英國南海政策的變化、動因及走向*

張 飚

[內容提要] 自特蕾莎·梅就任英國首相后，英國在南海的軍事動作越發(fā)頻繁，出現(xiàn)了“炮艦外交”動向。本文分析了梅執(zhí)政時期英國南海政策的變化，認為英國政策變化雖然有美國壓力、迎合盟友、地區(qū)國家拉攏等外部因素的影響，更主要還是源于英國內部因素，希望借南海問題增加在東南亞的影響力，實現(xiàn)“全球英國”的目標，英國政要日益從基于規(guī)則的國際秩序角度理解南海爭端，以及國防部強勢主導南海議程等因素。英國的“炮艦外交”會對域外國家介入南海爭端產生示范效應，對中英經貿關系造成損害。未來英國“炮艦外交”的強度會弱化，但南海問題會成為中英關系之間繼人權、香港之后一個新議題，不會因為英國更換首相人選或者執(zhí)政黨而消失。

特蕾莎·梅執(zhí)政期間(2016年6月～2019年6月)[注]梅執(zhí)政期間，英國經歷了兩屆政府：2016～2017年的保守黨政府，2017年至今的保守黨和(北愛)民主統(tǒng)一黨組成的“協(xié)議政府”。下文中統(tǒng)稱梅政府。，英國在南海的軍事動作異常頻繁。2018年9月，英國一改過去不闖進12海里爭議海域的政策，第一次派遣皇家“海神之子”號(HMS Albion)駛入西沙群島12海里爭議海域。[注]“China Accuses UK Warship of ‘Provocation,’” BBC, September 6, 2018, https://www.bbc.com/news/uk-45433153. (上網時間：2019年4月6日)接著英國又放棄了不參加美國“航行自由”行動的政策， 2019年1月，英美在南海舉行首次聯(lián)合軍演。 2月，英美在南海依照“北約程序”進行了補給安全演練。[注]“U.S., Britain Conduct First Joint Drills in Contested South China Sea,” Reuters, January 16, 2019, https://www.reuters.com/article/us-usa-britain-southchinasea-idUSKCN1PA0PV.(上網時間：2019年4月7日 ); “Royal Navy and US Navy Conduct Security Drills in Disputed South China Sea,”UK Defence Journal, February 22, 2019, https://ukdefencejournal.org.uk/royal-navy-and-us-navy-conduct-security-drills-in-disputed-south-china-sea/. (上網時間：2019年4月22日)2月11日，時任防務大臣加文·威廉姆森在英國智庫皇家聯(lián)合軍事研究所(RUSI)發(fā)表題為“‘全球英國’的防務”演講，強硬宣稱“‘全球英國’不能僅僅是一個簡潔的詞組。它必須是行動。我們的武裝力量代表‘全球英國’最好的行動”；英國將與盟友一起采取行動“對抗蔑視國際法的人”并“支持我們的安全和繁榮所依賴的全球規(guī)則和準則體系”。[注]Gavin Williamson, “Defence in Global Britain,”GOV.UK,February 11, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-in-global-britain. (上網時間：2019年4月6日)在威廉姆森強硬表態(tài)并重提派遣航母“伊麗莎白女王”號前往南海后，中國取消了和英國原定的自由貿易談判。[注]英國首次提出將會派遣航母到南海巡航，是由時任外相約翰遜在澳大利亞著名智庫羅伊研究所宣布的，參見Boris Johnson, “Foreign Secretary Keynote Speech at the Lowy Institute,” GOV.UK,July 27, 2017, https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-keynote-speech-at-the-lowy-institute. (上網時間 2017年11月15日)

為何梅在任期間，英國會用“炮艦外交”的方式介入南海爭端？[注]“炮艦外交”一詞源自《金融時報》的報道，中國駐英大使劉曉明使用后引發(fā)廣泛關注。參見“‘Gunboat Diplomacy’ Dispute Upsets UK Trade Mission to China,” Financial Times, February 14, 2019; Liu Xiaoming, “‘Gunboat Diplomacy’ Does Not Promote Peace,”The Telegraph, March 20, 2019; “Gunboat Diplomacy Can Only Harm Britain’s Relationship with China”,The Guardian,February 26, 2019.英國在南海的“炮艦外交”主要是為了迎合美國、澳大利亞、日本等盟友和伙伴的要求，求，還是基于本國政治安全利益的需要？為什么英國對中國釋放出矛盾的信號，一方面在一年時間內接連派出三艘軍艦去南海耀武揚威，另一方面卻又對華開展自由貿易談判，維系中英關系的“黃金時代”？梅卸任首相后，英國的“炮艦外交”是否仍會持續(xù)？本文簡要回顧梅上任前英國在南海存在的歷史，分析梅政府南海政策的變化及動因，在此基礎上評估梅政府南海政策的影響和未來走向。

一、從撤離南海到 “重返”南海

從歷史上看，英國在南海的存在可以分為四個階段。第一階段(19世紀)，英國依靠不斷擴大海軍力量和殖民地有效控制了南海區(qū)域。截至19世紀末，英國在亞太地區(qū)一共駐扎有53艘主力戰(zhàn)艦，相當于駐扎在英國本土艦隊數(shù)量和地中海艦隊數(shù)量的總和；此外，英國還興建了新加坡、香港、納閩等重要的海軍基地以扼守海上交通要道。[注]Niall Ferguson, Empire: How Britain Made the Modern World, Penguin UK, 2012, p. 246; 此外，英國還在1885年搶占了巨文島(Port Hamilton)作為基地，Ward and G.P. Gooch, The Cambridge History of British Foreign Policy: 1783-1919, Vol. III, 1866-1919，Cambridge: Cambridge University Press, 1923, p. 230.英國殖民或實際控制了馬來西亞、文萊、泰國、緬甸。[注]A.J. Stockwell, “British Expansion and Rule in South-East Asia,” in Andrew Porter ed., Oxford: The Oxford History of the British Empire, Vol.III, Oxford: Oxford University Press, 1999.此時期的英國有效控制了從南海經印度洋直到蘇伊士運河的航線，即“蘇伊士以東”(East of Suez)。[注]當時英國往來的船只“發(fā)現(xiàn)”了不少島礁，如當今南海群島的國際名稱“斯普拉特利群島”(Spratly Island)便是因英國商船船長發(fā)現(xiàn)而以其名字命名。

