中南半島經(jīng)濟(jì)走廊基礎(chǔ)設(shè)施公私合營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究

李宜強(qiáng) 韋佳慧

摘 要 本文從公私合營(yíng)的角度思考中國(guó)-中南半島走廊（以下簡(jiǎn)稱“走廊”）基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，從PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)參與主體及其責(zé)任、走廊基礎(chǔ)設(shè)施公私合營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、走廊基礎(chǔ)設(shè)施公私合營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)三個(gè)方面展開(kāi)論述，有利于進(jìn)一步推動(dòng)走廊區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和推進(jìn)沿線各國(guó)的社會(huì)發(fā)展，豐富走廊基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的相關(guān)研究。

關(guān)鍵詞 中南半島 公私合營(yíng) 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

中圖分類號(hào)：D822 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1研究背景與意義

中國(guó)-中南半島走廊（以下簡(jiǎn)稱“走廊”）是連接中國(guó)與東南亞各個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體的一條經(jīng)濟(jì)通道。走廊連接馬來(lái)西亞、泰國(guó)以及柬埔寨等國(guó)，起點(diǎn)是我國(guó)的南寧和昆明，終點(diǎn)到達(dá)新加坡。該走廊如能通暢運(yùn)行，必將大大加快沿線各國(guó)的人流、物流和資金流，有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和推進(jìn)沿線各國(guó)的社會(huì)發(fā)展。因此，走廊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迫在眉睫，從公私合營(yíng)的角度思考走廊基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，更是具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

2 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)參與主體及其責(zé)任

2.1走廊沿線政府

走廊中的中國(guó)、新加坡、越南、老撾、柬埔寨、泰國(guó)、馬來(lái)西亞存在著經(jīng)濟(jì)上的互補(bǔ)性。越南、老撾、柬埔寨、泰國(guó)、馬來(lái)西亞自然資源極為豐富，蘊(yùn)藏著大量的金屬礦藏，其中鋅、銀、銻、銅、錫、鎢等在國(guó)際上占有重要地位。新加坡則以外貿(mào)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)，以電子、石油化工、金融、航運(yùn)、服務(wù)業(yè)為主，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙引擎。因其地理位置優(yōu)越是世界重要轉(zhuǎn)口港及聯(lián)系亞、歐、非、大洋洲的航空中心，水上交通發(fā)達(dá)，設(shè)施便利;中國(guó)擁有大量的金融資本和巨大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、制造業(yè)和物流發(fā)達(dá)。

但是由于走廊工業(yè)和經(jīng)濟(jì)水平處于較低的發(fā)展水平，這嚴(yán)重制約著走廊各國(guó)資源優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。走廊各國(guó)已清醒的意識(shí)到，若想謀求發(fā)展，改變?cè)趪?guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中的被動(dòng)局面，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作，完善地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。因此，走廊各國(guó)政府的支持和通力合作是走廊PPP項(xiàng)目順利推行的前提。首先，作為ppp項(xiàng)目的主要參與者，越南、老撾、柬埔寨、泰國(guó)、馬來(lái)西亞以及新加坡等國(guó)應(yīng)當(dāng)積極地參與到走廊基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作中，各國(guó)政府有責(zé)任積極地推進(jìn)多邊論壇，理清各國(guó)間的各種矛盾和障礙，為走廊建設(shè)提供和諧、安穩(wěn)和寬松的國(guó)際政治環(huán)境。其次，走廊各國(guó)必須努力整合本國(guó)資源，加快區(qū)域性的法律基礎(chǔ)建設(shè)，建立健全區(qū)域法律體系，明確走廊各國(guó)在ppp項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中所享有的正當(dāng)利益和應(yīng)承擔(dān)任務(wù)及責(zé)任。

2.2中國(guó)政府

隨著經(jīng)濟(jì)地位和綜合實(shí)力的提升以及改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，我國(guó)正以更積極的姿態(tài)走向國(guó)際舞臺(tái)，承擔(dān)更多的國(guó)際責(zé)任。2014年中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在曼谷舉行的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作第五次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議并發(fā)言。李克強(qiáng)著眼于次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作方向和重點(diǎn)，就發(fā)掘新的增長(zhǎng)動(dòng)力和合作模式，深化中國(guó)同中南半島五國(guó)關(guān)系提出了共同規(guī)劃建設(shè)全方位交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目、打造融資合作的新模式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展三條建議，得到了與會(huì)各國(guó)的積極響應(yīng)?？梢?jiàn)，中國(guó)政府是走廊的建設(shè)的政策發(fā)起源頭，走廊的建設(shè)有利于落實(shí)中國(guó)“走出去”的發(fā)展趨勢(shì)，也有利于中國(guó)與東南亞國(guó)家建立起更為廣泛的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)，對(duì)中國(guó)出口貿(mào)易具有重要的戰(zhàn)略意義。

