均水平”的基本考核目標。山東省推出了契約化管理模式，對自愿轉變身份的干部通過簽訂契約化任務書的方式，明確權利職責、服務年限、考核和業(yè)績指標，同時匹配相應的市場化薪酬。重慶渝富、廣東粵海在經理層及以下的人員選聘上積極推進市場化機制，實現(xiàn)了員工及經理層人員的“能上能下”，通過給予員工合理的市場化薪酬激勵，極大調動了員工干事創(chuàng)業(yè)的積極性，培養(yǎng)了一批具有高度市場化運作能力的專業(yè)團隊。

總體來看，在國有投資運營公司試點企業(yè)的改革中，不宜一味迎合熱點，要堅持放管結合，既要舍得放、能放盡放，在組織架構、運營模式和經營機制等方面加大改革力度，按照企業(yè)發(fā)展的實際需求，進行分類授權放權，在戰(zhàn)略規(guī)劃、業(yè)務管理、選人用人和股權激勵等方面賦予企業(yè)充分的自主權。同時又要針對國有投資運營公司的特點，采用“一企一策”加強監(jiān)管。