第二階段(20世紀初～1968年)，受多次國際沖擊后，英國逐漸喪失了海軍力量和殖民地這兩個維持南?？刂茩嗟闹е?并決定放棄在南海的軍事存在。第一次沖擊是在20世紀初，日本海軍和美國海軍在亞太的崛起侵蝕了英國的海上霸權，而德國海軍在歐洲的威脅則進一步迫使英國集中精力對付德國。[注]Paul Kennedy, The Rise and Fall of British Naval Mastery, London: Penguin UK, 2017.第二次沖擊是在第二次世界大戰(zhàn)期間(1941～1942年)，日本攻陷了英國在東南亞的殖民地，特別是日本于1942年攻占英國在遠東最重要的軍事基地新加坡，不僅俘虜了多達數(shù)萬人的駐軍，而且重創(chuàng)了英國的聲譽。第三次沖擊是在二戰(zhàn)后，英國疲于應對馬來西亞等前殖民地的獨立運動。[注]A. Stockwell, “Southeast Asia in War and Peace: The End of European Colonial Empires”, in N. Tarling ed., The Cambridge History of Southeast Asia,Cambridge: Cambridge University Press, 1993, pp. 333-336; pp374-380.在經歷了三次沖擊后，最終英國因為面臨國內經濟形勢、軍費開支龐大等問題，被迫決定從東南亞撤離，即哈羅德·威爾遜領導的工黨政府在1968年宣布將從“蘇伊士以東”撤軍。[注]Phillip Darby, British Defence Policy East of Suez, 1947-1968, Oxford: Oxford University Press, 1973.希思領導的保守黨政府于1970年上臺后，曾試圖遲緩撤軍的速度，并和澳大利亞、新西蘭、馬來西亞、新加坡簽訂《五國聯(lián)防協(xié)定》以保留一定形式的軍事存在。然而，《協(xié)定》僅僅規(guī)定當馬來西亞或新加坡受到攻擊時，其他成員國應“立即磋商”確定采取何種行動共同或單獨應對威脅，而非自動觸發(fā)共同防務義務，因此該《協(xié)定》既不是一個真正意義上的防務聯(lián)盟，也僅僅在形式上保留了英國的軍事存在。[注]Carlyle A. Thayer, “The Five Power Defence Arrangements: The Quiet Achiever,” Security Challenges, Vol. 3, No. 1, 2007, pp. 81-84. 但是，隨著時間推移，英澳馬等國在《協(xié)定》框架內進行的軍事合作越來越具有實質內容。

第三階段(1969～2010年)，英國遠離南海，注意力日益集中于歐洲。從1973年英國參與歐洲一體化進程直到2009年加入《里斯本條約》，英國的注意力越來越集中在參與歐洲事務。盡管英國在20世紀80年代一度轉向了南美并發(fā)動了?？颂m群島戰(zhàn)爭，在90年代轉向中東并參與了1991年海灣戰(zhàn)爭和2003年伊拉克戰(zhàn)爭，但是參與歐洲事務越發(fā)占據(jù)英國外交政策的精力。

第四階段(2010年至今)，英國重新注意到東南亞的重要性，“重返”南海并逐漸介入南海爭端。2010年上臺的卡梅倫政府介入南海主要有內外兩重因素。從外部因素看，2010～2016年的中菲海上對峙、中越南海對峙，中國在南海的吹填工程等議題吸引了國際目光。[注]Jon Lunn and Arabella Lang, “The South China Sea Dispute: July 2016 Update,” London: House of Commons Library, 2016.奧巴馬政府的“重返亞太”政策和南海政策迫使英國思考能否跟隨美國戰(zhàn)略調整，將英美合作從歐洲、中東、中亞繼續(xù)擴展到東南亞地區(qū)，擴大英國在亞太地區(qū)的影響力。[注]有關奧巴馬“重返”亞太和英美特殊關系的爭論，參見Alan Dobson and Steve Marsh, “Anglo-American Relations: End of a Special Relationship?” The International History Review, Vol. 36, No. 4, 2014, pp. 673-697.有關奧巴馬時代美國重返亞太背景下的南海政策分析，參見鞠海龍: “美國奧巴馬政府南海政策研究”,《當代亞太》，2011年第3期，第96～112頁。從內部因素看，英國希望積極發(fā)展和印度、中國、東南亞等新興經濟體的經濟關系，借助新興經濟體高速增長帶來的商業(yè)機遇、以及不斷增長的地區(qū)影響力擴大自身實力。[注]Oliver Turner, “Subcontracting, Facilitating and Qualities of Regional Power: The UK’s Partial Pivot to Asia,” Asia Europe Journal, Vol.17, No.2, 2019, pp.211-226.在此過程中，英國發(fā)現(xiàn)這些主要經貿伙伴或是南海爭端當事方(如中國、馬來西亞)，或是試圖介入南海爭端(如印度)；此外，南海區(qū)域每年有大約價值5萬億美元的海運貨物通過，而英國本國就有10%的貿易貨物經過南海。[注]據(jù)美國國際戰(zhàn)略研究中心的跟蹤統(tǒng)計，在2012年～2019年期間，英國每年經過南海的海運貨物保持在該國貿易貨物總量的10%左右?！盚ow Much Transits the South China Sea?” CSIS, https://chinapower.csis.org/much-trade-transits-south-china-sea/. (上網時間，2019年5月30日)這些“發(fā)現(xiàn)”促使英國認識到南海爭端對貿易線路的破壞性效果非常明顯。[注]James Rogers, “European (British and French) Geostrategy in the Indo-Pacific,” Journal of the Indian Ocean Region, Vol. 9, No. 1, 2013, pp. 75-76