在走廊PPP項(xiàng)目建設(shè)中，中國(guó)政府是走廊PPP項(xiàng)目的總設(shè)計(jì)師和管理者：首先，中國(guó)政府要加強(qiáng)外交工作，協(xié)調(diào)好區(qū)域間各國(guó)的利益，保證各國(guó)在走廊基礎(chǔ)設(shè)施PPP供給模式推行的過(guò)程中處于友好的、平等的合作伙伴關(guān)系;其次，要制定好符合實(shí)際情況的政策和法律制度，為走廊營(yíng)造一個(gè)寬松的投資環(huán)境;最后，要積極的做好各項(xiàng)招商引資的宣傳工作，吸引更多的國(guó)際資本投入到走廊基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)當(dāng)中，為走廊的建設(shè)提供充足的資金和完善的資金鏈條。

2.3國(guó)際資本

國(guó)際資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。從走廊建設(shè)的實(shí)際情況看，國(guó)際資本是指參與走廊PPP項(xiàng)目的所有跨國(guó)資本，主要涵蓋國(guó)內(nèi)外各類經(jīng)濟(jì)主體，包括國(guó)內(nèi)外的國(guó)有企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、銀行團(tuán)體和國(guó)內(nèi)、國(guó)際財(cái)團(tuán)。國(guó)際資本是PPP項(xiàng)目中最活躍也是最關(guān)鍵的因素，國(guó)際資本的加入有利于減輕各國(guó)政府在走廊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)它能將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入于區(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易公共基礎(chǔ)設(shè)的建設(shè)中，提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率。

3走廊基礎(chǔ)設(shè)施公私合營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

3.1國(guó)家間沖突風(fēng)險(xiǎn)

走廊各國(guó)在政治、文化和經(jīng)濟(jì)方面的摩擦以及沖突都會(huì)給PPP項(xiàng)目的開(kāi)展造成巨大的影響。從當(dāng)前中南半島的局勢(shì)來(lái)看，雖然各國(guó)尚沒(méi)有大規(guī)模的沖突和動(dòng)蕩的局勢(shì)，走廊的戰(zhàn)略也得到沿線各國(guó)的認(rèn)可與支持，但是仍存在著潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素：在南海問(wèn)題上中國(guó)與越南等國(guó)存在著較大分歧，中越兩國(guó)一度關(guān)系十分緊張;中南半島各國(guó)之間在國(guó)家邊界、資源上都存在著紛爭(zhēng)，很有可能會(huì)導(dǎo)致合作的終止甚至?xí)饹_突;美國(guó)和日本為“包圍”中國(guó)，在中南半島設(shè)立軍事行動(dòng)基地，挑撥中國(guó)與中南半島各國(guó)的關(guān)系，蓄意阻止中南半島區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

3.2利益協(xié)調(diào)失衡風(fēng)險(xiǎn)

作為一個(gè)跨國(guó)家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目，如何協(xié)調(diào)各國(guó)間的既得利益，如何分配走廊基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的權(quán)力和責(zé)任，建立有效的合作制度是一個(gè)具體而重大的問(wèn)題。各國(guó)之所以加入走廊是期望從中獲取利益，為本國(guó)的發(fā)展謀求新機(jī)遇。但是在建設(shè)過(guò)程中，每個(gè)國(guó)家該承擔(dān)什么樣的義務(wù)、享有多大的權(quán)力，是一個(gè)難以平衡，尚未得到有效解決的問(wèn)題。

3.3資金缺乏與政府信用風(fēng)險(xiǎn)

走廊基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目是一個(gè)投資巨大、建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目。一旦資金不足、資金鏈條脫節(jié)、資金來(lái)源單一，就可能造成項(xiàng)目擱淺。此外，國(guó)際資本與政府部門(mén)合作的信用問(wèn)題和市場(chǎng)失靈等也會(huì)使該項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)值上升。由于走廊沿線各國(guó)以發(fā)展中國(guó)家為主，一旦政府憑借自身的公共權(quán)力優(yōu)勢(shì)失約于國(guó)際資本，會(huì)使走廊基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目陷入泥濘。

3.4法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目對(duì)于走廊沿線各國(guó)屬于新事物，同時(shí)走廊PPP項(xiàng)目還具有跨國(guó)的特征。因此，走廊沿線國(guó)家的PPP相關(guān)法律呈現(xiàn)較為復(fù)雜的局面。如老撾外資企業(yè)使用土地的方式為特許和租賃，不能獲得物權(quán)法意義上的土地使用權(quán)，如果國(guó)際資本方不了解這種規(guī)定，就可能導(dǎo)致該合作合同無(wú)效;在越南，合同違約責(zé)任可以約定，但不得超過(guò)損失的8%，否則違約責(zé)任的約定超過(guò)部分無(wú)效等。

4走廊基礎(chǔ)設(shè)施公私合營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

根據(jù)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)，走廊基礎(chǔ)設(shè)施公私合營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可分為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理四個(gè)階段。

4.1風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)是可以被人們發(fā)現(xiàn)并預(yù)測(cè)的。因此有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能夠及時(shí)規(guī)避PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。走廊PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)者應(yīng)該加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，建立風(fēng)險(xiǎn)探測(cè)和預(yù)警機(jī)制。走廊建設(shè)的利益相關(guān)者可考慮專設(shè)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)走廊PPP項(xiàng)目的建設(shè)和管理。

4.1.1評(píng)估走廊PPP項(xiàng)目面臨的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)

一方面，既要全面評(píng)估走廊國(guó)家政治、文化和經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn);另一方面，更要關(guān)注世界格局尤其是中南半島區(qū)域的政治軍事發(fā)展動(dòng)態(tài)，及時(shí)協(xié)調(diào)走廊各國(guó)之間的利益，消除各種影響區(qū)域合作、阻礙PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行的不利因素，弱化政治風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能。

4.1.2評(píng)估走廊PPP項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)

一方面，要全面評(píng)估走廊PPP項(xiàng)目的法律環(huán)境，及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律漏洞;另一方面，要積極向歐美發(fā)達(dá)國(guó)家探索PPP項(xiàng)目立法經(jīng)驗(yàn)，完善走廊的法律體系。

4.1.3評(píng)估PPP項(xiàng)目的投融資規(guī)劃

要精確走廊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建設(shè)成本，明晰各國(guó)財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力，明確國(guó)際資本的參與方式和渠道。

4.2風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)指將走廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)依據(jù)利益、責(zé)任關(guān)系分擔(dān)到各個(gè)相關(guān)的主體之中，形成激勵(lì)機(jī)制，達(dá)到分散PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的目的。

4.2.1從地緣政治風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

地緣政治風(fēng)險(xiǎn)主要是由走廊各國(guó)政府外交和利益沖突、政府政策的不穩(wěn)定性和區(qū)域居民對(duì)走廊PPP項(xiàng)目的敵對(duì)態(tài)度等問(wèn)題引起。能夠有力承擔(dān)地緣政治的是政府。首先，走廊各國(guó)應(yīng)形成穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制，調(diào)整各國(guó)在PPP項(xiàng)目中的責(zé)權(quán)利;其次，走廊各國(guó)政府必須出臺(tái)支持政策，并保證各項(xiàng)政策在區(qū)域合作的協(xié)調(diào)性;最后，各國(guó)政府要做好必要的移民、搬遷準(zhǔn)備工作，爭(zhēng)取PPP項(xiàng)目能得到沿線居民的支持。

4.2.2法律風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)

要明晰各利益相關(guān)方在走廊PPP項(xiàng)目中的權(quán)力和責(zé)任，建立明確的法律邊界。一方面要建立健全各項(xiàng)法律制度以規(guī)范各主體行為邊界，另一方面則必須通過(guò)嚴(yán)格的法律執(zhí)行來(lái)規(guī)范各利益相關(guān)方行為。

4.2.3財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)

首先，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目作為走廊的公共項(xiàng)目，各個(gè)利益相關(guān)方政府財(cái)政理應(yīng)給予相應(yīng)的支持，所以各國(guó)必須按照合理比例共同承擔(dān)財(cái)政支持;其次，可通過(guò)PPP項(xiàng)目吸引更多國(guó)際資本參與建設(shè)，緩解財(cái)政重負(fù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金和國(guó)際資金互利共贏的模式;最后，對(duì)于建設(shè)資金不足的情況，還可以通過(guò)向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、財(cái)團(tuán)貸款的方式來(lái)減緩財(cái)政壓力。

4.2.4市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)