受這些內外因素的影響，卡梅倫的南海政策逐步形成。從威脅評估上看，英國將南海爭端僅僅界定為海上安全問題，而非更高層次的國家整體安全戰(zhàn)略問題。2014年發(fā)表的《英國海上安全的國家戰(zhàn)略》明確指出，英國的海上安全目標是“確保在英國海洋區(qū)內至關重要的海事貿易和能源運輸路線的安全”，包括“從東海和南中國海通過馬六甲海峽延伸到印度洋”的“東部走廊”(eastern corridor)，連接直布羅陀海峽與蘇伊士灣、紅海、亞丁灣和波斯灣的“南部走廊”以及連接歐洲和美國的大西洋 “西部走廊”。[注]HM Government, National Strategy for Maritime Security, London: Stationary Office, 2014, p.19, p.33.英國應確?！斑@些海上通道的開放和正常運轉、全球商業(yè)動脈的自由流動”。南海爭端擾亂了貿易，隔斷了海運線路，破壞了英國作為一個“海上貿易國家”嚴重依賴的國際航運的正常運行。然而，英國沒有將南海爭端明確界定為國家安全威脅。 2015年出臺的《國家安全戰(zhàn)略與戰(zhàn)略防御安全評估》將恐怖主義和極端主義、國家威脅重新抬頭、基于國際規(guī)則的國際秩序受到侵蝕以及網絡威脅列為英國面臨的四重威脅。[注]HM Government, National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015, London: Cabinet Office, 2015, pp. 19-20.在“基于國家威脅的重新抬頭”中，英國模糊地宣稱“南亞和東南亞的經濟重要性和政治重要性繼續(xù)增大，但是隨之而來的歷史上未解決爭端的緊張也在加深”；在“基于國際規(guī)則的國際秩序”中，英國僅僅強調《聯(lián)合國海洋法公約》的作用，但并未針對南海爭端。[注]HM Government, National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review, pp.19-20.

從政策立場及其表述來看，英國的南海政策包括以下四項原則：一是在南海爭端問題上不選邊，不支持任何一方；二是堅持英國及其他所有國家享有根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》授予的航行自由、飛越自由、12海里“無害通過”的權利；三是希望任何當事方不激化現(xiàn)有矛盾，通過對話而非武力解決南海問題；四是爭端方應該通過符合《聯(lián)合國海洋法公約》的方式解決南海爭端。[注]George Parker, “Cameron Adds to Pressure on China over Maritime Disputes,” Financial Times, May 25, 2016, https://www.ft.com/content/7caf731a-225a-11e6-aa98-db1e01fabc0c. (上網時間2019年4月5日) 海牙國際法庭于2016年7月對南海仲裁案宣判，宣判時間是在英國脫歐公投、卡梅倫下臺近一個月之后；但是在宣判前，英國政府及其他國家就已經開始就仲裁結果表態(tài)。2015年1月，時任外交大臣哈蒙德在新加坡發(fā)表演講時表示，英國在南海(和東海)爭端中不選邊，希望爭端通過“對話以及符合國際法”而非“武力或強迫”的方式得到解決。[注]Philip Hammond, “Foreign Secretary’s Speech on the UK in Asia Pacific,” GOV.UK, January 15, 2015, https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-on-the-uk-in-asia-pacific. (上網時間：2019年5月27日)2015年8月，哈蒙德又在北京大學演講時重申，希望看到“在亞洲和其他地方，基于規(guī)則而非基于權力的解決方法”，找到符合“航行自由和飛越領空，以及符合國際法包括海洋法的解決方法”。[注]“UK-China: A Global Partnership for the 21st Century,” GOV.UK, 2015, https://www.gov.uk/government/news/uk-china-joint-statement-2015. (上網時間：2019年6月5日)2015年6月，時任國防大臣法倫參加香格里拉對話時表態(tài)不選邊，“呼吁各方不要采取增加緊張局勢的活動，根據(jù)國際法及時和平解決海上和其他爭端”并“采取對話而不是強迫或脅迫”。[注]“Shangri-La Dialogue, Singapore’s 50th Birthday,” GOV.UK, June 1,2015. , https://www.gov.uk/government/speeches/shangri-la-dialogue-singapores-50th-birthday. (上網時間： 2019年4月5日)2016年6月，法倫參加香格里拉對話時重申了上述原則立場，敦促恢復和談。[注]Michael Fallon, “Defence Secretary Speaks at Shangri-La Dialogue,” GOV.UK, June 4, 2016, https://www.gov.uk/government/news/defence-secretary-speaks-at-shangri-la-dialogue. (上網時間：2019年5月10日)

從政策執(zhí)行上看，卡梅倫政府經常采用多邊聲明(multilateral statement)的方式向南海爭端方施壓。2014年，英國不僅支持歐盟高級事務代表就有關中越南海緊張狀態(tài)發(fā)表宣言，而且單獨發(fā)表了支持歐盟的宣言以及向中國外交部“提出問題”的聲明。[注]“UK Speaks in Support of EU Statement on Tensions in South China Sea,” GOV.UK, May 10, 2014, https://www.gov.uk/government/news/uk-speaks-in-support-of-eu-statement-on-tensions-in-south-china-sea; “Statement by the Spokeperson of the EU Representative,” EU External Action, May 8, 2014, http://eeas.europa.eu/archives/delegations/vietnam/documents/press_corner/2014/20140508_vnchina_tensions_en.pdf. (上網時間：2019年4月13日)2015年4月，英國在七國集團外交部長有關海上安全的宣言中，強調對航行自由、《聯(lián)合國海洋法公約》的承諾，并在一年后的七國集團會議上再次重申了原則立場。[注]“G7 Foreign Ministers’ Declaration on Maritime Security,” April 15, 2015, https://www.g7germany.de/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2015-06-01-g7-aa-maritime-sicherheit-eng_nn=1282190.html; “G7 Foreign Ministers’ Statement on Maritime Security” Text, EEAS - European External Action Service, April 11, 2016， https://eeas.europa.eu/topics/sanctions-policy/2897/g7-foreign-ministers-statement-maritime-security-april-11-2016-hiroshima-japan_en .(上網時間： 2019年4月28日)在“南海仲裁案”宣判前一個多月，卡梅倫表示，“希望鼓勵中國成為這個基于規(guī)則的世界的一部分。希望鼓勵任何一方遵守這些裁決”。[注]“Cameron Adds to Pressure on China over Maritime Disputes,” Financial Times, May 25, 2016,值得注意的是，卡梅倫政府并未在南海采取任何軍事行動。除2013年派遣兩艘驅逐艦前往菲律賓實施人道主義救援外，英國沒有加入美國主導的“航行自由”行動，沒有穿越爭議海域，也沒有巡航南海。

二、梅政府在南海的“炮艦外交”

隨著2016年6月英國脫歐公投、卡梅倫辭職、約翰遜宣布退選等一系列事件，梅成為英國首相。梅在任期間對南海爭端的立場雖然延續(xù)了前任的原則性立場，但是在威脅評估、政策立場及其表述、介入的程度和方式上都發(fā)生了顯著轉變，“炮艦外交”色彩強烈。

就威脅評估而言，梅執(zhí)政期間英國首次站在國家安全戰(zhàn)略的高度，將南海爭端明確界定為威脅。在2018年發(fā)布的《國家安全實力評估》暨2015年《國家安全戰(zhàn)略與戰(zhàn)略防御安全評估》年度執(zhí)行報告中，英國明確提出“在南亞和東亞，包括在南中國海，國家間的競爭帶來了誤判和沖突的風險”。[注]Cabinet Office, National Security Capability Review, p. 6.這是英國歷史上第一次在國家安全戰(zhàn)略文件中點名南海爭端。這與卡梅倫政府強調南海對貿易線路的威脅相比，判斷發(fā)生了質變。

從政策立場看，梅政府對南海政策進行了內容和表述方式上的部分調整。例如，英國開始強調用“行動”聲張航行自由權利的重要性以“釋放出清晰信號”。[注]Nicola Smith, “UK Sends ‘Strongest of Signals’ on Free Navigation in South China Sea,” The Telegraph, June 3，2018, https://www.telegraph.co.uk/news/2018/06/03/uk-sends-strongest-signals-free-navigation-south-china-sea/. (上網時間：2019年6月30日)2018年6月，威廉姆森在參加香格里拉對話時表示，“說出來是不夠的”，需要“提高我們的互操作性，共享軍事實力，一起訓練和鍛煉”。[注]Gavin Williamson, “Raising the Bar for Regional Security Cooperation,” GOV.UK, June 6, 2018, https://www.gov.uk/government/speeches/raising-the-bar-for-regional-security-cooperation. (上網時間 2019年4月29日)2019年2月威廉姆森在演講再次強調,維護國際法和國際規(guī)則需要采取行動，“說說但是不行動，有可能會使我們看起來只不過是一只紙老虎”。[注]Gavin Williamson, “Defence in Global Britain”.梅政府在宣示政策時，語氣上經常帶有強硬警告，改變了卡梅倫時期相對溫和以便為南海爭端降溫的語氣。例如，2017年1月，時任外相約翰遜在印度參加瑞辛那對話(Raisina Dialogue)演講時就直接表明“我們反對南海軍事化”，并且要求爭端方“以符合國際法的方式和平解決爭端”。[注]Boris Johnson, “Foreign Secretary’s Speech at Raisina Dialogue, New Delhi,” GOV.UK, January 18, 2017， https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-at-raisina-dialogue-new-delhi. (上網時間2019年4月29日)

從政策執(zhí)行手段來看，梅政府一改過去采用多邊聲明的方式，傾向于使用明顯可見、甚至是高調的海上軍事行動。這些軍事行動主要分為兩類。第一類是單邊行動。英國主要通過軍艦獨闖爭議海域、揚言派遣航母巡航來實現(xiàn)目標。例如，2018年9月，英國軍艦 “海神之子”號第一次駛入西沙群島12海里海域，意味著英國成為繼美國后第二個軍艦獨闖12海里海域的國家，構成了迄今為止英國單方面最具挑釁性的一次行動。再比如，英國的外交大臣、防務大臣反復聲稱，“伊麗莎白女王”號航母服役后，會迅速到南海巡航。