走廊PPP項(xiàng)目地點(diǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要由國(guó)際資本方承擔(dān)，走廊各國(guó)政府可考慮對(duì)具體項(xiàng)目予以一定的補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)市場(chǎng)需求不足的部分。此外，國(guó)際資本方還可以通過(guò)與走廊各國(guó)政策保險(xiǎn)公司、商業(yè)保險(xiǎn)公司合作，實(shí)現(xiàn)部分市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的分散。

4.2.5不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)

首先，國(guó)際資本方需要在項(xiàng)目勘探、工程設(shè)計(jì)和技術(shù)保障方面有足夠的能力，以減少地質(zhì)和氣象災(zāi)害等帶來(lái)的影響;其次，國(guó)際資本方在走廊PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的部分風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)其他合理合規(guī)方式轉(zhuǎn)嫁給第三方，如通過(guò)EPC總包合同、保險(xiǎn)合同等將建設(shè)、投保的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至EPC總包商、承包商、保險(xiǎn)公司等主體。

4.3風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理

風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理是指在PPP各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，采用積極主動(dòng)的態(tài)度直面風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取的應(yīng)對(duì)和管理方式。通過(guò)各種方式減少以為事實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的沖擊。

4.3.1政治風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理

一旦出現(xiàn)地緣政治沖突，各國(guó)政府建立的協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)立即發(fā)揮作用，查明問(wèn)題出現(xiàn)的原因，對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)進(jìn)行定義，明析應(yīng)該為政治風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)負(fù)責(zé)任的主體。通過(guò)有效的區(qū)域間協(xié)調(diào)溝通，實(shí)現(xiàn)“再合作”關(guān)系，形成良好的政治環(huán)境，保證PPP項(xiàng)目的順利完成。

4.3.2法律風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理

如果PPP項(xiàng)目有關(guān)主體違反法律制度，違法PPP項(xiàng)目合同約定，不管是政府還是國(guó)際資本都應(yīng)該一視同仁，視其行為后果的嚴(yán)重性追究其法律或者經(jīng)濟(jì)責(zé)任，嚴(yán)重時(shí)可以將其排除在走廊基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目之外，在法律風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后要及時(shí)完善法律漏洞，以避免類似法律風(fēng)險(xiǎn)再次發(fā)生。

4.3.3金融風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理

一旦發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司就應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)必要的應(yīng)急措施，一方面需要積極尋求財(cái)政資金補(bǔ)貼，另一方面要積極向銀行或國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和國(guó)際財(cái)團(tuán)的開(kāi)展信用借貸，并用項(xiàng)目今后的經(jīng)營(yíng)收入作為還款保證，以有效幫助項(xiàng)目安全度過(guò)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。

4.3.4市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理

一旦走廊出現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目供大于求的情況，首先要適當(dāng)?shù)恼{(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施的供給，適時(shí)停緩PPP項(xiàng)目的進(jìn)度，避免基礎(chǔ)設(shè)施的無(wú)效益供給。其次要努力發(fā)掘和擴(kuò)大市場(chǎng)需求?？梢赃M(jìn)一步利用走廊各國(guó)地方自然資源和礦產(chǎn)豐富的天然優(yōu)勢(shì)吸引國(guó)際資本方，這樣就能有效解決因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施供過(guò)于求而造成閑置的浪費(fèi)。

4.3.5合同風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)管理

合同風(fēng)險(xiǎn)的管理是指要根據(jù)合同的各項(xiàng)規(guī)定，評(píng)估各方在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中義務(wù)的履行和權(quán)力受損的具體情況，對(duì)于違約方需要進(jìn)行懲戒并要求其承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，而對(duì)于權(quán)力受損方需要進(jìn)行補(bǔ)償。

4.3.6不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)管理

對(duì)于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，由于東道國(guó)政府和投資者對(duì)此都不具有控制力，管理時(shí)應(yīng)綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、走廊沿線政府及PPP項(xiàng)目使用者自留風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的成本，投資者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿等，雙方通過(guò)談判來(lái)協(xié)商風(fēng)險(xiǎn)由何方承擔(dān)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的一方應(yīng)獲得相應(yīng)的回報(bào)。

5結(jié)語(yǔ)

本研究主要是針對(duì)走廊基礎(chǔ)設(shè)施PPP供給模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的研究。本文從先從風(fēng)險(xiǎn)處理的原則、風(fēng)險(xiǎn)管理階段進(jìn)行陳述，然后進(jìn)一步分析了走廊基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式存在的問(wèn)題。最后根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理的三階段構(gòu)建出走廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。未來(lái)可在本文宏觀分析的基礎(chǔ)上，對(duì)走廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展具體的分析，并提出針對(duì)性建議。

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