第二類是加強和南海域內外國家如美、日、印、澳、東南亞聲索國的雙邊軍事合作，通過軍事演習、防務對接、出售海軍與海監(jiān)裝備、培訓知識等手段實現(xiàn)目標。英國和美國的合作集中在聯(lián)合軍演。英國積極參與美國主導的演習，顯示本國在南海的立場和捍衛(wèi)《聯(lián)合國海洋法公約》的決心。在2019年1月，英國“阿吉爾”號(Argyll)護衛(wèi)艦和美國“邁克坎貝爾”號(USS McCampbell)導彈驅逐艦進行了英美在南海的首次聯(lián)合軍演，涉及通信等內容。2月，英國“蒙太古”號(HMS Montrose)護衛(wèi)艦和美國“瓜達盧佩”號(USS Guadalupe)補給加油艦在南海海域依照“北約程序”進行了補給安全演習。

英國和日本的合作集中在防務對接、派駐軍艦。繼2017年9月英日兩國發(fā)表《安全合作聯(lián)合宣言》強調“遵守基于規(guī)則的國際秩序”之后，英日防相和外相于2017年12月在倫敦舉行“2+2”會談，再次發(fā)表聯(lián)合聲明，重申上述立場，反對“任何單方面尋求通過武力或脅迫來加劇緊張局勢或改變現(xiàn)狀的行為”，致力于“在海洋領域維持基于規(guī)則的秩序”，以及“支持制定有效的南海行為準則”。[注]“Japan-UK Joint Declaration on Security Cooperation,” GOV.UK, August 31, 2017, https://www.gov.uk/government/publications/japan-uk-joint-declaration-on-security-cooperation; “UK-Japan Foreign and Defence Ministerial Meeting 2017 - Joint Statement,” GOV.UK, December 14, 2017, https://www.gov.uk/government/news/uk-japan-foreign-and-defence-ministerial-meeting-2017-joint-statement.(上網時間：2019年6月2日)胡杰: “英日防務與安全合作——路徑、動因與影響”,《國際觀察》, 2017年第6期, 第 82 頁。與此同時，英國宣布參加南海軍演，與日本海上自衛(wèi)隊進行聯(lián)合訓練。2019年1月，英日首腦會談后，英國決定增派“蒙太古”號前往日本執(zhí)行對朝鮮制裁及巡航南海的任務。英日互視對方為“在亞洲和歐洲最親密的安全伙伴”(closest security partner)[注]Cabinet Office, National Security Capability Review, p.38.

英國和澳大利亞的合作集中在防務對接、聯(lián)合軍演與軍售。2018年7月英澳“2+2”會談發(fā)表《英國與澳大利亞：21世界的動態(tài)伙伴關系》聯(lián)合聲明，不僅強調對航行自由與飛越自由的承諾，而且要求南海爭端方必須以符合《聯(lián)合國海洋法公約》的方式和平解決爭端，遵守南海行為準則。[注]“The UK and Australia: A Dynamic Partnership for the 21st Century,” GOV.UK, July 20 2018, https://www.gov.uk/government/publications/the-uk-and-australia-a-dynamic-partnership-for-the-21st-century. (上網時間： 2019年4月29日),英澳雙方決定與五國防務協(xié)定(FPDA)的其他成員和區(qū)域合作伙伴一起演習，加強海上安全合作。與此同時，澳大利亞決定向英國訂購價值200億英鎊的護衛(wèi)艦(26型)。威廉姆森宣稱英澳需要加強裝備，“以打敗更黑暗、更危險的世界的威脅”。[注]”Defence Secretary Meets Australian Defence Minister”, GOV.UK, July 10, 2018, https://www.gov.uk/government/news/defence-secretary-meets-australian-defence-minister-following-20bn-british-warship-deal. (上網時間：2019年6月30日)

英國和印度的合作主要是戰(zhàn)略對接。2018年4月，英印雙方以《共有價值觀，全球實力》為題發(fā)表聯(lián)合聲明，在防務條款中特別強調，雙方認為“一個安全、自由、開放、包容和繁榮的印度太平洋地區(qū)符合印度、英國和國際社會的利益。英國和印度還將共同努力應對海盜行為，保護航行自由和開放，并提高該地區(qū)的海洋意識”。[注]“UK-India Joint Statement: Shared Values, Global Capability,” GOV.UK, April 18, 2018, https://www.gov.uk/government/publications/uk-india-joint-statement-shared-values-global-capability/uk-india-joint-statement-shared-values-global-capability. (上網時間 April 7, 2019)

英國和菲律賓、越南、馬來西亞、文萊等南海聲索國也通過多種方式升級了海上安全合作。2017年12月，英國和菲律賓簽訂了《防務安全合作備忘錄》。雖然該備忘錄主要是增進人道主義救援合作，但據(jù)披露的外交電報來看，英國在簽訂備忘錄前后向菲律賓提供了先進的“海上監(jiān)視”和“空中防御”等設備；菲律賓也從羅爾斯·羅伊斯(Rolls Royce)等英國公司訂購軍事裝備。[注]“How Britain Offered the Murderous President Duterte Materials for ‘Urban Warfare,’” Newstatesman, May 11, 2018, https://www.newstatesman.com/politics/uk/2018/05/how-britain-offered-murderous-president-duterte-materials-urban-warfare. (上網時間：April 14, 2019)英國和越南2018年1月舉行了第六次雙邊戰(zhàn)略對話并發(fā)表《英越聯(lián)合公報》，強調南海爭端的解決必須以《聯(lián)合國海洋法公約》為準則。2018年6月，雙方還進行了英國皇家海軍對越南海岸警衛(wèi)隊的培訓，教授如何“監(jiān)控和警衛(wèi)專屬經濟區(qū)”。2018年12月，雙方舉辦了歷史上第一次防務對話。[注]“Joint Communiqué on Sixth UK-Vietnam Strategic Dialogue,” GOV.UK, January 5, 2018, https://www.gov.uk/government/news/joint-communique-on-sixth-uk-vietnam-strategic-dialogue. (上網時間：2019年4月14日)“Royal Navy Works with Vietnam Coast Guard,” GOV.UK, June 22 2018，https://www.gov.uk/government/news/royal-navy-works-with-vietnam-coast-guard. (上網時間：2019年4月14日)英國和馬來西亞的海上防務合作主要是依托五國防務協(xié)定機制開展軍演，[注]2017年5月的“五國之盾”演習、2017年10月的“蘇曼保護者”、2018年6月“蘇曼戰(zhàn)士”、2018年10月演習“五國團結”演習，英國均參加。英國還和文萊在2019年1月至3月期間，舉行了數(shù)次軍事演習。

三、梅政府南海政策變化的動因

和卡梅倫時期相比，梅政府的南海政策受到多個內外因素的驅動。從外部因素看，南海局勢發(fā)生更復雜的變化。一是梅上任前不久恰好趕上2016年“南海仲裁案”宣判。如果說卡梅倫時期還可以保持“中立”，那么梅一上任就面臨“南海仲裁案”的結果，不得不做出明確表態(tài)，力挺國際法庭裁決。二是越來越多的地區(qū)盟友和伙伴開始參加美國于2015年開始發(fā)起的“航行自由”軍事演習。由于日本已于2017年加入演習，澳大利亞也于2018年4月派遣三艘艦艇加入軍事演習，在日澳等國已經參加演習的情況下，英國作為美國最親密的盟友卻遲遲未做決定，顯得極不和諧。三是英國遭遇了諾維喬克攻擊案。當俄羅斯特工在英國本土使用諾維喬克神經毒劑后，特朗普政府力挺英國，驅逐了多名俄羅斯外交官。如果說卡梅倫政府有理由不參與美國在南海的演習，那么美國幫助英國報復俄羅斯的舉動，使得梅政府很難對美國說不。最后，東南亞國家也拉攏英國，歡迎英國介入南海爭端。

從內部因素看，第一，梅政府推行“全球英國”政策的需要。“全球英國”政策旨在脫歐后通過積極參與全球事務，以彰顯英國對全球事務的重要影響。[注]張飚：“‘全球英國’：脫歐后英國的外交選擇”,《現(xiàn)代國際關系》, 2018年第 3 期, 第 18～25頁。2019年6月的香格里拉對話上，新任英國防長莫當特對地區(qū)國家表示，“‘全球英國’意味著……我們需要存在。而且我們的存在不是機會主義的，而是永久性的”，“Defence Secretary Speech at the Shangri-La Dialogue”, Gov.UK, June1, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-secretary-speech-at-the-shangri-la-dialogue-in-singapore. (上網時間：2019年7月1日).由于南海爭端升溫、美國推進“亞太再平衡”、英國的新興經濟體經貿伙伴都和南海爭端有關聯(lián)，卡梅倫政府不得不介入南海爭端。梅政府則認為主動介入南海為展現(xiàn)英國的全球角色提供了機會，可以擴大在東南亞的影響力。[注]Ian Storey, “The United Kingdom and Southeast Asia after Brexit,”ISEAS Yusof Ishak Institute, 2019, p. 9;英國開始強調作為聯(lián)合國安理會常任理事國的“義務”，對維護世界秩序、防止地區(qū)安全沖突負有責任，不能坐視南海不管。在英國看來，歐盟對南海問題的介入甚少，顯得有些漠不關心；如果此時英國介入，便會體現(xiàn)出英國作為全球性大國的地位。

第二，英國政要越來越傾向于將南海爭端視為對國際秩序和國際規(guī)則的“挑釁”而非擾亂貿易、破壞海運線路的“海上貿易威脅”?？穫愓J為爭端威脅了英國的海上貿易通道，這種聚焦經貿的視角觸發(fā)了國內的反彈，并且在梅主政期間集中爆發(fā)。梅執(zhí)政時期，英國政要經常將南海爭端和朝核問題相提并論，認為中國在東南亞、朝鮮在東北亞，構成了對基于規(guī)則的國際秩序的雙重“挑釁”。2017年，約翰遜在訪問澳大利亞時，將金正恩的“核冒險”政策、香港的“一國兩制”、南海問題，并列為對“自由國際秩序”的威脅。2018年6月，威廉姆森在參加香格里拉對話時發(fā)表演講，開場就提及“威脅”，稱“我們一直在討論的威脅……以各種區(qū)域危險的形式出現(xiàn)”，“越發(fā)具有侵略性國家通過脅迫和惡意影響違背地區(qū)準入，自由和安全”。[注]Gavin Williamson, “Raising the Bar for Regional Security Cooperation”.2019年2月，負責東南亞事務的國務大臣菲爾德在到訪緬甸時表示，南海爭端和朝核問題構成對國際秩序的兩大“威脅”，侵蝕了基于國際規(guī)則的國際秩序的完整性(integrity)[注]Mark Field, “ Speech at the Asian-European Meeting, Burma,” GOV.UK, February 25, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/mark-fields-speech-at-the-asian-european-meeting-myanmar. (上網時間： 2019年4月29日)。

第三，英國防務部門強勢介入南海爭端?？穫悤r期，國防大臣邁克·法倫負責的防務部門和財政大臣喬治·奧斯本負責的財政部門有較好的協(xié)調配合，經貿政策和安全政策統(tǒng)一協(xié)調，鮮有沖突。但是威廉姆森擔任國防大臣后，防務部門和哈蒙德負責的財政部門因為防務開支等問題有諸多不和，各部門開始追求自己的利益。以鷹派立場著稱的威廉姆森不顧財政部發(fā)展對華經貿關系的議程，推動安全政策強硬化，使得英國在南海政策上的強硬傾向更加明顯(“炮艦化”)。英國加強軍費開支和裝備投入讓威廉姆森更有底氣：2018年，英國追加了18億英鎊的軍費開支。預計在2020年交付2艘伊麗莎白女王級航母、6艘45型驅逐艦，13艘26型護衛(wèi)艦，以及6艘機敏級攻擊核潛艇。[注]Christopher Martin, “Defence under the Coalition: Maintaining Influence under Continuing Austerity,” in Matt Beech and Simon Lee eds., The Conservative-Liberal Coalition, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2015, p. 211.英國防務部門內部傾向于繼續(xù)推進“重歸蘇伊士以東”的進程，將英國的海軍力量從中東投送到亞太。英國第一海軍大臣菲利·普瓊斯(Phillip Jones)曾說：“東南亞國家有可能會增加英國的防務出口機會。亞太地區(qū)包含世界三大經濟體中的2個，16個最大經濟體的5個。如果英國確實希望建立新的全球貿易伙伴關系，那么這就是我們需要的地方”。[注]“Defence Secretary Keynote Speech at DSEI 2017 - 13 September,” GOV.UK, September 11, 2017, https://www.gov.uk/government/speeches/dsei-maritime-conference-2017.(上網時間： 2019年4月29日)這促使英國防務部門更積極地干涉南海爭端。

此外，英國智庫強烈要求介入南海地區(qū)。與保守黨關系密切的兩大智庫亨利·杰克遜社團(Henry Jackson Society)和政策交流(Policy Exchange)，分別發(fā)布了《南中國海：為什么它對“全球英國”很重要》，以及《時光倒流之日？英國戰(zhàn)略與印太安全的塑造》研究報告。[注]John Hemmings and James Rogers, “The South China Sea: Why It Matters to ‘Global Britain,’” Henry Jackson Society, 2019; Alessio Patalano, “British Strategy and the Shaping of Indo-Pacific Security,” Policy Exchange, 2019.這兩個報告都認為，英國應該深刻認識到南海在政治外交經濟上的重要意義，加速回歸亞太；英國在南海爭端上應該主動幫助東南亞國家，不應袖手旁觀，任由大國欺負東南亞小國；英國需要用更多的行動(特別是軍事行動)，執(zhí)行國際法庭的仲裁，捍衛(wèi)基于規(guī)則的國際秩序的完整性。

四、英國介入南海的影響與未來走向

英國在南海的“炮艦外交”對南海爭端、中英關系都產生了廣泛影響。第一，英國介入南海爭端對美國、歐盟和地區(qū)國家都有強烈的政治意義。[注]目前國內學者的評估，參見 Jin Liu, “Evolutions, Drivers and Implications of the UK’s South China Sea Policy”, China International Studies, Vol.1, 2019, pp.165-180.一是使美國獲得了最核心盟友的鼎力相助。在過去幾年中，美國認為歐洲盟友沒有在亞太分擔應對中國威脅的壓力。英國介入南海爭端，使美國獲得了其最親密盟友的支持。二是對歐盟(歐洲國家)起到了極強的示范效應。在過去近10年的時間里，歐洲(盟)雖然在口頭上發(fā)表聲明表示關切，但實質上對南海問題不冷不熱，扮演邊緣的角色。[注]Peter van Ham and Francesco Saverio Montesano, “A South China Sea Conflict: Implications for European Security,” The Hague: Clingendael, Netherland Institute of International Relations, 2016, p. 38.英國介入南海問題，標志著一個歐洲大國實質性介入南海爭端，對其他歐洲國家釋放出強烈信號。三是對地區(qū)內的菲、越、馬等國有一定的鼓勵作用。

第二，英國在南海的“炮艦外交”使中英關系急劇復雜化。英國在南海的介入使其對華政策出現(xiàn)割裂：一方面，英國強調發(fā)展對華經貿關系，希望成為中國“一帶一路”倡議的天然伙伴；另一方面，英國將南海爭端視為類似朝核問題、俄羅斯化學武器攻擊的安全威脅，使中英兩國在安全關系上陷入了相互對立的境地。這種自相矛盾的對華政策使中英成為南海上的敵人、經貿上的朋友，陷入當“經濟伙伴”還是“安全對手”之間的困局。此外，英國參與“航行自由”行動增加了和中國直接軍事對抗的風險。

展望未來，從短期來看，英國在南?！芭谂炌饨弧睍诔潭壬蠝p弱。首先，部分保守黨現(xiàn)任要員認為“炮艦外交”的方式過于強硬，“炮艦外交”釋放出的對華政策信號不明確，而且英國內部缺乏部門之間的相互協(xié)調和在更高層次的統(tǒng)一部署。在此方面最明顯的表現(xiàn)就是在防衛(wèi)大臣威廉姆森強硬表態(tài)要向南海部署航母之后，現(xiàn)任財政大臣哈蒙德、首相梅的發(fā)言人都表示其表態(tài)并不完全代表英國政府的立場。財政大臣哈蒙德認為，威廉姆森的表態(tài)并不代表實際的部署，因為“伊麗莎白女王”號航母投入使用還需要很多年；而具體決定需要由國家安全委員會決定。梅的發(fā)言人也隨后表示，稱航母將在2021年之前部署，它將訪問全球多個地點，并且首相將在其路線上做出最終決定。[注]“Theresa May Distances Herself from Gavin Williamson’s Comments on Aircraft Carrier in South China Sea”, The Independent, February 11, 2019, https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/theresa-may-gavin-williamson-hms-queen-elizabeth-pacific-south-china-sea-defence-a8774076.html. (上網時間：2019年4月7日)

其次，保守黨前任要員，如前防務大臣和前財政大臣相繼公開發(fā)出批評聲音。前財政大臣奧斯本表示，“在財政大臣和外交大臣四處走動說他們希望與中國建立密切經濟合作關系的同時，國防大臣參與了一個非常老式的炮艦外交活動”。[注]“‘Gunboat Diplomacy’ Dispute Upsets UK Trade Mission to China,” Financial Times, February 14, 2019, https://www.ft.com/content/f38cc1d4-306e-11e9-8744-e7016697f225. (上網時間：2019年3月1日)奧斯本的評論一針見血地指出，在英國國防部要求派遣軍艦對華施壓的同時，商務部和財政部卻在試圖和中國商談脫歐后的經貿協(xié)定。前防務大臣法倫也發(fā)出兩個警告：一是英國航母即使進入爭議水域，也無力單獨行動，“需要我們和盟友的海軍和空軍力量聯(lián)合行動(work in tandem)”；二是介入南海爭端“需要在整個政府內部全盤考慮，以確保我們的安全、軍事和貿易利益完全一致”。[注]Michael Fallon, “Forward,” in "British Strategy in Indo-Pacific”, Policy Exchange, 2019 , p. 5.這些警告表明，保守黨元老對現(xiàn)任政府缺乏內部協(xié)調統(tǒng)一的政策而不滿。

再次，英國議會內部也出現(xiàn)了對“炮艦外交”炫耀武力的質疑。例如，英國議會外交事務委員會在2019年3月發(fā)表題為《中國與基于規(guī)則的國際體系》報告，一方面表示英國應繼續(xù)在南海開展航行自由行動，另一方面警告說，英國在南海巡航有“借自由航行展示軍事實力”之嫌和釋放黷武主義錯誤信號的危險，要求確保南海行動“在一個明確的戰(zhàn)略敘述中，并且不被誤讀”。[注]Foreign Affairs Committee, House of Commons, “China and the Rule-Based International System: Sixteenth Report of Session 2017-19,” p. 22.因此，不論是梅執(zhí)政還是英國進入“后梅時代”的保守黨時代，英國內部都有聲音認為現(xiàn)有的南海政策似乎“走的過遠”。

長期看，英國將持續(xù)介入南海爭端。從外部因素看，英國的盟友伙伴，如美國、澳大利亞、日本及東南亞南海聲索國，都希望英國能夠一道加入施壓中國的行列。作為美國的最親密盟友、五國防務聯(lián)盟的支柱性國家，英國不可能拒絕介入南海爭端。從內部因素看，保守黨會在未來一段時間內持續(xù)主導英國的外交政策。因此，梅首相的繼任者很可能會繼續(xù)追求“全球英國”的目標，彰顯全球性大國地位，借助聯(lián)合國安理會常任理事國的身份，強調對維護國際秩序和解決地區(qū)沖突負有不可推卸的責任。這些因素綜合在一起意味著，南海爭端會在中英關系中長期存在，并且會成為經貿、人權、香港、能源、金融后中英關系又一個熱門話題。假設工黨上臺，英國仍然很有可能持續(xù)介入南海爭端。誠然，從歷史上看，工黨有反對“遠東介入”的傳統(tǒng)，而且工黨提出了自己的“全球英國”版本，即在南海爭端上將會通過“堅持多邊政治對話”的方式減少地區(qū)緊張局勢。但是，從長期來看，南海爭端已經是一個超越了英國政黨傳統(tǒng)與立場的問題，反映出在大背景下，英國回歸亞太地區(qū)的大趨勢。

結 論

從19世紀至今，英國在南海地區(qū)經歷了有效控制、喪失控制權、撤退遠離(關注歐洲)以及“重返”南海幾個階段。在卡梅倫政府“重返”南海后，梅政府進一步升級了軍事涉入行動，施行了“炮艦外交”政策。未來的中英關系中，南海問題會成為一個新的持續(xù)性熱點話題。

在應對英國介入南海問題時，中國應該清醒認識到以下幾點。 一是英國介入南海爭端不應簡單歸結為外部(以美國為首的區(qū)內外國家)壓力，而是更多基于本國考慮的一個決策。 換言之，英國之所以在南海充當“華盛頓的鮣魚”[注]參見“UK Should Try to Have More than One Friend: China Daily Editorial”, China Daily, September 6, 2018, http://www.chinadaily.com.cn/a/201809/06/WS5b911253a31033b4f4654a8e.html. (上網時間：2019年3月10日)，更多還是受內部因素驅動所致。 二是為應對英國在南海的“炮艦外交”，中國最有效的回應措施仍然是經濟手段。英國雖然具有全球性軍事實力使其能夠在南海炫耀武力，但是英國經濟實力下滑嚴重，并且因為脫歐導致對未來經濟預期不明朗。三是英國在南海爭端上和中國沒有根本的利益沖突。例如，對美國而言，介入南海問題具有戰(zhàn)略遏制含義。對日本而言，南海不僅涉及其將近一半的貨物進出口，而且涉及到領土糾紛的解決和自衛(wèi)隊海外行動。對英國而言，其防務安全的重點仍然是俄羅斯，特別是在克里米亞危機和諾維喬克襲擊案發(fā)生后，擔心俄羅斯對英國本土的威脅。[注]張飚：“英國防務安全政策的新發(fā)展”，王展鵬、徐瑞柯主編：《英國發(fā)展報告2017-2018》，社科文獻出版社，第161～171頁。四是南海問題可能會成為中英關系之間一個長期的問題，既不可能在短時間內解決，也不會隨著執(zhí)政黨的變化而迅速消失。○